| 이유 |
이 유 1. 사건개요 청구인이 부산광역시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지(이하 “이 사건 토지”라 한다) 상에 ○○○ 부설주차장을 설치할 목적으로 피청구인에게 개발행위(토지형질변경) 허가를 신청하였으나, 피청구인은 ①사방사업에 의하여 설치된 기초공작물을 훼손하거나 원형을 변경하는 행위는 불가함 ②대상지는 사방사업을 실시한 지역으로 위해·붕괴 등 재해발생이 예상되는 지역이므로 개발행위허가 기준에 불부합함을 이유로 청구인에게 개발행위 불허가처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 요지 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 사유지 내에 흐르고 있는 하천의 양쪽 벽면과 바닥이 오랜 기간의 세굴로 인하여 붕괴의 위험이 있어 이를 예방하고 그 상부를 주차장으로 활용하기 위하여 하천의 양쪽 벽면과 바닥은 콘크리트로 보강하고 상부는 타공판을 설치하는 공사계획과 안전대책을 전문 토목공사 업체인 ㈜○○엔지니어링을 통해 수립하여 개발행위허가를 신청하였으나 피청구인은 「사방사업법」제14조(사방지에서의 행위제한) 사방사업에 의하여 설치된 기초공작물을 훼손하거나 원형을 변경하는 행위, 「부산광역시 도시계획 조례」제22조제8호에 위해붕괴 등 재해발생이 예상되는 지역이라는 등의 이유로 2019. 7. 16. 개발행위 불허가의 처분을 하였다.
나. 「사방사업법」제14조(사방지에서의 행위제한) 제2항제1호에 따라 사방사업에 의하여 설치된 기초공작물을 훼손하거나 원형을 변경하는 행위는 불가함에 대하여, 청구인은 종교인으로 사익을 위하여 사방사업에 의하여 설치된 기초공작물을 훼손하거나 원형을 변경하는 행위를 하고자 하는 의사는 전혀 없으며 오랜 기간 세굴로 인하여 향후 붕괴의 위험이 예상되는 하천의 양쪽 벽면과 바닥을 콘크리트로 보강하는 공사를 하고 그 상부를 주차난 해소를 위해 주차장으로 활용하고자 하는 것이다.
다. 「부산광역시 도시계획 조례」제22조(개발행위허가의 기준)제8호에 따라 위해·붕괴 등 재해발생이 예상되는 지역이므로 개발행위 허가기준에 불부합함에 대하여, 「부산광역시 도시계획 조례」와 단서조항을 살펴보면 토지의 형질변경 등의 행위로 환경의 오염 또는 위해·붕괴 등 재해발생이 예상되지 아니할 것(다만, 환경의 오염방지, 위해·붕괴의 방지, 완충지대 설치 등의 조건을 붙이는 경우는 그러하지 아니하다)라고 되어 있다. 이는 극단적으로 재해발생이 예상된다 하더라도 충분한 재해예방대책이 마련되거나 오염방지, 위해·붕괴의 방지, 완충지대 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 개발행위가 가능한 것으로 볼 수 있다. 청구인은 개발행위허가 신청에 앞서 위해·붕괴의 방지대책을 충분히 마련하였고 필요한 경우 피청구인과 협의하여 추가적인 방지대책도 마련할 계획이었으나 피청구인이 아무런 보완이나 협의절차 없이 불허가 처분을 한 것은 「부산광역시 도시계획 조례」(단서조항)와 사실(개발행위허가)관계에 대한 오인으로 인한 재량권의 일탈·남용이며 위법·부당한 처분이다.
라. ○○구 ○○동 ○○○-○○ 임야는 청구인의 사유지임에도 불구하고 사방지로 지정되어 있어 각종 위험과 사유재산권의 행사와 활용에 크게 제한을 받고 있다. 따라서 청구인은 피청구인과 충분한 논의와 협의를 통해 사방지로서의 안전기능을 더욱 강화하여 공익에 기여하고 그 상부를 주차장으로 활용함으로써 사유재산권의 보호와 활용가치를 높이고자 하는 것이다.
마. 피청구인은 「사방사업법」과 「부산광역시 도시계획 조례」를 근거로 개발행위허가 불허가 처분을 하였다고 하고 있으나 이는 법과 조례 그리고 사실(개발행위)관계에 대한 오인에서 비롯된 재량권의 일탈·남용이며 위법·부당한 처분이다. 청구인은 개발행위를 통하여 공익을 해하면서 사익을 추구하고자 하는 것이 아니라 공익을 더욱 강화하면서 사익을 보장하고자 하는 취지로 하천의 양쪽 벽면과 바닥을 콘크리트로 보강하여 공사하고 그 상부를 주차장으로 활용하고자 하는 것이다. 또한 피청구인이 사방지의 공익기능 강화를 위해 필요한 조건을 제시한다면 충분히 검토하여 이행할 생각이다.
바. 부디 공익기능을 더욱 강화하면서도 사유재산권의 보장과 경제적 활용가치를 높일 수 있는 방법을 모색할 수 있도록 피청구인의 개발행위 불허가 처분을 취소하여 주시기 바란다. 3. 피청구인 주장 요지 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 신청한 개발행위허가 대상지는 자연녹지지역으로 지목은 임야이며, 산지에 형성된 자연 계곡부로 재해방지를 위하여 「사방사업법」에 따라 사방사업을 시행한 지역이다. 개발행위허가 신청 시 「국토계획법」제61조 규정(관련 인․허가등의 의제)에 따라 산지관련 부서인 ○○○○과와 협의(2019.7.9.)한 결과 ‘「사방사업법」제14조(사방지에서의 행위제한)에 의거 사방사업에 의하여 설치된 기초 공작물을 훼손하거나 원형을 변경하는 행위는 허가 불가하므로, 사방지 위 주차장 설치는 불가하다’고 회신되었다.
나. 또한 해당 신청지는 인근 계곡수들이 합류되는 계곡 하단부로 그 높이가 약3~5m 이상으로 사방시설이 설치된 계곡의 일부(신청지) 만을 복개하여 주차장 설치 시 차량 회전, 진출입 및 주차공간이 협소하여 차량 및 탑승자 추락 등이 우려되며, 계곡 내부에 콘크리트 구조물 설치 시 계곡부의 유수 단면 축소 및 흐름 방해와 주차장 설치로 인해 확보되는 주차면수(약 2~3대) 등에 비해 재해 우려가 더 크므로, 「부산광역시 도시계획 조례」제22조제8호에 따른 토지의 형질변경 등의 행위로 환경의 오염 또는 위해·붕괴 등 재해발생이 예상될 경우에 부합된다고 판단하였으며, 개발행위허가 신청 시 「국토계획법」 제61조에 따른 관계부서 협의하여 관련법상 모두 부합될 경우 최종 허가되는 것으로, 관련 부서 협의결과「사방사업법」 제14조에 따라 사방지 위 주차장 설치 불가 회신 되었으므로, 청구인이 주장하는 「부산광역시 도시계획 조례」 제22조제8호 단서조항과 같은 조건부 허가 대상에 해당되지 않는다. 따라서 행정의 일관성 확보 및 재해 방지 등 공익을 위해 최종 개발행위허가 불가 처분한 것으로 재량권의 일탈·남용은 아니며, 이 사건의 처분은 적법하다 할 것이다.
다. 청구인은 종교인으로 사익을 위하여 사방사업에 의하여 설치된 기초공작물을 훼손하거나 원형을 변경하는 행위를 하고자 하는 의사는 전혀 없다고 주장하나, 청구인이 제출한 개발행위허가신청서상 사업목적은 ‘사찰(○○○)의 부족한 주차공간 확보를 위한 토지형질변경’이라 명시되어 있는 바 본 형질변경의 목적은 주차장 확보임이 명백하고, 청구인 스스로 인정한 바와 같이 오랜 기간 세굴로 인하여 향후 붕괴의 위험이 예상되는 하천의 양쪽 벽면과 바닥을 콘크리트로 보강하는 공사를 청구인 소유 신청지에 하여 공익 기능을 강화하겠다 주장하나, 신청지는 계곡수 합류 지점부터 도로쪽 하수 박스 유입구까지 노출된 계곡 약 26m 중 일부 구간(7.5m)에 불과하므로, 오히려 재해예방을 위해 설치된 사방시설의 유수 단면 축소 및 흐름을 방해하고 안전성 검토 및 대책 없이 사방시설 상부에 하중을 가하는 시설을 설치하는 것은, 사방시설 보강이라는 주장과 상충되는 것으로 재해예방대책을 위한 공익성이 더 강하다는 청구인의 주장은 본래의 목적인 주차장 설치를 위한 것으로 신빙성이 없다.
라. 또한 주차장 설치 시 확보 가능한 주차대수 (약2~3대)는 주차난 해소에 기여가 크지 않을 것으로 오히려 협소한 공간 및 출입 동선 등으로 차량 및 탑승객 추락이 우려되며, 청구인은 오랜 기간 신청지 인근 국유지상 무허가(건축물대장 부존재)로 ○○○를 운영해오다 2018.12월 사방사업이 시행된 신청지를 매입하여 금번 토지형질변경 신청한 것은 공익보다는 주차장 확보코자 함이 명백하며, 「사방사업법」제15조(사방시설의 관리)에 따라 사방시설은 사방사업을 시행한 자(관리청)가 관리하는 것으로 청구인 소유 사유지라 하더라도 관련법에 따라 보강공사가 시행되어야 한다.
마. 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은「국토계획법」,「사방사업법」 등 관련 법령에 적법하게 검토․처리되어 법에 저촉되는 바가 없으므로, 청구인의 주장처럼 행정청의 재량권을 일탈․남용한 것이 아니며, 행정의 일관성 및 공익성 확보를 위해서라도 청구인의 주장대로 개발행위 불허가처분을 취소 청구함은 이유 없다 할 것이다. 따라서 청구인의 이 건 청구는 이유 없으므로 마땅히 ‘기각’되어야 할 것이다. 4. 이 사건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제61조
○「사방사업법」제14조
○「부산광역시 도시계획 조례」제22조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2019. 6. 26. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 ○○○ 부설주차장 설치를 목적으로 개발행위 허가신청을 하였다.
(나) 피청구인 소속 ○○○○과에서는 이 사건 개발행위 허가신청과 관련하여 2019. 7. 12. “「사방사업법」 제14조(사방지에서의 행위제한)에 의거 사방사업에 의하여 설치된 기초 공작물을 훼손하거나 원형을 변경하는 행위는 허가 불가하므로 사방지 위 주차장 설치는 불가함”이라는 내용의 검토의견을 개발행위허가 담당부서인 ○○과에 회신하였다.
(다) 피청구인은 2019. 7. 16. 청구인에게 ①「사방사업법」 제14조(사방지에서의 행위제한)에 따라 사방사업에 의하여 설치된 기초공작물을 훼손하거나 원형을 변경하는 행위는 불가함 ②대상지는 사방사업을 실시한 지역으로 「부산광역시 도시계획 조례」 제22조제8호에 따라 위해·붕괴 등 재해발생이 예상되는 지역이므로 개발행위허가 기준에 불부합함을 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 토지의 형질 변경을 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다고 규정되어 있고, 같은 법 제61조에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 그 내용에 「사방사업법」 제14조에 따른 토지의 형질 변경 등의 허가 및 같은 법 제20조에 따른 사방지 지정의 해제에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하고, 협의한 사항에 대하여는 그 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 규정되어 있다. 또한 「사방사업법」 제14조에서는 사방지에서는 구청장의 허가를 받지 아니하고는 입목ㆍ죽의 벌채, 토석ㆍ나무뿌리 또는 풀뿌리의 채취, 가축의 방목, 그 밖에 사방시설을 훼손ㆍ변경하거나 토지의 형질을 변경하는 행위를 하지 못하고, 구청장이 허가 신청을 받은 경우에도 허가 제외 대상으로 "사방사업에 의하여 설치된 기초공작물을 훼손하거나 원형을 변경하는 행위"를 규정하고 있다. 한편 「부산광역시 도시계획 조례」 제22조에서는 개발행위허가의 기준으로 "토지의 형질변경 등의 행위로 환경의 오염 또는 위해·붕괴 등 재해발생이 예상되지 아니할 것(다만, 환경의 오염방지, 위해·붕괴의 방지, 완충지대 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다)"을 정하고 있다.
(가) 청구인은 종교인으로서 사익을 위하여 사방사업에 의하여 설치된 기초공작물을 훼손하거나 원형을 변경하는 행위를 하고자 하는 의사는 전혀 없으며 오랜 기간 세굴로 인하여 향후 붕괴의 위험이 예상되는 하천의 양쪽 벽면과 바닥을 콘크리트로 보강하는 공사를 하고 그 상부를 주차난 해소를 위해 주차장으로 활용하고자 하는 것이며, 피청구인이 아무런 보완이나 협의절차 없이 불허가 처분을 한 것은 재량권의 일탈·남용이며 위법·부당하다고 주장하며 이 사건 처분의 취소를 구하고 있으나,
(나) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제2호에 따른 토지의 형질변경허가는 그 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로(대법원 2016.10.27. 선고 2015두48426 판결 참조), 이 사건 토지에 대한 개발행위(토지형질변경) 허가는 결국 재량행위에 속한다 할 것인바, 그 허가여부에 관한 행정청의 판단이 객관적으로 합리적이지 못하거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다.
피청구인은 청구인의 이 사건 개발행위 허가신청 시 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제61조에 따라 관련법 의제 처리를 위해 관계부서와의 협의, 검토를 거친 후 이 사건 처분을 한 점, 이 사건 토지는 산지에 형성된 자연 계곡부로 재해방지를 위해 사방사업을 시행한 지역으로서 주차장 설치를 위한 하천 콘크리트 및 타공판 설치 등 공사로 인하여 사방사업에 의하여 설치된 기초공작물을 훼손하거나 원형을 변경함으로써 위해·붕괴 등 재해발생이 우려되고, 노출된 계곡의 일부 구간에만 주차장 설치 시 차량 및 탑승객 추락의 위험 발생 가능성이 있는 점 등을 종합하여 보면, 사방시설의 안정성 확보를 통해 국민의 생명과 신체를 보호하고 국토를 보전해야 할 공익상 필요에 근거하여 피청구인이 행한 이 사건 처분이 달리 위법·부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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