| 이유 |
1. 사건개요 청구인은 부산광역시 ○구 ○○동 ○○○-○번지에 요양병원을 개설‧운영하고자 2020. 6. 29. 피청구인에게 명칭을 ‘의료법인 ○○의료재단’으로 하는 의료법인(이하 “이 사건 의료법인”이라 한다) 설립허가신청을 하였고, 피청구인은 청구인의 의료법인 설립허가신청을 검토한 결과 ○구는 의료수요에 비해 공급이 부족하지 않아 추가적인 요양병원 개설을 위한 의료법인 설립은 불필요하고, 영리법인이 비영리법인을 설립, 타구의 의료기관과 연계하여 의료기관을 운영하려는 것은 의료법인 설립목적으로 제시한 지역사회 공헌과 부합하지 않으며, 재활 중심 전문치료센터 설치 운영, 지역주민에 대한 질병예방활동 등에 대한 계획이 전무한 점은 목적사업 수행의지가 있다고 판단하기 어렵고, 의료기관 개설에 필요한 건물이 미준공상태로서 조건부 감정평가이고 토지에 과도한 담보물건이 설정되는 등으로 법인이 안정적인 목적사업을 수행할 수 있다고 판단하기 어렵다는 이유로, 2020. 7. 17. 청구인에 대하여 의료법인 설립허가신청 불허가처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 요지 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 의료법인 설립허가와 관련한 「의료법」 관련 규정들에서는 의료법인 설립에 갖추어야 할 서류와 의료기관에 필요한 시설이나 자금을 보유하여야 한다는 것을 요건으로 규정하고 있을 뿐이고 그 밖에 다른 추가적인 제한사유에 대하여 규정하고 있지 않다.
나. 피청구인은 서울 및 부산 다른 구의 상황을 언급하며 ○구의 경우 의료수요에 비하여 공급이 부족하지 않아 추가적인 요양병원 개설을 위한 의료법인 설립은 불필요하다고 주장하나, 서울의 요양병원이 부족하다고 하여 부산도 부족해도 괜찮다고 할 수 없고, 특히 ○구의 경우 인구 1,000명당 병상 7.7개로 요양병원 공급이 부산의 평균(인구 1,000명당 병상 9.6개)에도 미치지 못하고, 인근 ○○구, ○○구 등에 비해 1,000명당 병상 개수가 많이 부족한 상황이므로 요양병원을 위한 의료법인 설립의 필요성이 더욱 크다고 할 것인데 피청구인은 사실을 오인하여 의료공급이 충분하다고 잘못 판단하고 있다.
다. 피청구인은 이 사건 의료법인이 충분한 자금을 갖추지 않은 것으로 판단하였으나, 이 사건 의료법인의 기본재산은 감정평가 결과 토지와 건물 합계 17,425,126,000원으로 부산광역시 기준인 80억원을 상회하고 있고, 위 토지와 건물에 설정된 공동담보 채권최고액 합계도 8,360,000,000원으로 기본재산 합계의 50% 이내이다. 피청구인은 최초 제출된 감정평가서에 “공정율은 약 90% 이상”이라고 된 문구를 보고서 조건부 감정평가이므로 감정평가액을 그대로 반영할 수 없다고 하나, 위 문구는 ‘공정율이 90% 이상에 이르러서 완공되어 사용승인 받은 상태를 상정한 감정 및 감정평가액 산정이 가능하다’는 의미인데 피청구인이 이를 잘못 이해한 것이며, 실제로 사용승인 이후에 다시 실시한 감정평가에서도 동일한 평가결과가 나왔다.
라. 피청구인은 불허가 사유로 영리법인이 비영리법인을 설립하여 의료기관을 운영하는 것이 지역사회 공헌과 부합하지 않음을 제시하나, 단지 의료 관련 업무를 하던 영리법인이라는 이유만으로 비영리법인 설립을 금지하는 것은 의료를 목적으로 법인을 설립할 수 있도록 한 의료법에 정면으로 반하며, 출연을 통하여 기존 법인과 구별되는 별개의 법인을 설립할 수 있도록 한 재단법인 제도의 취지에도 반한다.
마. 의료법인 설립허가 신청 과정에서 제출된 사업계획서 및 수지예산서에 의하면, 이 사건 의료법인은 개설이 되고 인력 구성이 이루어지면 전문 재활치료, 지역주민에 대한 질병예방활동, 수급권자 및 차상위계층 구료 등이 이루어질 계획이나, 피청구인은 이런 부분을 제대로 살펴보지 않고 이 사건 의료법인에게 위와 같은 활동에 대한 계획이 전무한 것으로 오인하여 이 사건 처분을 하였다.
바. 피청구인은 일부 서류의 미제출 내지 기재사항 미비도 참고사항으로 제시하고 있으나, 위 사항은 사소한 부분으로서 피청구인이 스스로 밝히는 바와 같이 보완이 가능한 사안이며 청구인은 이미 보완에 필요한 서류를 갖추었다.
사. 청구인의 의료법인 설립허가 신청은 관련 규정을 모두 충족하였는데도 피청구인은 의료공급 현황 및 법인의 자금 상태를 잘못 파악하는 등 사실을 오인하였으며, 구체적이고 합리적인 이유없이 불허가처분을 하였는바, 이는 재량권의 일탈‧남용에 해당하여 위법‧부당한 처분이라 할 것이고, 특히 청구인이 이 사건 의료법인 신청을 담당자와의 사전 협의를 거쳐 진행하였던바, 그 사전 협의에서 우선 요양병원을 건축하고 병원 건물이 완성되면 의료법인 설립허가를 하기로 이야기되었다는 것을 고려하면 청구인의 신뢰는 보호되어야 할 것이다. 3. 피청구인 주장 요지 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 의료법인 설립허가와 관련한 「의료법」, 「민법」, 보건복지부의 「2020년 의료기관 개설 및 의료법인 설립 운영편람」, 부산광역시의 「의료법인 설립 및 운영지침」에 의하면 ‘현행 법령상 비영리법인의 설립 허가에 관한 구체적인 기준이 정하여 있지 아니하므로 의료법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량’에 맡겨져 있다할 것이고, 정책적 판단의 범주는 ① 의료법인 도입목적인 의료의 공공성 제고 및 의료기관의 지역적 편중 해소와 의료불균형 해소정책의 일환으로 의료취약지역에 의료법인 병원 건립 목적을 충족시킨다고 볼 수 있는지 여부, ② 의료법인이 속한 지역 인근 의료수요 및 의료자원 현황, 의료기관 분포, 규모 등의 적정 여부와 의료기관의 확충에 관한 정책적 차원의 타당성, ③ 의료기관을 운영할 수 있는 충분한 능력과 재정적 기초가 확립되어 있는지 여부이다.
나. 피청구인이 부산의 의료공급을 파악하기 위해 비교한 자료는 ‘대도시 인구 백만명당 요양병원 현황(통계청, 2018년)’ 및 ‘인구 천명당 병상(통계청, 2018년)’ 자료인데, 부산의 요양병원 현황은 서울은 물론이고 타 광역시보다 많고 요양병상 수를 비교하여도 부족하지 않다. 청구인이 주장하는 요양병상 수는 수시로 변경되는 자료임을 감안하여야 하므로 비교기준으로 적절하지 않고, 부산 전체가 요양병원이 많다고 인정되는 상황에서 교통이 발달한 도시지역 내에서 각 구의 요양병원 상호 공급비교는 타당하지 않으며, 부산시 각 구의 요양병원 현황자료(부산시 의료기관 등 병상수 현황, 2020년 5월 기준)를 검토하더라도 ○구가 타 구에 비해 요양병원 공급이 부족하다고 보기 어렵다.
다. 청구인은 이 사건 의료법인 기본재산의 근거 서류로 감정평가서와 토지등기부등본, 초기 운영자금으로 3억원이 예치된 잔액증명서를 제출하였는데, 우선 감정평가서는 조건부 감정으로서, 담당 감정평가사 ○○○와 통화하여 “감정평가서는 준공(사용승인)시에만 유효하고 미준공시 감정평가액은 산정할 수 없다”고 확인한바 건물에 대한 감정평가액을 그대로 반영하기 어렵다고 판단하였으며, 감정평가서 및 토지등기부등본상 토지의 감정평가액은 7,828,270,000원인데 근저당은 채권최고액 기준 8,360,000,000원이 설정되어 있어 통상의 예를 벗어난 과도한 담보 설정이라고 판단하였고, 초기 운영자금으로 제출한 3억에 대한 잔액증명서에는 관련 대출이 있어 초기 운영자금이 충분하다고 보기 어려웠다.
라. 이 사건 의료법인 설립을 위한 재산 출연자는 ‘주식회사 ○○○○○’이라는 의료관계 영리법인으로서, 사업의 주요 대상은 의료기관이며, 임원은 이사 3명(○○덕, ○○식, 김○○), 감사 1명(○○관)으로 구성되 있는데 이사 ○○식은 ‘○○○병원’ 원장이며, 대표이사 ○○덕은 과거 ‘○○○병원’에서 근무한 적이 있다. 사업계획서의 ‘요양병원 지역의료 연계도’에 여타의 기관은 기관종별만 표시하고 ‘○○○병원’만 상호를 명시한 것은 이 사건 의료법인과 ○○○병원간의 긴밀한 관계를 드러낸 것으로 이 사건 의료법인이 설립목적으로 제시한 지역사회 공헌과 부합하지 않고, 의료법인의 이사는 의료기관의 개설‧운영에 필요한 사무집행을 결정하게 되므로 형식상 별도의 의료법인이 설립되더라도 ‘주식회사 ○○○○○’과 이 사건 의료법인이 완전히 별개의 법인이라고 볼 수는 없으므로 의료관계 영리법인의 대표이사가 의료법인의 대표이사가 되는 것은 부적절하다 할 것이다.
마. 청구인이 제출한 사업계획서에 ‘지역의료연계팀’이 운영계획이 있다는 사실만으로 목적사업인 국민기초생활보장 수급권자 및 차상위계층 구료 및 무의촌 순회 진료와 지역주민에 대한 질병예방 활동 및 보건의료에 관한 지도 계몽에 대한 계획이 있다고 주장하는 것은 담당 공무원에게 확대하여 과도한 해석을 했어야 한다는 주장과 상통한다.
바. 청구인이 의료법인 설립방법 추천 등 답변을 받았다고 하는 2018. 1.경 의료법인 사무 담당 의약팀장은 공석이었고, 담당자인 보건7급 이○○은 해당 업무를 처음 담당하여 의료법인 설립방법 추천 등 구체적인 조언을 했을 가능성이 거의 없고, 보통 일반의 공무원이라면 인‧허가와 관련하여 가부를 확언하지는 않을 것으로 사료되는바, 청구인이 법인 설립에 대하여 사전 문의하여 의료법인 설립허가 구비서류 및 요건에 대한 안내를 받은 것을 두고 의료법인 설립허가가 가능하다고 오인하였을 가능성이 있다.
사. 피청구인은 의료법인 설립신청 시 필수적으로 갖추어야 하는 서류가 누락되었거나, 일부 기재사항이 미비한 점을 발견하여 「민원 처리에 관한 법률」제22조에 의거 청구인에게 보완을 요구하였어야 하나, 서류 보완에 소요되는 기간만큼 민원 처리기한이 연장되어 결과적으로 불허가 처분에 따른 불복 절차 개시가 지연될 우려가 있고, 구비서류를 보완하더라도 불허가 처분의 사유는 변함이 없으므로 별도의 보완을 요청하지 않았다.
아. 피청구인이 위와 같이 판단한 과정에서 사실의 기초를 결여하였다거나 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유는 존재하지 않으므로 이 사건 처분에 재량권을 일탈‧남용한 위법이 있었다고 할 수 없다. 4. 이 사건 청구의 행정심판 적격여부 및 처분의 위법‧부당여부 가. 관계법령
○ 「의료법」제33조, 제48조, 제50조, 제86조
○ 「의료법 시행령」제19조, 제20조
○ 「의료법 시행규칙」제48조
○ 「민법」제31조, 제32조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 요양병원을 개설‧운영하기 위하여 2020. 6. 29. 피청구인에게 부산광역시 ○구 ○○동 ○○○-○에 “의료법인 ○○의료재단”이라는 명칭의 의료법인을 설립하고자 신청서를 제출하였다.
(나) 피청구인은 2020. 7. 17. 청구인에 대하여 다음과 같은 사유로 이 사건 처분을 하였다.
- 다 음 -
◦ 의료법 시행규칙 제48조를 검토한 결과 일부 구비서류가 누락되거나 기재사항이 불분명한 사항은 보완이 가능하다고 하더라도
◦ 의료의 공공성 제고와 의료기관의 지역적 편중을 해소하고자 의료 취약지역에 병원급 의료기관 개설을 도모하기 위한 의료법인 제도의 도입취지를 감안하여 의료자원 및 분포를 검토한 결과
- 부산시는 인구 100만 명당 요양병원 54.3개소, 인구 1,000 명당 병상수는 20.5개로 서울시 12.2개/8.9병상보다 월등하게 많고, 7대 광역시와 비교 시 가장 높은 수준으로 의료자원이 풍부하므로 의료취약지에 해당하지 않고,
- ○구는 요양 병원 13개소, 2,248병상이 운영중으로 노인인구 대비 요양병원수가 부산시 평균을 상회하며, 인근 지역에도 다수의 요양병원이 개설(○○○구 14개, ○○구 14개, ○○구 18개, ○○구 13개)되어 운영 중이므로 의료수요에 비해 공급이 부족하지 않아 ○구에서 추가적인 요양병원 개설을 위한 의료법인 설립은 불필요하다고 판단되며,
◦ 의료법인의 주요사업내용을 검토한 결과, 의약품 및 의료용구 산업, 병의원 관리업 및 컨설팅, 의약품도매업 등을 목적으로 설립한 영리법인이 비영리법인을 설립하여 의료법인 대표자로 예정된 임원이 근무하였던 타구의 의료기관과 연계하여 의료기관을 운영하려는 것은 의료법인 설립목적으로 제시한 지역사회 공헌과 부합하지 않고,
◦ 의료기관 설치운영 외의 주요 사업인 재활 중심 전문치료센터 설치 운영, 지역주민에 대한 질병예방활동, 수급권자 및 차상위계층 구료 및 무의촌 순회진료 계획이 전무한 점은 목적사업 수행의지가 있다고 판단하기 어려움
◦ 의료기관 개설에 필요한 건물이 미준공 상태로서 조건부 감정평가이므로 감정평가액을 그대로 반영할 수 없고, 토지에도 과도한 담보물권(채권최고액 8,360,000천원)이 설정되어 있으며, 보통재산도 관련 대출이 설정되어 있어 법인이 안정적인 목적사업을 수행할 수 있다고 판단하기 어려움
(2) 살피건대, 「의료법」 제48조제1항에 따르면 의료법인을 설립하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 정관과 그 밖의 서류를 갖추어 그 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시‧도지사의 허가를 받아야 하고, 제2항에 따르면 의료법인은 그 법인이 개설하는 의료기관에 필요한 시설이나 시설을 갖추는 데에 필요한 자금을 보유하여야 하며, 같은 법 시행령 제19조에서 법 제48조제1항에 따라 의료법인을 설립하려는 자는 의료법인 설립허가신청서에 보건복지부령으로 정하는 서류를 첨부하여 그 법인의 주된 사무소의 소재지를 관할하는 특별시장‧광역시장‧특별자치시장‧도지사 또는 특별자치도지사에게 제출하여야 하고, 부산시는 법 제86조 및 「부산광역시 사무위임조례」를 통하여 의료법인의 설립 및 운영에 관한 권한을 구청장‧군수에게 위임하고 있다.
한편, 「의료법」 제50조는 의료법인에 대하여 민법 중 재단법인에 관한 규정을 준용하도록 규정하고 있고, 「민법」은 비영리법인의 설립에 관하여 허가주의를 채용하고 있으며, 현행 법령상 비영리법인의 설립허가에 관한 구체적인 기준이 정하여져 있지 아니하므로, 비영리법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다. 따라서 주무관청의 법인설립 불허가처분에 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있지 아니하고, 주무관청이 그와 같은 결론에 이르게 된 판단과정에서 일응의 합리성이 있음을 부정할 수 없는 경우에는, 다른 특별한 사정이 없는 한 그 불허가처분에 재량권을 일탈‧남용한 위법이 있다고 할 수 없다 할 것이다(대법원 1996. 9. 10.선고 95누18437 판결 참조).
(가) 청구인은 이 사건 의료법인 설립허가 신청이 관련 규정을 모두 충족하였음에도 피청구인이 의료공급 현황 및 법인의 자금 상태를 잘못 파악하는 등 사실을 오인하였으며, 구체적이고 합리적인 이유없이 불허가 처분을 한 것으로, 이는 재량권의 일탈‧남용에 해당하여 위법‧부당하다고 주장하나,
(나) 의료법인의 설립취지는 지역간 의료불균형 해소정책의 일환으로 의료취약지역에 의료법인 병원 건립을 목적으로 하고 있으므로, 의료법인 설립허가에 있어 피청구인이 포괄적 정책 재량을 가지고 해당 지역 및 인근의 의료수요 및 의료자원 현황 등을 검토하는 것은 당연한바, 2018년 기준으로 부산시의 인구 100만 명당 요양병원수는 54.3개소로 서울(12.2개소) 및 타 광역시 평균(32개소)보다 많고, 2020. 5. 기준 ○구의 노인인구 1,000 명당 요양병원수는 47.2개소로 부산시의 평균(51.8개소)보다 다소 적으나 인접구인 ○○구, ○○구, ○○구, ○○구 등이 부산시 평균을 상회한 점 등 의료수요에 비하여 충분한 수의 의료기관이 설치되어 있는 것으로 보이고, 이러한 피청구인의 판단에 합리성이 현저히 결여되었다고 보기는 어렵다.
(다) 또한 「의료법」에서 의료기관 개설자격을 의료전문성을 가진 의료인이나 공적인 성격을 가진 자로 엄격히 제한하는 것은 건전한 의료질서를 확립하고 영리목적으로 의료기관을 개설하는 경우에 발생할지도 모르는 국민 건강상의 위험을 미리 방지하고자 하는데 있으므로 의료관계 영리법인이 의료법인을 설립하여 요양병원을 운영하려는 것에 대해 우려되는 여러 가지 사정을 피청구인이 고려한 것으로 보이는 점, 청구인이 의료법인 설립허가 신청 당시 병원 건물이 미준공 상태로 이 사건 의료법인의 기본재산을 명확히 할 수 없고 초기 운영자금에도 관련 대출이 있어 의료기관을 운영할 수 있는 재정적 기초가 확립되어 있다고 보기 어려웠던 점 등을 종합할 때, 피청구인이 이 사건 처분에 이르게 된 판단 과정은 일응 합리적이라고 보이므로 이 사건 처분에 재량권을 일탈‧남용한 위법이 있다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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