| 이유 |
1. 사건개요 청구인은 2020. 11. 20. 피청구인에게 부산광역시 ○○○구 ○○동 ○○○○ 외 2필지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 종교시설 용도의 지상4층, 연면적 1,773.96㎡의 건축물을 신축하기 위하여 건축허가신청을 하였으나, 피청구인이 학생들의 통학안전 위험, 학습환경 저해와 인근 주민 주거생활 침해 등 중대한 공익 침해 및 지역사회 분쟁 발생 등 건축법 기본 목적인 공공의 복리증진에 저해되는 등 사익보다는 공익의 보호가 우선되어야 한다는 이유로 2021. 3. 8. 청구인에 대하여 건축허가신청서 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인의 이 사건 건축허가신청의 경우, 청구인은 건축법령에서 정한 건폐율, 용적률, 용도지역, 지목을 모두 준수하고 있으며, 건축법 및 관계법령에서 정하고 있는 건축허가 기준을 모두 충족하고 있다. 그러므로 건축허가권자인 피청구인은 청구인의 이사건 건축허가신청에 대해 건축 관계법령에서 정한 기준을 충족하였는지 여부만을 검토하고, 그 요건을 구비하였다면 청구인의 이 사건 건축허가를 해주어야 할 것이고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 불구하고 관계법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 청구인의 이 사건 건축허가신청을 거부할 수는 없다 할 것이다.
나. 그런데 피청구인은 이 사건 건축허가신청 반려처분의 사유는 관계법령에서 정하고 있는 기준 이외의 다른 사유(○○초등학교 학생들의 통학이나 통행에 안전사고 위험, 학생들의 학습환경 저해와 교육환경에 막대한 부정적인 영향을 끼칠 우려와 인근주민의 주거생활 침해로 인하여 지역사회 분쟁 발생 및 집단민원이 발생할 우려)를 들어 이 사건 처분을 하고 있는 것이 명백하므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다.
다. 청구인의 이 사건 교회건축부지(○○동 ○○○○)와 ○○초등학교(정문)는 직선으로 약 220미터의 이격거리를 두고 위치해 있으며, ○○초등학교 학생들의 주 통행로(통학)는 “○○○구 ○○로○○번길 2차선 도로”를 이용하고, 위 2차선 도로는 인도와 차도가 구분되어 있으며, 청구인의 이 사건 건축허가공사차량의 진,출입 도로는 “○○○구 ○○로○○○번길 2차선 도로”를 이용하므로 이 사건 교회신축공사차량의 운행으로 인하여 위 초등학교 학생들의 통학이나 통행에는 안전사고 위험이 발생하지는 않으며, 공사차량 진,출입으로 인하여 학생들의 통학이나 통행에 안전사고 위험이 높다는 것은 피청구인의 기우에 지나지 않는다.
라. 청구인의 이 사건 교회건축허가부지(○○동 ○○○○)와 ○○초등학교(정문)는 직선으로 약 220미터의 이격거리를 두고 위치해 있으므로 사실상 공사로 인한 소음과 비산먼지 발생으로 인한 학생들의 학습환경(정서함양)저해와 교육환경에 막대한 부정적인 영향을 끼치는 것은 아니라 할 것이며, 공사에 수반되어 일부 공사소음과 비산먼지가 발생한다고 가정하더라도 그 침해의 정도는 사회통념상 일반적으로 요구되는 수인한도를 넘어선다고 볼 수 없으며, 위 공사소음과 비산먼지 발생이 학생들의 학습환경에 영향을 미칠 정도는 전혀 아니라 할 것이다.
마. 그리고 청구인이 이 사건 건축허가신청으로 신축하려는 것은 “종교시설(종교집회장-교회)”로서 학습환경과 정서함양에 도움이 될 가능성이 있고, 교회건물 건축으로 인하여 교육환경을 저해하거나 교육환경에 부정적인 영향을 끼칠 우려가 있다 할 수는 없다.
바. 청구인은 이 사건 교회신축공사를 진행하면서 공사현장 인접 주변지역에 공사로 인한 그 어떠한 피해를 주지 않기 위하여 가설울타리설치, 외부비계에 낙하물방지망과 테두리로프 등을 완벽하게 설치하여 충분한 안전조치를 취하고, 분진(비산먼지)피해를 입지 않도록 공사출입차량에 대한 고압살수작업과 이동식 및 측면살수세륜시설 설치, 방진덮개 및 방진벽 설치를 하며, 소음을 최소화하기 위해 방음시설(부직포)설치, 주간작업시간 준수, 주말 및 휴일작업시간 조정, 공사차량 과부화 및 공회전금지, 기타 소음저감 시설을 설치하여 이 사건 공사로 인하여 인근 주민들이 주거생활이익 침해를 입지 않도록 충분한 안전조치를 모두 취하고 공사를 진행할 예정에 있다.
사. 이 사건 건축허가신청부지는 제2종일반주거지역에 위치하고, 주위에 주거 밀집 지역이 형성되어 있기는 하나, 신청부지에는 1955년경에 건축된 매우 낡은 ‘창고’ 건물이 건축되어 있어 쾌적한 주거환경을 침해하여 이를 모두 철거하고, 교회건물을 신축하는 것이며, 또한 이 사건 신청지 바로 인접한 토지에는 이미 ‘○○○ 교회’의 종교시설이 건립되어 예배를 보고 있으므로 인근주민들의 종교시설에 대한 정서적인 갈등과 분쟁이 발생하고, 공공의 복리증진을 저해하는 것은 아니라 할 것이다.
아. 그렇다면, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 중대한 공익상의 필요가 없는데도 불구하고 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 건축허가신청을 반려하는 이 사건 처분을 하고 있는 것으로 위법한 처분이라 할 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 해당 종교시설은 우리 구에서 시행하고 있는「부산광역시 ○○○구 건축인·허가 행정예고제 운영 규정」에 대상시설물로, 행정예고제를 2021. 1. 25. ~ 2021. 2. 8. 동안 실시하여 사업부지 인근 이해관계인으로부터 주민의견서를 제출받은 결과 “○○초등학교, ○○○교회 외 협의회 2곳, ○○○○○○○○ 입주자 대표 외 389여명, ○○○○○○ 입주자 대표, ○○빌라 입주자 대표 외 18명”으로부터 총 5건의 주민 의견이 제출되어「부산광역시 ○○○구 건축인·허가 행정예고제 운영 규정」에 따라 1·2차 민원조정회의를 개최하였다.
나. 그러나 1·2차 민원조정회의에서 행정예고제에 따른 주민의견서 중 “불명확한 교회 정체성, 교통·소음·진동 문제, 등·하교 시 학생들 보행안전 문제” 등에 대하여 청구인측이 제출한 답변 및 조치계획 안에 실효적 대책이 마련되지 않아 민원인측과의 조정회의는 성립되지 않았다. 이에 피청구인은 청구인의 종교시설 건립계획이 학생들의 통학안전 위험을 야기하고, 학습환경을 저해하는 등 인근 주민의 주거생활이라는 중대한 공익을 침해할 우려가 있고, 건립계획 상 종교시설에 대한 불명확한 실체 인식으로 이미 청구인측과 주민들의 정서적 갈등으로 분쟁이 발생하고 있어, 이는 건축법의 기본 목적인 공공의 복리증진에 저해되는바 청구인의 종교시설 건립에 따른 사익보다 인근 주민의 주거생활권인 공익의 보호가 우선되어야 함에 따라 청구인의 건축허가신청서를 2021. 3. 8. 반려처분하였다.
다. 이 사건 교회 건립으로 인해 정온한 교육환경, 즉 중대한 공익이 침해되고, 건축법의 목적인 공공복리의 증진에 반하게 되므로 교회 건립으로 인한 청구인의 사익보다 인근 주민의 생활권인 공익을 보호하기 위한 이 사건 건축허가신청에 대한 반려처분은 적법한 처분이라 할 것이다.
라. 교회건축부지는 남서측 12M 도로(○○로○○번길)에 35M 접도, 남동측 10M도로(○○로○○○번길)에 3M를 접도하고 있는 대지와 도로와의 관계를 가지고 있다. 또한 ○○로○○번길 도로는 ○○초등학교 정문을 이용하는 학생들의 주 통학로이다. 청구인은 ○○로○○○번길 2차선 도로를 공사 차량의 진,출입 도로로 이용하여 공사를 진행하겠다고 주장하고 있으나, 건축허가신청 시 청구인은 계획도면 상 차량의 진,출입구를 ○○로 ○○번길 2차선 도로로 계획한 바 있고, 건축 공사를 진행하여 골조가 들어설 경우 대지 내 공간이 부족해질 것이며, 접도 길이가 3M밖에 되지 않는 ○○로○○○번길 2차선 도로를 공사차량의 진,출입 도로로 이용하여 공사를 진행하겠다는 청구인의 주장은 현실적으로 맞지 않는다. 만약 청구인의 주장대로 ○○로○○○번길 2차선 도로를 공사차량의 진,출입구로 가정할 경우에도 인근 주거지(○○○○○○○○아파트, ○○○○○○○○아파트)에 거주하는 학생들의 통행 안전사고의 위험을 가중시키게 되므로 ○○초등학교 학생들의 통학안전사고 위험이 높지 않다는 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다.
마. 교회 건축 부지와 ○○초등학교 정문은 실제 약 180M의 이격거리를 두고 있고, 정문을 이용하여 통학하는 ○○초등학교 학생들은 공사장 앞 전면도로(○○로○○번길 2차선 도로)를 통학로로 이용할 수밖에 없어 공사로 발생하는 비산먼지에 그대로 노출되어 보건 위생상 건강에 위해를 입게 될 가능성이 크며, ○○초등학교 측에서는 의견진술서에 “약 1년으로 예정된 공사 기간 동안 학교 수업시간 동안 공사장 소음에 노출되어 학습환경에 부정적인 영향을 미칠 수 있다”고 주장하고 있다.
바. 교회 건축 부지 북측에 ○○○○○○○○ 2단지, 북동측 20m거리에 ○○○○○○○○ 1단지, 남동측 10m거리에 ○○○○○○○○아파트, 남서측 20m 거리에 영광연립빌라 등 주거지가 밀집하고 있다. 청구인은 인근 주민들에게 피해를 주지 않기 위하여 안전조치, 안전관리, 소음·비산먼지 대책을 마련하고 공사를 진행하겠다고 주장하고 있으나 주거지가 밀집한 교회 건축 부지의 특성상 인근 아파트, 빌라에 거주하는 주민들의 주거생활 침해는 불가피해 보인다. 또한 청구인이 제시하고 있는 대책 중 주간 작업 시간 준수, 주말 휴일 작업 시간 조정, 공사차량 과부화 및 공회전 금지와 같은 사항은 공사현장의 여건에 따라서 언제든 바뀔 수 있는 부분으로 공사기간 1년 동안 지속적으로 지켜지기 어려운 사항이다.
사. 따라서 공사로 인해 발생하는 소음·비산먼지 등으로 인해 인접한 주거지에 거주하는 주민들에 대한 주거생활 피해는 불가피하며 주거환경의 정온성은 인간의 건강하고 쾌적한 생활이익으로, 이러한 주거환경의 이익은 그 법익의 법적 성격으로 보아 종래의 생명·신체·자유·명예·정조·초상권·신용권 등과 같이 인격권의 일종에 속한다고 보아야 하고(부산고법 1995. 5. 18., 선고 95카합5, 판결 참고), 따라서 공사로 인해 발생하는 소음·비산먼지 등으로 인해 입게 될 인근 주민들의 주거생활 피해는 곧 인격권의 침해로 이어질 수밖에 없다.
아. 이 사건 종교시설 건립 관련하여「부산광역시 ○○○구 건축인·허가 행정예고제 운영 규정」에 따라 1·2차 민원조정회의를 개최한 바 있으나 “건축허가 신청한 종교시설 실체의 불명확성”을 두고 인근 아파트 주민들은 “청구인측은 아파트 내에 무단으로 침입하여 포교활동을 위한 유인물 배포 등을 중지하라”고 주장하고, 청구인측은 “해당 유인물은 건축허가 신청한 종교시설에 대해 아파트측에서 게시한 현수막의 부당한 내용에 대해 해명하기 위한 배포였다”고 주장하여 이견이 좁혀지지 않아 결국 민원조정회의가 성립되지 않았다. 또한 ○○초등학교에서 자체적으로 의견수렴을 실시한 결과 학교운영위원회, 학부모, 교직원 등 대부분이 교회건립 관련한 사업승인을 반대하고 있고, 교회건축 부지와 인접하고 있는 ○○○교회에서도 청구인측을 7대 교단이 인정하지 않는 교단으로 규정하여 교회건립을 반대하고 있는 상황이다. 이와 같이 이 사건 교회 건축허가신청으로 인해 청구인과 인근주민·학교·교회측은 이미 지역사회 분쟁을 겪고 있고, 지역사회 공동체에 악영향을 미치고 있다. 이에 공공의 복리증진을 저해하지 않는다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
자. 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 교회 건축으로 인해 ○○초등학교 학생들의 통학안전에 위험이 발생하고, 학습 환경을 저해하며, 인근 주민의 주거생활을 침해하는 등 중대한 공익 침해가 발생할 것으로 예견되고, 특히 청구인측과 인근주민·학교·교회 사이에 이미 지역사회 분쟁이 발생하여 건축법의 기본 목적인 공공의 복리증진을 저해하고 있는 상황이므로 피청구인은 이 사건 건축허가로 인한 청구인의 사익보다는 ○○초등학교 학생의 학습권, 인근 주민의 정온한 주거생활 등 공익을 우선으로 보호하고자 이 사건 건축허가를 반려한바, 이는 적법·타당한 처분이므로, 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령
○ 「건축법」 제11조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2020. 11. 20. 피청구인에게 아래와 같은 건축허가(신축) 신청을 하였다.
〇신 청 인 : 대한예수교침례회○○○교회(○○○구 ○○○○○로 ○, ○○호)
〇위 치 : ○○○구 ○○동 ○○○○ 외 2필지
〇지 역 : 제2종일반주거지역, 상대보호구역
〇규 모 : 지상4층(1동), 종교시설(종교집회장-교회)
연면적 1,773.96㎡, 높이 18.65m (나) 피청구인은 2021. 1. 25. ○○○구 ○○○동장에게 ‘○○동 ○○○ 외 2필지의 건축허가 신청과 관련하여 인근 주민 의견수렴을 위한 건축 인·허가 행정예고제를 시행하고자 하오니, 이해관계인으로부터 주민의견서가 있을 경우 제출하여 주기 바람’이라는 내용의 건축 행정예고제 시행 알림을 통지하였다.
(다) 피청구인은 2021. 3. 5. 청구인에게 ‘종교시설 신축을 위한 2차례에 걸친 민원조정회의 결과, 조정이 성립되지 않음을 알려드리며, 향후 건축법 등 관계 법령 및 공익적 상관관계를 종합적으로 검토하여 건축허가 여부를 처분함을 알려드림’이라는 민원조정회의 개최결과를 통보하였다.
(라) 피청구인은 2021. 3. 8. 청구인에게 아래와 같은 사유를 들어 이 사건 처분을 하였다. ■ 반려처분 사유
가. 학생들의 통학안전 위험, 학습환경 저해와 인근 주민 주거생활 침해 등 중대한 공익을 침해함
▷사업대상지 전면도로는 ○○초등학교 학생들의 주 통행로로 보·차도 구분이 없어 건립 시
공사차량 진·출입, 협소한 부설 주차장으로 불법 주·정차로 인한 교통문제 발생 등으로
인지능력이 미흡한 초등학생들의 안전사고 위험이 높음
▷교회 건립 시 공사 소음, 비산먼지 발생으로 인한 인근 ○○초등학교 학생들의 학습환경
(정서함양 등) 저해 우려와 인근 주민들의 주거생활 침해
나. 지역사회 분쟁 발생 등 건축법 기본 목적인 공공의 복리증진에 저해되는 등 사익보다는 공익의
보호가 우선되어야 함
▷인근 주민들의 건립 종교시설에 대한 불명확한 실체 인식으로 인근 주민들간 정서적 갈등과
분쟁이 발생되고 있어 공공의 복리증진을 저해하고 종교시설에 대한 이해 당사자간의 근본적인
해결방안이 없음
(2) 살피건대, 「건축법」 제11조에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 우리 대법원 판례에 따르면 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227판결, 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946판결 등 참조)고 판시하고 있다.
(가) 먼저, 피청구인이 반려사유로 들고 있는 학생들의 통학안전 위험, 학습환경 저해와 인근 주민 주거생활 침해 등에 대해 살펴보면, ○○초등학교는 이 사건 신청지와 약 200여 미터의 거리를 두고 위치해 있는데, 이 정도의 이격거리라면 공사 소음, 비산먼지 발생으로 인해 학생들의 학습환경이 저해될 정도라고는 보기 어렵고, 학생들의 통학안전에 관해서는 실제 공사시 공사차량 진,출입 등으로 인해 학생들의 통학안전 위험성이 전혀 없다고 단정할 수는 없으나, 이는 공사현장에서 차량통제, 신호수 및 안전요원 배치 등의 적절한 조치를 통해 학생들의 통학안전 위험이 없도록 관리하여 공사기간이 종료되면 해결될 수 있는 문제로 보이며, 이 사건 신청지 인근에 아파트 등 주거지역이 위치해 있는 것은 사실이나, 건축공사로 인해 필연적으로 수반될 수밖에 없는 소음 및 비산먼지 발생 등은 실제 건축행위가 이루어지는 과정에서 피청구인이 관리·감독 등 행정지도를 통해서 최소화시켜야 하는 사항으로, 이러한 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 청구인의 권리를 지나치게 제한한 측면이 있다고 할 것이다.
(나) 다음으로, 인근 주민들의 건립 종교시설에 대한 불명확한 실체 인식으로 주민들간 갈등과 분쟁이 발생한다는 반려사유에 대해 살펴보면, 종교단체의 정체성 문제는 건축 관계법령에서 정하는 건축허가 제한사유에 해당되지 않음은 물론, 가사 이 사건 종교시설이 건립된 후 주민들간 갈등과 분쟁 가능성이 있다고 하여도 그러한 문제는 지역사회 내에서 당사자들간의 소통과 타협 등 성숙한 시민양식을 통해 해결해야 하는 문제이고, 인근 주민의 반대가 있다는 사정은 이 사건 건축허가신청을 거부할 정당한 사유로 보기는 어렵다.
(다) 위와 같은 사정을 종합해 보면, 이 사건 건축허가신청은 관계법령에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않고, 피청구인이 주장하는 반려사유는 기속행위 내지 기속적 재량행위인 건축허가를 거부할 만한 중대한 공익상의 필요에까지 이르지 못한 것으로 보이는바, 피청구인의 이 사건 처분은 관계법령을 벗어나 정당한 사유 없이 청구인의 권익을 침해하는 것으로서 위법하다.
5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다 할 것이므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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