| 이유 |
이 유 1. 사건개요 피청구인이 부산광역시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 일원의 공동주택 신축공사 사업주체인 ○○지역주택조합 외 1인에 대하여 주택건설사업계획승인(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하자, 해당 사업부지 내 ○○동 ○○○-○○번지 토지 소유자인 청구인이 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 ○○지역주택조합으로부터 소유권이전등기청구 소송을 당하여 재산권을 침해받고 있다고 주장하며 피청구인의 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 요지 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 주택법 제14조(주택조합에 대한 감독 등)는 "거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 설립인가를 받은 경우에는 주택조합의 설립인가를 취소할 수 있다."고 규정하고 있다. 하지만 ○○지역주택조합은 사업시행계획 승인 이전에는 주택규모가 확정되지 않아서 "동, 호수 지정" 및 분양가격을 고시할 수 없지만 20○○. ○. ○○. 조합원을 모집하면서 동, 호수 지정 및 분양가격을 고시하였다.
나. 주택법 시행령 제23조(주택조합의 사업계획승인 신청 등)는 "주택조합은 설립인가를 받은 날부터 2년 이내에 사업계획승인 신청을 하여야 한다."고 규정하고 있다. 하지만 ○○지역주택조합은 20○○. ○. ○○. 주택조합설립인가 이후 2년 4개월이 지난 20○○년 ○월에 사업계획승인 신청을 하였다. 2년 이내에 사업계획승인 신청을 하도록 하는 것은 사업이 지연되어서 조합원의 손해를 막기 위함이다. 하지만 피청구인의 감독 소홀로 사업자금이 부족한 상태에서 사업계획승인을 받게 되면 조합원뿐만 아니라 토지소유자에게도 재산상 피해가 확산될 수 있다. 부산에 소재한 지역주택조합 16개소의 사업승인 경과를 보면 조합설립인가 이후 2년 이내에 사업계획승인 신청을 하지 못한 사업장은 ○○지역주택조합 뿐이다.
다. 주택법 시행령 제16조(공동사업주체의 사업시행)는 "주택건설대지 저당권등을 말소할 것."이라고 규정하고 있다. 이는 저당권자의 저당권 실행 등으로 인하여 사업주체가 주택건설대지의 소유권을 상실하게 되는 경우 입주예정자가 불측의 손해를 입게 되는 것을 방지하기 위한 규정으로 이와 같이 주택법령에서는 사업주체로 하여금 단순히 주택건설대지의 소유권을 확보하도록 할 뿐만 아니라 해당 토지를 안정적으로 지속적인 사용이 가능한 상태로 소유할 것까지 요구하고 있다. 하지만 ○○지역주택조합은 매입 토지의 99%를 근저당권 설정되어 있는 상태이며 사업지속이 어려워 보이지만 피청구인은 사업이 적정하다고 판단하여 사업승인을 하였다.
라. 피청구인은 ○○지역주택조합이 도시계획도로 부지의 68%가 국공유지이지만 소유권을 확보하지 않은 상태에서 사업승인을 인가하였다. ○○지역주택조합은 지구단위구역 전체 면적의 67%를 확보한 상태에서 국공유지에 대한 사용승낙을 받았다는 이유로 사업승인을 받았지만 향후 국공유지 매입을 할 자금이 입증이 안 된 상태에서 사업승인이 난 것은 부산광역시 전체 지역주택조합 추진 사업장 72개소에 대해 토지매입에 대한 책임 없이 지역주택조합이 남발하는 사례를 만들 수 있다.
마. ○○지역주택조합은 사업계획승인 신청 전 95% 이상 토지매입 완료되었다고 20○○. ○○. ○○. 거짓광고를 하였다. 실제 토지확보를 위한 서류접수는 20○○. ○. ○○.일까지 진행하였지만 조합원모집을 추가하기 위해 거짓광고를 하였다. 결국 ○○지역주택조합은 사업자금이 부족한 상태에서 조합원을 추가 모집하여 사업자금을 마련하였으며, 대부분의 사업자금을 은행 대출로 유지하고 있다. 20○○. ○. ○○. 추가 대출은 ○○억 정도 시행 한 것 또한 기존에 토지를 담보로 대출받은 ○○○억에 대한 이자를 납부하기 위함이다. 피청구인의 사업시행계획승인 인가로 인하여 ○○지역주택조합은 사업자금이 부족한 상태이지만, 마치 정상적으로 진행되고 있는 것으로 광고가 되고 조합원 교체 및 추가 모집으로 피해자가 추가로 발생이 될 것을 예상할 수 있다.
바. 그러므로 피청구인의 ○○지역주택조합에 대하여 한 사업시행계획승인 인가 처분은 취소되어야 한다.
<보충서면>
가. 청구인은 피청구인이 사업승인을 한 지구단위계획구역 부지 내의 소유자이다. 이 사건 조합에서 시행하는 조합 설립과정과 사업승인 과정에서 철거로 인한 소음과 진동, 세탁소 운영관련 매출이 줄어들어 생활고에 시달리고 있다. 또한 주변 건물의 철거로 인해 붕괴 위험에 노출되어 있다. 청구인의 배우자 부동산 또한 지구단위계획구역 내에 있으며 산업 쓰레기로 인해 화재의 위험에 노출되어 있다. 피청구인은 청구인이 법률상의 불이익이 없다고 주장하지만 이 사건의 사업으로 인해 정신적·물질적 피해를 보고 있다.
나. 주택법 제5조제2항 "제11조에 따라 설립된 주택조합이 그 구성원의 주택을 건설하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 등록사업자와 공동으로 사업을 시행할 수 있다. 이 경우 주택조합과 등록사업자를 공동사업주체로 본다."라고 규정하고 있다. 이에 따르면 주택조합과 동록사업자가 공동사업주체로서 주택건설사업을 시행하는 경우에는 그 주택을 반드시 등록사업자가 시공하여야 한다. 피청구인은 이 사건 사업승인의 공동사업 주체로 ‘○○(시공사)’을 지정하였다. 만약 이 사건 조합이 공동사업 주체인 ○○(시공사)과 사업 계약을 해지한다면 이 사건 사업승인은 취소가 되어야 한다. 3. 피청구인 주장 요지 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 사업계획승인 전 조합원의 동 ․ 호수 지정 및 분양가격 고시에 대하여 주택법상 관련 규정이 없으며, 지역주택조합의 경우 「주택법」 제11조의3에 의거 「주택법」 제15조에 따른 사업계획의 승인 전, 사업계획으로 조합원을 모집하는 걸 감안할 경우 세대수 및 층수 등은 사업계획승인과 다를 수도 있어 거짓광고로 볼 수 없다. 이에 이 같은 행위가 「주택법」 제14조의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 설립인가를 받은 경우’에 해당될 수 없다.
나. 「주택법 시행령」 제23조제1항에 의거 조합설립인가를 받은 날부터 2년 이내에 사업승인을 신청하도록 규정하고 있다. 이 사건 조합은 20○○. ○. ○○. 지역주택조합 설립인가를 받은 후, 20○○. ○. ○○. ‘사업승인 신청기간 연장승인 요청’을 하였고, 이 사건 조합이 건축위원회 심의 신청을 위해 설계도서 협의 중에 있어 피청구인은 사업승인 신청기간 연장이 가능하다고 판단하여 20○○. ○. ○○. 사업승인 신청기간 연장승인을 수리하였다. 피청구인은 감독을 소홀히 한 부분이 전혀 없다.
다. 「주택법 시행령」제16조(공동사업주체의 사업시행) 제1항제2호에 따라 주택건설대지에 저당권 등이 설정되어 있는 경우에는 그 저당권등을 말소해야 하나, 저당권등의 권리자로부터 해당 사업의 시행에 대한 동의를 받은 경우는 예외로 한다고 규정되어 있다. 이 사건 조합의 주택건설대지에 저당권등이 설정되어 있어 저당권등의 권리자로부터 해당 사업의 시행에 대한 동의를 받았으므로 주택법에 적법하게 승인 되었다.
라. 「주택법」제21조(대지의 소유권 확보 등) 제1항제1호에 따라 지구단위계획의 결정이 필요한 주택조합의 경우에는 주택건설대지의 95% 이상의 소유권을 확보하여야 하며, 국공유지가 포함된 경우에는 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하는 경우에는 확보한 것으로 본다고 규정하고 있다. 이에 따라 이 사건 조합은 사업계획승인 신청 시 ‘국·공유지에 대하여 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 협의’하여 피청구인에게 제출(회신)하였으며, 주택건설대지의 83.503% 소유권 확보, 국·공유지 포함하여 97.519% 소유권을 확보하여 관련 법령에 적법하게 사업계획승인 된 것이다.
마. 청구인은 조합원이 아닌 매도청구 대상 부동산의 소유권자에 불과하므로 조합원 모집 시 거짓광고에 대해서는 피청구인이 사업계획승인취소를 위한 본 사건과는 관계가 없는 사항으로 다툴 이유가 없다. 「주택법 시행령」제22조(지역ㆍ직장주택조합 조합원의 교체ㆍ신규가입 등)에 의하여 지역주택조합은 설립인가를 받은 후에는 해당 조합원을 교체하거나 신규로 가입하게 할 수 없으나, 주택건설예정 세대수를 초과하지 않는 범위에서 구청장으로부터 조합원 추가모집 승인을 받은 경우는 추가모집이 가능하다. 피청구인은 주택건설예정세대수 ○○○세대를 초과(조합설립인가 조합원 ○○○명)하지 않는 범위 내에서 20○○. ○. ○○.과 20○○. ○○. ○○. 조합원 추가모집(○○○명)을 수리하였으며, 이 사건 조합은 20○○. ○. ○○. 주택조합 변경인가를 득하였으므로, 조합설립 승인 이후 추가(3차) 조합원 모집에 대하여는 주택법령에 적합하게 처리 되었다.
바. 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 관련 법령에 따라 적법하게 이루어진 처분이며, 청구인의 청구 사유는 이유 없으므로 “기각”되어야 할 것이다. <보충답변서>
가. 청구인이 주장하는 사항이 「주택법」 제14조에 의한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 설립인가를 받은 경우’에 해당한다고 볼 수 없으므로 주택조합의 설립인가를 취소할 수 없다. 또한 이 사건 조합에서 20○○년에 실시한 과장광고에 대하여 이를 현재 소급하여 관리·감독할 수 없으며, 그 당시에 이와 관련된 민원이 없었고, 이에 따라 피청구인이 감독을 소홀히 한 부분이 전혀 없다.
나. “주택법 법률 제12022호, 시행 2013.8.6.”에 의하면 「주택법」 제16조(사업계획의 승인) 제4항제1호 ‘국공유지가 포함된 경우에는 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하는 경우에는 확보한 것으로 본다.’라고 개정되었으며, 개정이유가 지역주택조합을 통한 사업의 활성화에 기여하려는 목적에 있다고 명기되어 있다. 청구인이 이 사건 조합이 국공유지의 소유권 확보를 위한 사업자금이 충분한지 확인 후 승인을 해야 올바른 행정절차라고 주장하는 것이야말로 주택법 등 관련법령 상에도 없는 재량권 남용으로 보아야 할 것이다. 4. 이 사건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령
○「주택법」제21조
○「주택법 시행령」제16조, 제23조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 피청구인은 20○○. ○. ○○. ○○지역주택조합(이하 “이 사건 조합”이라 한다)에 지역주택조합설립인가 승인을 하였다.
(나) 이 사건 조합은 20○○. ○. ○○. 피청구인에게 주택건설사업계획승인 신청기간 연장승인 요청을 하였고, 피청구인은 20○○. ○. ○○. 이 사건 조합에 위 연장승인 요청에 대한 연장승인을 하였다.
(다) 이 사건 조합 외 1인은 20○○. ○. ○○. 피청구인에게 주택건설사업계획승인 신청을 하였고, 피청구인은 20○○. ○. ○○. 이 사건 조합 외 1인에 대하여 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「주택법」 제21조제1항제1호에서 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획(이하 "지구단위계획"이라 한다)의 결정(제19조제1항제5호에 따라 의제되는 경우를 포함한다)이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 80퍼센트 이상을 사용할 수 있는 권원(權原)[제5조제2항에 따라 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합(리모델링주택조합은 제외한다)의 경우에는 95퍼센트 이상의 소유권을 말한다. 이하 이 조, 제22조 및 제23조에서 같다]을 확보하고(국공유지가 포함된 경우에는 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하는 경우에는 확보한 것으로 본다), 확보하지 못한 대지가 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정되어 있고, 같은 법 시행령 제16조제1항에서는 법 제5조제1항에 따라 공동으로 주택을 건설하려는 토지소유자와 등록사업자는 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어 법 제15조에 따른 사업계획승인을 신청하여야 한다고 하면서 제2호에서 주택건설대지가 저당권ㆍ가등기담보권ㆍ가압류ㆍ전세권ㆍ지상권 등(이하 "저당권등"이라 한다)의 목적으로 되어 있는 경우에는 그 저당권등을 말소할 것. 다만, 저당권등의 권리자로부터 해당 사업의 시행에 대한 동의를 받은 경우는 예외로 한다고 규정하고 있다. 한편 같은 법 시행령 제23조는 주택조합은 설립인가를 받은 날부터 2년 이내에 법 제15조에 따른 사업계획승인(제27조제1항제2호에 따른 사업계획승인 대상이 아닌 리모델링인 경우에는 법 제66조제2항에 따른 허가를 말한다)을 신청하여야 한다고 규정하고 있다.
(가) 청구인은 이 사건 조합이 사업부지의 소유권을 95퍼센트 이상 확보하지 못했고, 해당 주택건설대지에 저당권이 설정되어 있어 사업지속이 어려워 보이지만 피청구인이 사업승인을 하였으며, 「주택법 시행령」에서는 조합설립인가를 받은 날부터 2년 이내에 사업계획승인 신청을 하여야 한다고 규정하고 있으나 이 사건 조합은 설립인가 이후 2년 4개월이 지나서 사업계획승인 신청을 하는 등 이 사건 처분은 위법하게 이루어진 처분이므로 취소되어야 한다고 주장하나,
(나) 「주택법」 제21조제1항제1호에 따르면 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 경우 해당 대지면적의 95퍼센트 이상의 소유권을 확보하여야 하며, 국공유지가 포함된 경우에는 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하는 경우에는 확보한 것으로 본다고 규정하고 있는바, 제출된 자료에 따르면 이 사건 조합은 사업계획승인 신청 시 국공유지에 대하여 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 협의하여 피청구인에게 제출하였고, 국공유지를 포함하여 주택건설대지의 95퍼센트 이상의 소유권을 확보한 것으로 보이는 점, 이 사건 조합의 주택건설대지에 저당권 등이 설정되어 있으나 저당권 등의 권리자로부터 해당 사업시행에 대한 동의를 받은 점, 주택조합 사업계획승인의 신청 시기에 관해서는 동법 시행령 제23조에서 주택조합은 설립인가를 받은 날부터 2년 이내에 사업계획승인을 신청하여야 한다고 되어 있으나 이 규정은 주택조합으로 하여금 가능한 한 조속히 그 사업계획승인을 신청하도록 정한 훈시규정에 불과할 뿐 강행규정이나 효력규정이라고는 할 수 없는 점(서울행정법원 2011구합 32850판결 참조) 등 제반사정에 비추어 보면 피청구인이 관계 법령에 따라 행한 이 사건 처분이 달리 위법·부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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