| 이유 |
1. 사건개요 청구인은 부산광역시 ○○○구 ○○동 산○○-○번지 임야(이하 “이 사건 임야”라고 한다) 38,400㎡에 편백림 조성 및 표고재배 소득사업을 내용으로 하는 산림경영계획서를 작성하여 2020. 7. 22. 피청구인에게 인가신청하였다.
피청구인은 ① 신청임야는 개발제한구역으로 소나무와 참나무류가 생육하고 있고, 도시의 자연환경 및 녹지공간의 보전에 중점을 두는 보전산지 및 공공용 산지로서 공익성이 높은 임야이며, ② 산림경영계획은 계획기간인 10년 동안 산림을 지속경영하는 것이 목적인데, 신청한 산림경영계획은 임목생산에 대한 내용이 없고 소득사업만 있어 산림경영계획의 취지에 부합하지 않으며, ③ 산림경영계획서에 2024년 및 2030년에 가지치기 각 3㏊로 계획되어 있는데 해당 임야의 80% 이상은 해송으로 「소나무재선충병 방제특별법」에 따라 소나무방제계획이 필요한데 계획서에 명시되어 있지 않고, ④ 자연환경보전림으로 생태 및 문화적으로 가치의 보전에 필요한 산림으로 조성관리해야 할 곳으로 조림 시 자생수종이어야 하고, 이미 울창한 산림으로서 이미 하층식생이 다양하게 생육 중으로 천연림을 가꾸고 보전할 지역으로서 인공림을 조성할 지역으로는 부적합하며, 또한 수하식재는 간벌대상지에 갱신을 목적으로 하는 것이 보통인데 수하식재에 대한 계획 및 간벌, 임목생산에 대한 계획이 명시되어 있지 않으며, ⑤ 작업로에 대한 구체적인 노폭 및 계획이 명시되어 있지 않고, 작업로 신설 시 하층식생 등 지장목 제거 및 중장비 사용 등으로 과도한 산림훼손이 우려되며, ⑥ ○○○ 달맞이길은 관광특구로서 관광객들 및 등산객들이 많은 지역으로 소득을 위한 버섯 재배 및 관리가 어려워 소득사업에 실효성이 없으며, ⑦ 편백 조림계획(0.5㏊, 400본)은 토지의 형질변경이 수반되지 않는 범위내에서 가능하며, 숲가꾸기 계획은 죽목의 벌채를 수반하지 않는 상태의 생태환경 보전차원에서 허용 가능하나, 시설 설치계획인 작업로, 표고재배사를 위한 토지형질변경은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표2에 의거 신청지는 임야이고 환경평가등급 1등급의 생태환경 보존가치가 높은 지역으로 개발행위로 인해 환경오염 및 자연환경의 훼손이 수반되는 등 개발제한구역 지정 목적상 자연 환경 보호 및 도시민의 건전한 생활환경 확보에 악영향이 초래된다는 사유로 2020. 8. 19. 청구인의 산림경영계획 인가신청을 반려처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 요지 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률(이하 “산림자원법”이라 한다)」에서는 산림의 생태적 건전성과 산림자원의 유지·증진을 위해 산림경영계획 작성을 권장하고 있음에도, 피청구인은 명확한 법적 근거에 의하지 않고 이 사건 처분을 하였다.
나. 청구인의 계획에는 산림경영계획의 중점사업인 조림, 숲가꾸기, 육림작업 실시계획이 수립되어 있으며, 본 계획 수립 시 그린벨트 및 달맞이길 경관을 고려하여 입목 생산은 반영하지 않았고, 조림, 숲가꾸기, 육림작업 및 소득사업(버섯류 재배) 위주로 계획하였다.
다. 청구인의 계획서에는 소나무 생산 벌채 계획은 없으며, 또한 이 지역은 부산시에서 소나무 재선충병 청정지역으로 지정하였으며, 소나무재선충병 방제계획은 영림계획 인가 후 실시계획 인가 시 부관을 붙여야 할 사항이다.
라. 청구인 영림계획 대상지는 천연림으로서, 숲을 가꾸지 않아 활잡목, 덩굴류 등이 건전목 생육에 지장을 주어 임내정리를 하여 단계별로 천연림 보육, 적지 적수를 하기 위해 습지에 편백림을 조림계획에 반영하였다.
마. 작업로는 산림자원법 및 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 “개발제한구역법” 이라 한다)이 정하는 기준에 의거 노폭은 2~3m, 길이 L=1㎞를 반영하였고, 토지 형질변경 사항이 아닌 절토·성토 50㎝ 이하로 되게 계획하였으며, 급경사지가 아닌 지역 위주로 기 개설된 등산로를 따라 50㎝ 정도 확정하여 계획에 반영하였는바, 장비 진입을 위한 필수사항이다.
바. 산림경영계획을 한다고 환경훼손 및 환경오염이 된다는 타당한 법적제한이 없고, 오히려 산림경영을 함으로써 산림의 생태환경이 개선되고 보존되며, 산림경영계획은 개발행위에 해당되지 않는다.
사. ○○○ 달맞이길은 관광특구로서 관광객 및 등산객의 출입이 많은 지역으로 소득을 위한 버섯재배 관리가 어려워 소득사업 실효성이 없다는 피청구인의 주장은 청구인이 산림경영을 하기 위해 소득사업을 계획하는 것을 막연하게 실효성이 없다고 주장하는 것이다.
아. 그린벨트 내 편백 조림계획은 토지의 형질변경이 수반되지 않는 범위 내에서 가능하며 숲가꾸기 계획은 죽목의 벌채를 수반하지 않는 상태의 생태환경 보전차원에서 허용 가능하나 시설 설치계획인 작업로 및 표고재배사 설치를 위한 토지형질 변경이 수반되어 자연환경 보호 및 도시민의 건전한 생활환경 보호에 악영향을 초래한다는 피청구인의 주장에 대해서는, 그린벨트 내 조림은 임의사항으로 토지의 형질변경 허가대상이 아니며, 숲가꾸기 사업은 형질변경이 수반되지 않는 사항으로 임의사항 또는 신고사항으로 국가 및 지자체에서 권장하는 사업이다.
자. 피청구인은 작업로, 표고재배사를 위한 토지형질 변경이 수반된다고 주장하나, 형질변경 없이(50㎝ 이하 절토) 평탄지에 허가사항이 아닌 신고사항이고 그린벨트 내에서 행할 수 있는 사항이므로 막연하게 자연 환경보호 및 도시민의 건전한 생활환경 보호에 악영향을 초래한다는 주장은 법률에 근거 없는 무사안일의 극치이다.
차. 청구인은 이 사건 지역을 산림의 생태적 건전성과 산림자원의 유지·증진을 위해 산림경영계획을 수립하여 시행하려는 것인바, 피청구인은 아무런 법적 근거도 없이 이 사건 반려 처분하였으므로 위법·부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 요지 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 제출한 산림경영계획 인가신청서 상의 경영목표는 “생태적 안정을 기반으로 양질의 목재를 지속, 보속적으로 생산공급하기 위한 환경 및 생태조성”이며 중점사업은 “단계별 육림작업 실시로 대경재 생단지 조성”으로 목재를 지속적으로 생산하여 공급한다고 되어 있으나, 산림경영계획서에는 임목생산 및 계획에 대한 내용은 전혀 없으며, 소득사업 등의 내용만 있어 제출한 산림경영계획의 경영목표 및 중점사업에 부적합한 것으로 판단된다.
나. 청구인은 해당 지역이 소나무재선충병 청정지역이라고 주장하나, ○○○구 ○○동은 소나무류 반출금지구역(산림청 전국 소나무류 반출금지구역 지정현황)으로 소나무 재선충병 방제특별법에 따라 소나무 이동이 금지되어 있어 소나무 벌채나 가지치기 시에 방제를 해야한다. 청구인은 산림경영계획구역 총면적 3.84ha 중 3ha에 대한 가지치기 실행한다고 하였고 고사목제거, 수형불량목 등 육림작업을 한다고 하였고 소나무 벌채계획은 없다고 하였으나, 해당지역은 해송이 80%이상 자생하는 소나무림으로서 해당지역 가지치기 및 고사목제거 등 육림 작업시 소나무 방제계획이 반드시 필요하며, 소나무재선충병 방제지침에 의하여 가지 2cm 이상의 모든 소나무에 대해 방제처리를 하도록 되어있어 방제계획이 필요한 사항이다.
다. 청구인은 또한 소나무 재선충병 방제계획에 대하여 산림경영계획 인가 후 실시계획인가 시 부관을 붙여야 할 사항으로 주장하나, 「산림자원법 시행령」 제43조제1호에 따르면 풀베기·가지치기 또는 어린나무 가꾸기를 위한 벌채를 하는 경우는 지자체에 별도 신고 없이 임의벌채가 가능한 사항으로, 산림경영계획서에 육림작업 계획이 명시되어 있고 해당 지역은 해송이 대부분인 소나무림으로 소나무재선충병 확산 방지를 위해 산림경영계획 신청 시 소나무방제계획도 역시 같이 첨부되어야 한다.
라. 청구인은 천연림 보육, 적지적수를 하기 위해 습지에 편백림 조림계획을 반영하였다고 하였으나, 일반적인 수하식재란 큰 나무 아래에 묘목을 심는 작업으로 갱신을 보다 효율적으로 하고자 강도의 간벌지에 실시하는 것으로 수하식재란 간벌대상지에 갱신을 목적으로 하는 것이 보통인데 수하식재에 대한 계획 및 간벌, 임목생산에 대한 계획이 명시되어 있지 않고, 산림경영계획서에 나와 있는 경영목표는 생태적 안정을 기반으로 양질의 목재를 지속, 보속적으로 생산공급하기 위한 환경 및 생태조성이라 하였으나, 청구인이 신청한 산림경영계획서 상 편백 조림계획(0.5ha/ 400본)은 목재를 지속 공급한다는 경영목표에 부적합하다.
마. 청구인은 조림 및 숲가꾸기 사업은 임의사항으로 산림경영계획 인가 불가사유에 해당되지 않으며, 경영사업 중 시설계획인 작업로 및 버섯재배사는 형질변경 없이(50cm이하 절토) 평탄지에 가능하며 허가사항이 아닌 신고사항이라 주장하고, 또한 산림경영계획서 인가신청서에 경사도를 경사지(경사 15～20°미만)로 기입하였다. 그러나 해당지번에 대한 산림조합에의 경사도 조사의뢰 결과 해당 임야는 평균경사도가 27.5도로 조사되었으며, 한국임업진흥원 필지별 산림정보 보고서에도 25∼30도 사이의 험준지로 나와 있어 해당 지번은 경사가 높은 임야로 형질변경 없이(50cm이하 절·성토) 작업로 개설은 매우 어려우며, 작업로 개설 시 토지형질변경 및 임목벌채 등 자연환경 훼손을 수반하는 등의 문제점을 야기할 수 있어 개발제한구역 지정 목적의 취지에 부합되지 않기 때문에 개발제한구역 내 행위허가는 불가한 것으로 판단된다.
바. 또한, 버섯재배사 설치예정인 곳은 한국임업진흥원 필지별 산림정보 보고서에 의하면 산사태 위험등급 1∼2등급으로 버섯재배사 설치 시 집중호우나 태풍 시 산림재해발생 매우 높다.
사. 「개발제한구역법」 제12조에 따라 토지의 형질변경은 행위허가를 득한 후 할 수 있는 행위이며 같은 법 시행령 제14조 제3호 “농로(農路), 임도(林道), 사도(私道)를 설치하기 위한 토지의 형질변경” 및 같은 법 시행령 별표 2 허가 또는 신고의 세부기준에는 형질변경의 정도에 대한 규정이 없으므로 작업로 확폭을 위한 형질변경은 정도를 불문하고 허가대상이다.
아. 또한 버섯재배사는 「개발제한구역법」 제12조 제1항 및 같은 법 시행령 제13조제1항 별표 1 제5호 다목에 해당하여 행위허가를 득하여야 설치할 수 있는 시설이며 설치를 위한 형질변경도 정도를 불문하고 허가대상이다.
자. 따라서 작업로의 개설 및 확폭으로 인한 형질변경은 행위허가 대상이며, 청구인의 “토지 형질변경 사항이 아닌 절토, 성토 50㎝ 이하로 되게 계획하였다”는 주장과 “버섯재배사를 위한 형질변경 및 설치는 신고사항이다”라는 주장은 근거 없는 주장이다.
차. 또한 임목의 상태가 양호하고 보존가치가 높은 환경평가등급 1등급지인 이 사건 토지에서의 작업로 개설 및 버섯재배사 설치행위는 필연적으로 형질변경뿐만 아니라 죽목벌채가 수반된다. 따라서 「개발제한구역법 시행령」 별표 2 허가 또는 신고의 세부기준 제1호 나목, 라목 및 환경부 환경영향평가에 따라 경사도·숲의 상태·환경오염·생태계 파괴 등을 종합적으로 고려하면 형질변경 및 죽목 벌채가 될 경우 무분별한 자연 환경훼손과 환경오염이 발생할 것이 자명하다. 또한 시행령 별표 2 제1호 바목에서는 임야는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 제외해야 한다고 규정하고 있어 청구인의 버섯재배사의 설치는 불가한 사항이다.
카. 도시주변 자연환경 보전 및 건전한 생활환경 확보 등이 개발제한구역의 지정목적임을 고려해 볼 때, 형질변경 및 죽목 벌채로 인한 훼손보다는 공익적 차원에서 보전되어야 마땅하므로 이 사건 반려처분 취소청구는 기각되어야 한다.
타. 청구인은 피청구인이 법적 근거도 없이 행정 자의적인 판단으로 불허가 처분을 하였다고 주장하였으나 대상지의 관련 법령 및 산림경영계획서의 검토 및 산림재해, 주변상황, 현장 확인 등 여러 요인을 종합적으로 고려하였을 때 해당 임야에서의 산림경영계획은 부적합하다고 판단되어 불가 통보한 것이다.
파. 이상 살펴본 바와 같이 산림경영계획 불허가로 인한 청구인이 받는 사익에 대한 불이익과 비교하여 볼 때, 관광특구로서 보전해야 할 가치가 있는 산림 내 훼손이 발생하는 등 공익상의 침해가 더욱 크다고 할 것이며, 만일 본 사건이 인용되어 “산림경영계획인가”가 행정관행이 되어버린다면, 달맞이길 주변 산림 내에 상당히 넓은 면적에 걸친 임야지역이 파괴되어 돌이킬 수 없는 결과를 가져올 것은 자명한 일이다. 미래세대를 위해 지켜야 할 달맞이길 주변 산림은 무엇과도 비교할 수 없이 큰 가치를 가지고 있으므로, 청구인의 이 사건 심판청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 4. 이 사건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령
○「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제13조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2020. 7. 22. 부산광역시 ○○○구 ○○동 산○○-○번지 임야의 산림경영계획서를 작성하여 피청구인에게 인가신청하였다.
(나) 피청구인은 2020. 8. 19. 이 사건 임야는 보전산지 및 공공용 산지로서 공익성이 높은 임야로 청구인이 신청한 산림경영계획은 임목생산에 대한 내용이 없고 소득사업만 있어 산림경영계획의 취지에 부합하지 않으며, 이미 울창한 천염림으로서 인공림을 조성할 지역으로는 부적합하며, 작업로 및 표고재배사 설치로 인해 자연환경의 훼손이 수반된다는 등의 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제13조제2항에 의하면 지방자치단체의 장 외의 공유림 소유자나 사유림 소유자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 향후 10년간의 경영계획이 포함된 산림경영계획서를 작성하여 구청장에게 인가를 신청할 수 있으며, 같은 법 같은 조 제4항에는 구청장은 제2항에 따라 인가 신청된 산림경영계획이 해당 산림의 효율적인 조성·관리에 적합하다고 인정되면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 인가하여야 하며, 이 경우 제8조제1항제3호의 자연환경 보전기능으로 구분된 산림을 대상으로 하는 산림경영계획은 해당 산림의 지속가능한 보전에 적합한 내용이어야 한다.
(가) 청구인은 산림경영계획을 실행한다고 하여 환경훼손 및 환경오염이 된다기보다는 오히려 산림의 생태환경이 개선·보존된다고 하며, 산림자원법에서 산림의 생태적 건전성과 산림자원의 유지·증진을 위해 산림경영계획 작성을 권장하고 있음에도 피청구인이 명확한 법적 근거에 의하지 않고 이 사건 처분을 하였으므로 위법·부당하여 취소되어야 한다고 주장하나,
(나) 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 여부는 당해 행위의 근거가 된 법규의 체제·형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 하는데(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결례 참조), 「산림자원법」 제13조 제2항 및 제4항 규정에 의하면 산림경영계획 신청에 대한 인가는 재량행위에 속한다고 할 것인바 그 허가 여부에 관한 행정청의 판단이 객관적으로 합리적이지 못하거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다.
(다) 이 사건 임야는 개발제한구역, 자연녹지지역, 공익용·보전산지로 지정된 구역으로 이미 수목이 울창한 자연림으로 조성되어 있어 산지를 다른 용도로 사용하기보다는 현 상태를 그대로 유지하도록 하는 것이 해당산림의 지속가능한 보전이라는 측면에서 적합해 보이는 점, 이 사건 임야는 험준지로서 작업로 개설 및 표고재배사 설치 작업 시 산림자원을 훼손할 우려가 상당히 높은 점, 한번 훼손된 자연환경은 그 회복에 막대한 시간과 비용이 소요되는 점 등을 종합하여 보면, 피청구인이 이 사건 임야의 위치와 주위 상황에 비추어 이를 유지·보존함으로써 자연환경 및 산림의 훼손을 방지할 공익상 필요가 크다고 판단한 것에 합리성과 타당성이 결여되었다고 보기는 어렵다고 할 것이다.
(라) 이러한 사실관계에 비추어 보면, 피청구인이 이 사건 임야의 보전가치를 인정하여 공익상 필요를 이유로 청구인에게 한 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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