| 이유 |
1. 사건개요 청구인은 2020. 5. 19. 부산광역시 ○구 ○○동 ○○○-○○번지 외 ○○필지에 지하6층, 지상32층 4개동 연면적 39,564.8919㎡ 규모의 공동주택(아파트) 건축을 위해 피청구인에게 건축위원회 심의 신청(이하 “이 사건 신청”이라 한다)을 하였고, 피청구인은 2020. 7. 29. 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제24조 규정에 따른 보완요구 기간 내 보완이 완료되지 않아 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조 규정에 의거 반려한다는 내용으로 민원서류(건축위원회 심의 신청서) 반려 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 요지 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 건축법 제4조 및 제4조의2 규정의 취지에 따르면 건축주가 지방건축위원회의 심의를 받는 것은 의무인 동시에 권리이다. 대법원은 위와 같은 전제에서 ‘건축법 제4조 제1항이 건축위원회를 반드시 설치하여야 한다고 규정하고 있는 취지는 건축허가행정의 공정성·전문성을 도모하려는 데 있는 것으로 보이므로, 건축계획심의 신청을 받은 행정청으로서는 해당 건축물에 대한 건축허가가 불가능함이 객관적으로 명백하지 아니한 이상 건축위원회의 심의에 회부하여야 한다.’고 판시하여 건축주에게 건축심의를 받을 권리가 있음을 인정하고 있다(갑 제15호증 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결). 또한, 대법원은 위 인용판결에서 ‘건축허가를 신청하려고 하는 사람은 먼저 건축계획심의절차를 거친 후 다른 요건을 갖추어 건축허가를 신청할 수도 있으므로, 위 심의대상이 아닌 사유를 들어 건축계획심의신청을 반려하는 것도 허용되지 아니한다.’고 판시하였다.
나. 관계행정청이 건축계획심의신청자의 신청에 따라 건축계획을 건축위원회의 심의에 상정하는 것을 거부하게 되면 사실상 그 다음 절차의 진행이 불가능하게 되어, 실질적으로는 청구인의 건축허가신청이 최종적으로 거부되는 것과 동일한 효과를 가져 오게 된다고 할 것이므로, 관계법령상 해당 건축물의 건축이 허용되지 아니하다는 것이 객관적으로 명백하지 않는 한, 관계행정청은 일단 건축위원회에 건축계획을 상정하여 심의를 받도록 함으로써 신청인이 건축허가 여부에 대한 최종 판단을 받을 수 있는 기회가 보장되도록 하여야 할 것이다. 그러나 이 사건 각 보완사항은 ‘건축물에 대한 건축허가가 불가능함이 객관적으로 명백한 경우’에 해당하지 않는다.
다. 위 대법원 인용판결에서 판시한 바와 같이 건축허가를 신청하려고 하는 사람은 먼저 건축계획심의절차를 거친 후 다른 요건을 갖추어 건축허가를 신청할 수도 있으므로, 건축심의신청 단계에서 ‘대지소유권 또는 사용에 관한 권리를 80% 이상 확보한 증빙서류’를 갖추지 못하였다고 하여 바로 ‘건축물에 대한 건축허가가 불가능함이 객관적으로 명백한 경우’에 해당하지 않는다.
라. 다음으로 ‘대로변과 접한 토지(제외부지)를 포함한 주변여건을 고려한 종합적인 계획의 수정⦁보완’에 관하여 보면, 위와 같은 이유는 공익과 사익의 비교형량의 문제로 그 자체로 ‘건축허가가 불가능함이 객관적으로 명백한 경우’에 해당하지 아니하고, 오히려 피청구인의 위와 같은 보완요청은 건축허가가 가능함을 전제로 한 것일 뿐만 아니라 위와 같은 반려사유에 대하여는 이 사건 건축계획을 심의할 권한이 있는 건축위원회가 우선 판단하여야 할 사항인 것이다.
마. 앞서 살펴본 바와 같이 건축계획심의 신청을 받은 피청구인으로서는 해당 건축물에 대한 건축허가가 불가능함이 객관적으로 명백하지 아니한 이상 일단 건축위원회에 건축계획을 상정하여 심의를 받도록 함으로써, 청구인이 건축허가 여부에 대한 판단을 받을 수 있는 기회가 보장되도록 하여야 할 것인데, 건축위원회에 상정조차 하지 않은 채, 이 사건 건축심의신청을 반려한 피청구인의 이 사건 반려처분은 청구인의 건축심의를 받을 권리를 침해하는 것으로 위법하다고 할 것이다. 갑 제16호증 ‘경남행심 제2018-35호’와 갑 제17호증 ‘대행심 2010-104’는 위와 같은 법리에 따라 건축심의신청반려처분의 위법성을 확인한 재결례이다.
바. 한편, 청구인은 피청구인의 보완요청사항을 모두 보완하였는바, 이 점에 있어서도 이 사건 반려처분은 위법하다.
사. 청구인이 대지소유권 또는 사용에 관한 권리를 확보한 대지면적은 9,340㎡(= 사유지 8,136.65㎡ + 국유지 1,203.35㎡)로, 실사용 대지면적(10,527㎡) 대비 88.72%(= 9,340㎡ / 10,527㎡ X 100, 소수점 셋째자리 이하 절사)입니다. 위와 같이 청구인은 대지소유권 또는 사용에 관한 권리를 80% 이상 확보한 증빙서류 제출하였는바, 이에 관한 피청구인의 요청사항을 모두 이행하였다.
아. 갑 제2호증 7면의 건물배치도를 보면, 이 사건 공동주택을 둘러싼 도로개설이 예정되어 있고, 위 도로는 대로와 연결되어 있는바, 피청구인이 우려하는 문제가 발생할지 의문이고, 피청구인이 우려하는 과도한 밀도 및 높이계획, 지역개발의 불균형 등이 대로변과 접한 토지 중 일부가 사업부지에서 제외된 것과 어떠한 인과관계가 있는지는 더더욱 의문이다.
자. 그럼에도 불구하고 청구인은 제외부지 중 4필지(부산 ○구 ○○동 ○○○-○번지, 같은 동 ○○○-○번지, 같은 동 ○○○-○○번지, 같은 동 ○○○-○○번지)를 추가로 사업부지에 편입시키겠다는 수정안을 제출하였다(갑 제13호증 4면의 보완조치계획, 5면의 도면). 위와 같이 청구인은 대로변과 접한 토지(제외부지) 중 일부를 추가로 사업부지에 포함시키는 내용의 수정안을 제출하였는바, 이에 관한 피청구인의 요청사항을 모두 이행하였다.
차. 한편, 청구인이 제출한 위와 같은 내용의 수정안이 적절한지 여부는 건축위원회가 심의를 통하여 결정할 사안이지 피청구인이 그 여부를 판단하여 건축위원회 심의에 상정조차 하지 않은 채, 반려처분을 할 수 있는 사안은 아니라고 하겠다.
카. 피청구인이 인용한 대법원 판례(대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두10883 판결)는 ‘주택건설사업계획승인신청 불허가처분’에 대한 것이고, 신청인이 이 사건에서 다투는 것은 ‘건축위원회심의신청 반려처분’의 위법성으로, 이 사건과는 무관한 판례이다.
타. 피청구인이 보완요구사항의 이유로 제시하고 있는 위와 같은 사정들은 피청구인도 자인하고 있는바와 같이 결국은 ‘공익상의 필요’ 내지는 ‘공익과 사익의 비교형량’에 관한 것으로서 그 주장 자체로 ‘해당 건축물에 대한 건축허가가 불가능함이 객관적으로 명백하지 아니한 경우’에 해당함을 자인하고 있는 것이며, 이외에 ‘해당 건축물에 대한 건축허가가 불가능함이 객관적으로 명백한 경우’에 해당한다는 아무런 주장⦁입증도 없다.
파. 특히 ‘대지소유권 또는 사용에 관한 권리 80% 이상 확보한 증빙서류의 제출’과 관련하여서 피청구인은 청구인이 신청한 사업부지가 아닌 대로변과 접한 토지(제외부지)를 사업부지에 포함하는 것을 전제로 대지소유권 또는 사용에 관한 권리 80% 이상 확보한 증빙서류를 갖추지 못하였다고 주장하나, 피청구인이 위 제외 부지를 사업부지에 포함시킬 것을 청구인에게 요구할 아무런 권한도 없다.
하. 청구인이 주변 4필지를 추가 편입한 것은 피청구인의 요구사항을 최대한 수용해 보고자 한 것이었지 피청구인이 주장하는 바와 같이 청구인이 지역개발의 불균형을 인정하였기 때문이 아니다.
거. 이 사건 부지 일대(제외부지 포함)에 이미 공공개발을 위한 도시계획시설 결정을 위한 용역이 진행 중이라는 사유는 피청구인이 당초 이 사건 반려처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 전혀 다른 것으로서 위 사유를 이 사건 반려처분의 사유로 추가하는 것은 허용되지 않는다.
너. 또한, 이 사건의 경우와 같이 건축위원회의 심의신청이 먼저 이루어진 이후에 도시계획시설 결정고시가 이루어진 것도 아니고 단지 그 결정을 위한 용역이 진행되고 있는 단계에 불과한 경우에 심의에 상정조차 하지 않는 것은, 피청구인이 추구하고자 하는 공익에 비하여 이 사건 사업부지에 관하여 이미 매매계약을 체결한 토지소유자 및 청구인의 행복추구권, 재산권, 영업의 자유 등을 현저하게 침해하는 행위라는 점에서도 피청구인이 주장하는 위와 같은 사유는 이 사건 반려처분의 적법한 사유가 될 수 없다. 3. 피청구인 주장 요지 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 건축위원회 심의를 받으려는 목적이 주택건설사업계획승인을 득하기 위한 것으로 대법원은 “주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다 할 것이고, 이러한 승인을 받으려는 주택건설사업계획이 관계 법령이 정하는 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한 사유가 없는 경우에도 공익상 필요가 있으면 처분권자는 그 승인신청에 대하여 불허가 결정을 할 수 있다”고 판결한 바 있다.(대법원 2005. 4. 15., 선고, 2004두10883, 판결[을제11호증])
나. 따라서 피청구인은 청구인이 신청한 사업자 중심의 기형적인 개발계획, 공공성 저하, 지역개발의 불균형을 야기하는 건축위원회 심의 신청서에 대하여 건축위원회 심의 신청서 검토단계에서 대로변과 접한 토지(제외부지)를 포함한 종합적인 계획의 수정·보완이 필요하다고 보완 요구하였다.
다. 또한, 피청구인 ○구청은 이 사건 일대(제외부지 포함)에 대하여 사계절 관광객이 찾는 송도, 도심환경 이미지 제고와 문화 ․ 예술 ․ 생활(주차)이 공존하는 공공복합시설 개발을 통한 ○구의 공공서비스 제공 및 복합문화기능 증진을 위하여 도시계획시설 결정을 위한 용역을 진행 중에 있었다.
라. 청구인은 이 사건 공동주택을 둘러싼 도로개설이 예정되어 있고, 이 도로는 대로와 연결되어 있는바, 피청구인이 우려하는 문제가 발생할지 의문이고, 과도한 밀도 및 높이계획, 지역개발의 불균형 등이 대로변과 접한 토지 중 일부가 사업부지에서 제외된 것과 어떠한 인과관계가 있는지 의문이라고 주장하면서 그럼에도 불구하고 청구인은 제외부지 중 4필지를 추가로 사업부지에 편입시켰다고 주장하고 있으나, 청구인이 신청한 건축위원회 심의 신청서 상 사업부지는 현재 고저차가 이미 20m 정도이고, 거기에 사업자가 계획한 건축물 규모가 지하 5층, 지상 32층으로 건축물 최상층과 대로변과 접한 제외부지와의 고도차는 100m 이상 발생하게 되어 높이계획이 과도하게 계획되어 있으며, 또한 대로변에 접합 일부 부지를 사업부지에서 제외함으로써 지역개발의 불균형을 초래하였다. 그리고 피청구인의 요구에 대하여 청구인이 당초 제외부지 중 4필지를 추가 편입한 것은 청구인 또한 당초 계획이 사업자 중심의 사업계획으로 주변여건을 감안하지 못한 지역개발의 불균형을 인정한 사항이라고 볼 수 있다.
마. 청구인은 대지소유권 또는 사용에 관한 권리를 80% 이상 확보한 증빙서류를 제출하여 보완사항이 완료되었으므로 건축위원회 심의를 상정하여 줄 것을 요청하고 있으나, 피청구인은 상기 사유에 따라 대로변과 접한 제외부지를 포함한 대지소유권 또는 사용에 관한 권리 80% 이상 확보한 증빙서류가 제출되지 않아 건축위원회 심의 개최는 불가하다.
바. 청구인의 건축위원회 심의 신청은 사업자 중심의 기형적인 개발계획으로 공공성이 현저히 저하되고 지역개발의 불균형을 야기하며, 사업부지와 제외부지 간 큰 고도차로 제외부지의 안전성 저하 등의 사유로 대로변에 접한 제외 부지를 포함한 종합적인 계획의 수정·보완이 필요하며, 현재 피청구인은 이 사건 부지에 대하여 이미 공공개발을 위한 도시계획시설 결정 용역을 진행 중에 있으므로 이 사건 처분은 청구인의 사업자 중심의 개발 계획에 대한 적법․타당한 처분이며 공익상 필요에 의해 청구인의 이 건 청구는 마땅히 기각 되어야 할 것이다. 4. 이 사건 처분의 위법․부당 여부 가. 관계법령
○「건축법」 제4조, 제4조의2
○「건축법 시행령」 제5조의5, 제5조의7
○「부산광역시 건축 조례」 제6조, 제15조의2
○「부산광역시 건축위원회 운영세칙」 제12조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2020. 5. 19. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였다. □보완사항
○「건축법」제4조, 「건축법 시행령」제5조의5 및「부산광역시 건축 조례」 제15조의2, 「부산광역시 건축위원회 운영세칙」제12조(안건의 상정등)제5항의 규정에 의거 동일 대지에 대한 복수 신청을 방지하기 위하여 대지 소유권 또는 그 사용에 관한 권리를 80%이상 확보한 증빙서류 제출
○귀 사에서 제출된 건축위원회 심의 신청서상 개발계획은 대로변과 접한 토지가 사업부지에서 제외되는 등 사업자 중심의 기형적인 개발계획으로 주변여건을 감안하지 못한 과도한 밀도 및 높이계획으로 공공성이 현저히 저하되고, 지역개발의 불균형을 야기하고 있으므로 대로변과 접한 토지(제외부지)를 포함한 주변여건을 고려한 종합적인 계획의 수정·보완을 요구함
(나) 피청구인은 민원서류 보완요구, 민원서류 보완연기 및 추가 보완요구, 민원서류 2차 보완요구 등을 거쳐 2020. 7. 29. 청구인에게 보완요구 기간 내 보완이 완료되지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였는데, 피청구인이 요구한 보완사항은 아래와 같다.
(2) 살피건대, 「건축법」 제4조 및 제4조의2, 같은 법 시행령 제5조의5 및 제5조의7에 의하면, 대통령령으로 정하는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제4조에 따른 건축위원회의 심의를 신청하여야 하고, 심의 신청을 받은 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축위원회에 심의 안건을 상정하고, 심의 결과를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 심의를 신청한 자에게 통보하여야 한다. 「부산광역시 건축 조례」 제6조 및 제15조의2, 「부산광역시 건축위원회 운영세칙」 제12조제5항에 의하면, 건축위원회 심의를 신청하는 경우 동일 대지에 대한 복수 신청을 방지하기 위하여 대지 소유권 또는 그 사용에 관한 권리를 80%이상 확보하여야 한다.
(가) 「건축법」 제4조 및 제4조의2 규정의 취지에 따르면 건축주가 지방건축위원회의 심의를 받는 것은 의무인 동시에 권리로서, 건축법 제4조제1항이 건축위원회를 반드시 설치하여야 한다고 규정하고 있는 취지는 건축허가행정의 공정성ㆍ전문성을 도모하려는 데 있는 것으로 보이므로, 건축계획심의신청을 받은 행정청으로서는 해당 건축물에 대한 건축허가가 불가능함이 객관적으로 명백하지 아니한 이상 건축위원회의 심의에 회부하여야 할 것인바(대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 참조),
피청구인이 요구한 보완사항이 ‘해당 건축물에 대한 건축허가가 불가능함이 객관적으로 명백한 경우’에 해당하는지 살펴본다.
(나) 피청구인은 첫째, 동일 대지에 대한 복수 신청을 방지하기 위하여 대지 소유권 또는 그 사용에 관한 권리를 80%이상 확보한 증빙서류를 제출할 것을 요구하면서 청구인이 이를 갖추지 못하였다고 주장하나,
위 요건은 이 사건 신청 부지에 한정하여 그 충족 여부를 판단하여야 할 것인데, 청구인이 그 요건은 충족하고 있는 것으로 보이고, 피청구인은 이 사건 신청 부지 외에 다른 토지까지 사업부지에 포함시킬 것을 전제로 그 요건이 충족되지 않았다고 주장하는 것이므로 이는 받아들일 수 없다.
(다) 피청구인은 둘째, 대로변과 접한 토지(제외부지)를 포함한 주변여건을 고려한 종합적인 계획의 수정·보완이 필요하다고 주장하나,
위와 같은 건축계획의 공공성 등 판단은 해당 지방건축위원회의 심의내용이 될 수 있을 뿐 건축허가가 불가능함이 객관적으로 명백한 경우에 해당한다고는 볼 수 없다.
(라) 따라서, 피청구인이 요구한 보완사항 모두 ‘해당 건축물에 대한 건축허가가 불가능함이 객관적으로 명백한 경우’에 해당한다고 볼 수 없고, 그럼에도 불구하고 이 사건 신청을 반려한 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 건축심의 받을 권리를 침해하여 위법하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다 할 것이므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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