| 이유 |
1. 사건개요 청구인은 2018. 1. 29. 피청구인에게 부산광역시 ○○군 ○○읍 ○리 산○○-12, 산○○-14, 산○○-16번지(이하 “사건토지”라 한다) 중 일부인 2,124㎡의 지목을 ‘임야’에서 ‘과수원’으로 변경하기 위하여 불법전용산지 신고를 하였고, 피청구인은 2018. 3. 8. 사건토지가 불법전용산지에 관한 임시특례 규정에 따른 기준에 적합하지 않는다는 이유로 신고수리 불가 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 요지 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 「임업 및 산촌 진흥 촉진에 관한 법률」(이하 “임업진흥법”이라 한다)시행령 제8조 제1항 및 제8조 제2항에는 수실류만 있지 “밤나무”가 없으며, 같은 법 시행규칙 제7조 [별표2] 임산물 소득원의 지원 대상 품목의 수실류라 함은 감, 잣, 호두 외 10개 품목이라고 명백히 기술되어 있다.
나. 피청구인은 2016. 1. 21. 이전 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 사용하고 있었던 경우에 해당되지 않는다고 하나 임업진흥법 시행규칙에 밤나무 식재는 2017. 9. 22. 개정된 것이고 청구인은 4년 8개월 전에 식재하였으므로 법령과 규칙 및 고시에도 없는 사항으로 거부처분을 한 것은 당연무효이다.
다. ○리 ○○-12번지 중 6㎡를 확보하였으나 산○○-14 진입도로가 없어 거부한 사항은 같은 리 ○○-12번지 소유자는 청구인의 부인이고 같은 리 산○○-14번지 소유자는 청구인으로 농지원부에 관계가 적시되어 있고 농사를 짓고 하는데 농지 가운데 도로가 있어야 된다는 것은 민원을 처리하지 않으려는 의도이고 또한 직권 남용 내지 직무유기라 할 것이며, 아울러 이 처분 역시 부인 ○숙○ 인감증명서 첨부 ○리 산○○-12번지 재산사용동의서 첨부하여 제출하였음에도 거부처분하였다.
라. 피청구인은 ○리 산○○-12번지 불법전용 산지 대상에 해당되나 지적 분할 최소 면적 200㎡이상 되어야 한다고 하여 무자비하게 거부 처분하여 2017. 8. 9. 등록 현황 측량 결과 1,349㎡인데도 아무런 이유없이 거부처분 하였다.
마. 피청구인은 ○리 산○○-12번지 2,826㎡ 같은 리 산○○-14번지 1,653㎡ 같은 리 산○○-16 642㎡, 도합 3필지 5,121㎡에 대하여 원상복구 설계 제출하라고 명령하였으나 2017. 8. 9. 등록 전환 측량 결과를 하여 살피면 산○○-12번지는 1,349㎡ 같은 리 ○○-14번지는 527㎡, 같은 리 ○○-16번지 248㎡ 도합 3필지 1,349㎡는 10년 전부터 불법 전용된 토지이다. 3. 피청구인 주장 요지 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 불법전용산지의 경우, 「산지관리법」시행령 부칙<제28088호, 2017.6.2.> 제2조 제4호에 의거 임업진흥법 시행령 제8조 제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목을 재배하고 있지 아니한 산지이어야 한다. 해당 조문을 보면 임산물 소득원의 지원대상 품목은 농림축산식품부령으로 정하는 수실류이다. 2017년 법 개정 당시 밤나무가 임산물 소득원 지원대상 품목으로 지정되었다는 청구인의 주장과 달리 2017. 9. 22.자 해당 법률 개정 사유는 임업기계 장비의 안전관리 및 품질관리를 위하여 임업기계장비에 대한 품질인증제도를 도입하는 등의 내용이며, 법 개정 전에도 밤나무 또한 임산물 소득원의 지원 대상 품목에 해당됨을 알 수 있다. 따라서 밤나무를 재배하였던 청구인의 산지는 불법전용산지 신고조건에 부합하지 않는 것이다.
나. 「산지관리법」부칙<제14361호, 2016.12.2.> 제3조 제2항에 따르면 불법전용신고 산지는 같은 법에 따른 산지전용의 허가기준에 적합한 경우에 심사를 거쳐 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 산지전용허가는 「산지관리법」시행령 제20조 제6항 별표4 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준 제1호 마목 10호에 해당하는 도로로, ①「도로법」등 도로관계법에 따라 고시·공고된 후 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로, ② 산지전용허가 또는 도로관계법 외의 다른 법률에 따른 허가 등을 받아 실제로 차량 통행이 가능한 도로, ③ 지방자치단체의 장이 공공의 목적으로 사용하기 위하여 토지 소유자의 동의를 얻어 설치한 도로, ④ 현황도로로서 2개 이상의 주택의 진출입로로 사용하고 있거나, 기존 마을안길, 농로 등이 있어야 가능하다.
다. 청구인은 ○리 산○○-12번지 중 일부를 도로로 사용하여 가능하다고 주장하지만, 이는 도로관계법 또는 산지전용 등 관련 허가를 받아 만들어진 도로가 아닐뿐더러 현황도로로서 기존에 사용하고 있던 마을안길, 농로 등에 해당하지 않기 때문에 도로가 없는 맹지에 불과하다. 이에 불가 처분이 잘못되었다는 청구인의 주장은 이유 없다.
라. 청구인은 피청구인이 ○리 산○○-12번지 불법전용산지 대상에 해당되나 지적분할 최소면적 200㎡ 이상 되어야 한다고 불가 처분하였으며, 본인이 2017년 8월 9일 등록 현황 측량한 결과 1,349㎡이기 때문에 위법한 처분이라고 주장하나, 이는 청구인이 피청구인의 불가 처분 사유를 오인한 것이다.
마. 청구인이 불법전용산지 신고시, 현장확인 결과 ○리 산○○-12번지 내에는 밤나무, 단감나무, 매실 등이 식재되어 있는 상태였다. 해당 신청지 중 밤나무 식재지는 앞서 말씀드렸듯이 밤나무가 임산물 지원대상 품목이기 때문에 불법전용산지 신고대상이 아니며, 단감나무 식재지는 단감나무의 식재시기가 2016년 이후로 1년 밖에 되지 않아 이 또한 신고대상에 해당되지 않는다. 이에 청구인이 신청한 면적 1,349㎡ 전체가 불법전용산지 신고대상이 될 수 없다. “산지를 농지로 불법 전용한 경우”에 해당하는 경작지와 비경작지를 구분하여 신고 받는 것은 피청구인의 재량에 의한 것이 아니라 신청인인 청구인의 당연한 의무이며, 청구인이 3년 이상 과수원으로 경작한 부분은 행정청인 피청구인이 알려주지 않아도 측량 당시 구별할 수 있는 단순한 사항이라 판단된다.
바. 또한, 매실나무 식재지는 2016년 1월 21일 이전 3년 이상 계속하여 매실나무를 재배하였기 때문에 불법전용산지 대상에 해당되나 해당 면적이 200㎡ 미만으로 「부산광역시 도시계획 조례」제26조에 의거 녹지지역 내 토지 분할은 지적면적이 최소 200㎡ 이상이어야 하므로 불가된 사항이다.
사. 따라서 임시특례 규정에 따라 피청구인은 경작지와 비경작지 구분을 위해서 현장확인 등을 통해 임시특례 기준에 적합하지 않은 비경작지가 다수 포함되어 있는 것을 확인하고 신고수리 불가처분 한 사안으로 이 사건 처분은 적법·타당함이 명백하다.
아. 또한 청구인은 상기 산지에 대한 원상복구명령에 대하여 불법전용된 토지라고 언급하나, 원상복구명령은 금번 불법전용산지 신고 불가처분과 무관한 사항으로 논의될 사항이 아니다.
자. 불법 전용산지에 관한 임시특례 부칙 제3조에 의하면 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전·답·과수원의 용도로 이용하였던 토지를 대상으로 전용이 가능하도록 규정하고 있고 법 개정 이유를 살펴보면 “산지를 농지로 불법 전용한 경우”로 한정하고 있다. 청구인이 주장하는 불가 처분 반려 사유는 앞서 말하였듯 청구인이 법리를 잘못 해석하여 발생한 사항이다. 피청구인은 상기 산지에 임산물 지원대상 품목인 밤나무가 식재되어 있고, 당시 현장확인 결과 단감나무 식재시기가 2016년 이후로 1년밖에 되지 않았고 산○○-14번지에 접하는 현황도로가 없는 점 등이 임시특례 규정에 불부합하였기에 신고수리 불가 처분한 사항으로 이 사건 처분은 적법·타당함이 명백하다. 이에 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다. 4. 이 사건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령
○「산지관리법」부칙 제3조 [2016. 12. 2. 법률 제14361호로 개정된 것]
○「산지관리법 시행령」부칙 제2조 [2017. 6. 2. 대통령령 제28088호로 개정된 것]
○ 구「산지관리법 시행령」[2018. 2. 27. 대통령령 제28686호로 개정되기 전의 것] 제20조 [별표4]
○「산지관리법 시행규칙」부칙 제3조 [2017. 6. 2. 농림축산식품부령 제266호로 개정된 것]
○ 구「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」[2018. 11. 27. 대통령령 제29310호로 개정되기 전의 것] 제8조
○ 구「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행규칙」[2018. 8. 2. 농림축산식품부령 제327호로 개정되기 전의 것] 제7조 [별표 2]
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2018. 1. 29. 사건토지에 대하여 불법전용산지 신고를 하였다.
(나) 피청구인은 2018. 3. 8. 아래와 같은 사유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. □ 불가사유
가. 신청인은 공동소유가 아님에도 3필지를 포함하여 공동 신청하였음
▹「산지관리법 시행령」부칙<대통령령 제28088호, 2017. 6. 2.> 제2조제2호
- 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 신고하는 산지가 자기 소유의 산지일 것
나. 산○○-12, 산○○-16번지 일부 임산물 소득원의 지원 대상 품목인 밤나무 식재
▹「산지관리법 시행령」부칙<대통령령 제28088호, 2017. 6. 2.> 제2조제4호
-「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목을 재배하고 있지 아니한 산지일 것
다.「산지관리법」부칙제3조(불법전용산지 특례) 2016년 1월21일 이전 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 계속해서 사용하고 있어야 하나, 신청한 이용용도인 과수원은 현장확인 결과 단감나무 식재 시기가 2016년 이후로 1년밖에 되지 않았으며 항공사진 판독결과 과수원 이용용도 확인 불가능
▹「산지관리법 시행규칙」부칙<농림축산식품부령 제266호, 2017. 6. 2.> 제3조제2항
- 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 불법전용산지의 신고를 받은 경우에는 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항에 따라 항공사진 판독, 현지조사 및 관계자 의견청취 등의 방법으로 심사할 수 있다
라. 산지이용확인서 이장 확인 없음
▹「산지관리법 시행규칙」부칙<농림축산식품부령 제266호, 2017. 6. 2.> 제3조제1항제3호
- 별지 제51호서식에 따른 산지이용확인서 1부(신고대상 산지의 소재지 리·동에 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 자 중 통·반·리장 1명을 포함한 3명 이상이 확인하여야 한다. 다만, 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 통·반·리장이 없는 경우에는 신고대상 산지의 소재지 리·동에 5년 이상 거주하고 있는 자의 확인으로 갈음할 수 있다)
마. 산○○-14번지와 접하는 현황도로 없음
▹「산지관리법」부칙<법률 제14361호, 2016. 12. 2.> 제3조제2항 저촉 (다) 청구인이 2018. 4. 9. 피청구인에게 이의신청을 하여, 피청구인은 2018. 4. 20. 청구인에게 “제출한 사진 확인 결과 임산물 소득원의 지원 대상 품목인 밤나무가 식재되어 기준에 적합하지 아니하며, 2016. 1. 21. 이전 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 계속해서 사용하고 있었던 경우에 해당되지 않음. ○리 산○○-12번지는 2016. 1. 21. 이전 3년 이상 계속하여 재배한 매실나무는 불법전용산지 대상에 해당되나 지적 분할 최소면적은 200㎡ 이상 되어야 함.”이라는 내용으로 이의신청에 따른 의견 회신을 하였다.
(2) 살피건대, 「산지관리법」부칙 제3조제1항[2016. 12. 2. 법률 제14361호로 개정된 것]에서 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에 의하면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있으며, 같은 법 시행령 부칙 제2조[2017. 6. 2. 대통령령 제28088호로 개정된 것]에서 "대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우"란 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우를 말한다고 하여 ‘임업진흥법 시행령 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목을 재배하고 있지 아니한 산지일 것’ 등을 규정하고 있다.
또한, 구 임업진흥법 시행령[2018. 11. 27. 대통령령 제29310호로 개정되기 전의 것] 제8조제1항 및 같은 법 시행규칙[2018. 8. 2. 농림축산식품부령 제327호로 개정되기 전의 것] 제7조 [별표2]에 의하면 임산물 소득원의 지원 대상 품목으로 수실류(樹實類) 중 ‘밤’이 규정되어 있다.
(가) 청구인은, 구 임업진흥법 시행규칙[2018. 8. 2. 농림축산식품부령 제327호로 개정되기 전의 것] 제7조 [별표 2]에 임산물 소득원의 지원 대상 품목으로 밤나무가 지정된 것은 2017. 9. 22. 법 개정 시인데, 청구인이 임산물 소득원의 지원 대상 품목인 밤나무를 재배하고 있다는 이유로 거부처분 한 것은 법령의 근거가 없어 당연무효이며, 청구인은 ○리 산○○-12번지 중 일부를 도로로 사용하도록 확보하였음에도 피청구인이 산○○-14번지와 접하는 현황도로가 없다고 하는 것은 직권 남용 내지 직무유기라고 주장하면서 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 취지의 심판을 청구하였다.
(나) 그러나 행정처분이 무효라고 하기 위해서 그 처분에 중대한 하자가 있고, 그 하자가 객관적으로 명백한 것이어야 하는바, 임산물 소득원의 해석에 관한 경우는 중대하고 명백한 하자라 볼 수 없어 무효사유에 해당하지 아니한다. 더 나아가 이 사건 처분은「산지관리법」부칙 제3조[2016. 12. 2. 법률 제14361호로 개정된 것]의 불법전용산지에 관한 임시특례 규정에 따른 것으로, 사건토지는 임산물 소득원의 지원 대상 품목인 밤나무를 재배하여 시행령에서 정하는 기준에 부합하지 않을뿐더러, 산지전용허가 세부기준에서 규정하는 적법한 도로를 갖추고 있지 않아 불법전용산지 양성화 신고가 가능한 토지라 할 수 없으므로, 피청구인의 이 사건 처분 또한 달리 위법함이 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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