| 이유 |
1. 사건개요 청구인이 부산광역시 ○구 ○○항(○항) 재개발사업지 내 환승센터 부지의 건축물에 대한 교통영향평가 변경심의를 신청하였으나, 피청구인은 청구인이 제출한 건축계획에 대한 변경사항(관광숙박시설→생활숙박시설)이 ○○항(○항) 재개발사업의 목적 및 기능에 부합하지 않다는 이유로 교통영향평가심의위원회 심의를 거치지 않고 반려(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 요지 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 대법원은 “구 건축법 제4조 제1항이 건축위원회를 반드시 설치하여야 한다고 규정하고 있는 취지는 건축허가행정의 공정성·전문성을 도모하려는데 있는 것으로 보이므로, 건축계획심의 신청을 받은 행정청으로서는 해당 건축물에 대한 건축허가가 불가능함이 객관적으로 명백하지 아니한 이상 건축위원회의 심의에 회부하여야 한다. 또한, 구 건축법 시행령 제5조 제4항은 ‘판매 및 영업시설 등의 용도에 쓰이는 바닥면적 합계가 5,000㎡ 이상인 건축물 등의 구조안전·피난 및 소방에 관한 사항’ 등을 지방건축위원회의 심의대상으로 규정하고 있을 뿐이고, 건축허가를 신청하려고 하는 사람은 먼저 건축계획심의절차를 거친 후 다른 요건을 갖추어 건축허가를 신청할 수도 있으므로, 위 심의대상이 아닌 사유를 들어 건축계획심의신청을 반려하는 것도 허용되지 아니한다.”라고 판시한 바 있다(대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결).
나. 행정심판 선례(경남행심 제2007-263호)는 “청구인은 교통영향평가서를 제출하여 합리적인 기준에 의하여 심의하고 그 결과를 통보하여 달라고 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권을 가진다고 할 것이다. 또한, 피청구인의 교통영향평가 반려로 말미암아 청구인은 교통영향평가 협의내용을 통보받을 권리가 침해되었음은 물론 궁극적 목적인 건축허가를 받는데 있어 중대한 지장을 초래하는 등 그 권리·의무나 법률관계에 영향을 받게 되었다고 할 것이므로 청구인의 법규상 또는 조리상 신청권에 기한 교통영향평가 신청을 반려한 이 사건 처분은 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용으로서 신청인의 권리·의무나 법률관계에 영향을 주는 처분에 해당한다고 할 것이다. 관련 법규를 검토해 보면 피청구인은 청구인이 제출한 교통영향평가서를 협의기관장인 경상남도지사에게 제출하고 협의요청할 의무와 평가서에 대한 의견을 제출할 수 있을 뿐, 그 평가서 내용의 부실 등을 이유로 청구인에게 평가서의 보완 및 사업계획 등의 조정·보완을 요구할 권한과 평가서를 검토하거나 교통영향평가 협의를 거부·반려하는 권한은 없는 것으로 보인다. 따라서 청구인의 교통영향평가서 제출에 대하여 피청구인이 한 이 사건 반려처분은 권한의 범위를 넘어서는 권한유월의 행위로서 그 하자가 중대하다고 할 것이다.”라고 재결한 바 있다.
다. 생활숙박시설이 고급 주거용도로 전용될 우려가 크고, 생활숙박시설은 ○○항(○항) 재개발사업의 목적 및 기능에 부합하지 않는다는 것도 합당한 근거가 없는 피청구인의 자의적인 판단일 뿐이다. 2018년 교통영향평가 심의신청 시에도 생활형 숙박시설이었는데 같은 내용에 대하여 2018년에 심의 신청한 것은 통과되었고 2020년에는 반려된 것이다. 3. 피청구인 주장 요지 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2018. 10. 29. 피청구인에게 부산광역시 ○구 ○○항(○항) 재개발사업지 내 환승센터(C-1블럭) 부지에 운수시설(환승시설), 문화 및 집회시설(공연장), 숙박시설(호텔, 생활숙박), 판매시설(백회점)을 지하4층/지상23층, 연면적 191,622.79㎡규모의 건축물에 대한 교통영향평가 심의를 신청하여 2018. 12. 12. 교통영향평가 심의 의결(수정의결)을 득한 바 있다.
나. 이후 청구인은 2020. 9. 28. 피청구인에게 동일한 대지에 건축계획을 변경하여 운수시설(환승시설), 문화 및 집회시설(공연장), 숙박시설(생활숙박), 판매시설(백화점)을 지하4층/지상21층의 건축물에 대한 교통영향평가 변경심의를 신청하였다.
다. 피청구인은 청구인이 교통영향평가 심의신청에 제출한 건축계획에 대한 변경사항으로서 기존 관광숙박시설인 호텔을 삭제하고 그 면적을 생활숙박시설로 바꾸는 것은 현재 ○○항(○항) 재개발사업의 목적 및 기능에 부합하지 않으므로 재개발사업의 본래 취지에 맞는 건축계획으로 변경하는 조건으로 반려 처분하였다.
라. 청구인은 피청구인이 교통영향평가 심의신청을 반려할 권한이 없다고 주장하나, 「도시교통정비촉진법」 제16조에 따라 사업자는 대상사업 또는 그 사업계획을 승인하는 기관의 장에게 교통영향평가서를 제출하게 되어 있으며, 이에 따라 피청구인이 교통영향평가심의위원회를 구성하기 전 제출된 평가서 내용이 부적절하여 반려한 것이다.
마. 피청구인은 청구인이 계획하고 있는 건축물의 허가권자로서 건축물에 대한 건축허가신청의 일환으로 신청하는 교통영향평가 심의의 검토를 할 자격이 있으며, 교통영향평가보고서의 내용은 건축계획 변경시 이에 따라 변경되므로 건축계획의 부적정한 부분을 명시하여 반려한 것은 여러 번 심의를 준비하고 이행하여야 하는 청구인의 번거로움을 덜어주는 행정처분이라 볼 수 있을 것이다.
바. ○○항(○항) 재개발사업(이하 “재개발사업”) 환승센터지구는 재개발사업지 내 주요 시설물로서, 환승시설(버스승강장, 택시승차대, 환승시설 이용을 위한 차량통로 등)을 주 용도로 하는 재개발사업의 대표적인 건축물이다. 환승센터는 그 용도가 공공의 목적이 강하여 지구단위계획상 공동주택을 불허하는 등 주거기능을 제한하고 있으나, 청구인은 건축물 내 관광숙박시설 용도를 삭제하고 호별 분양이 가능한 생활숙박시설 용도를 극대화하여 공공성을 해치고 사유화할 수 있도록 변경 신청한 것이다.
사. 교통영향평가 심의는 건축허가 전 단계로서 건축계획이 포함되어 있고 대상 건축물의 규모 및 용도에 따라 교통량, 교통흐름의 변화, 교통안전에 미치는 영향을 조사하고 예측하는 것이다. 기본적인 도시계획에 대한 이해 없이 단순히 법적인 부분에 하자가 없다는 청구인의 주장은 도시기능을 수행하여야하는 시설을 상업적인 목적으로만 이용하려하는 것일 뿐이다.
아. 위와 같이 청구인의 교통영향평가 변경심의신청은 관련 법령에 부적합하므로 심판 청구는 기각되어야 할 것이다. 4. 이 사건 처분의 위법․부당 여부 가. 관계법령
○「도시교통정비 촉진법」 제16조, 제17조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2020. 9. 28. 피청구인에게 교통영향평가 변경심의를 신청하였다.
(나) 피청구인은 2020. 10. 27. 청구인의 교통영향평가 심의 신청서상 건축물 내 생활숙박시설은 고급 주거용도로 전용될 우려가 크고 ○○항(○항) 재개발사업의 목적 및 기능에 부합하지 않으므로 재개발사업의 본래 취지에 맞는 건축계획으로 변경하여 재신청하시기 바란다는 내용으로 이 사건 처분하였다.
(2) 살피건대, 「도시교통정비 촉진법」 제16조제1항에 의하면 사업자는 대상사업 또는 그 사업계획(이하 “사업계획등”이라 한다)에 대한 승인ㆍ인가ㆍ허가 또는 결정 등(이하 “승인등”이라 한다)을 받아야 하는 경우에는 그 승인등을 하는 기관의 장(이하 “승인관청”이라 한다)에게 대통령령으로 정하는 시기까지 교통영향평가 결과를 정리한 서류(이하 “교통영향평가서”라 한다)를 제출하여야 한다. 같은 법 제17조제1항에 의하면 승인관청은 제16조제1항에 따라 제출된 교통영향평가서를 검토할 때에는 제19조에 따른 승인관청 소속의 교통영향평가심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.
(가) 「도시교통정비 촉진법」은 교통시설의 정비를 촉진하고 교통수단과 교통체계를 효율적으로 운영·관리하기 위하여, 대상사업에 대하여는 사업계획등의 승인등 전에 교통영향평가서의 제출, 승인관청의 검토, 그리고 검토를 함에 있어 승인관청 소속 교통영향평가심의위원회의 심의를 의무화하고 있다. 그러므로 승인관청은 사업계획등의 승인등이 객관적으로 명백하게 불가능하지 않는 한, 교통영향평가심의위원회에 심의를 회부할 법적 의무가 있다.
(나) 그런데도, 피청구인은 청구인이 신청한 내용이 ○○항(○항) 재개발사업의 목적 및 기능에 부합하지 않다는 사유로 이 사건 처분을 하였고, 피청구인이 명시한 불가사유는 교통영향평가 시 검토되어야 할 내용이 아니므로 교통영향평가 심의를 회피할 근거가 될 수 없으며 결국 이는 심의신청에 대한 반려사유가 될 수 없어 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다. 5. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다 할 것이므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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