| 이유 |
이 유 1. 사건개요 청구인이 ○○구 ○○동 ○○○번지 하천 69㎡ 국유지(이하 “이 사건 토지”라 한다)에 대하여 청구인 소유 토지(○○동 ○○○-○번지)의 진·출입을 위한 목적으로 피청구인에게 하천점용허가 신청을 하자, 피청구인이 가. ○○동 ○○○번지는 <○○동 ○○○○아파트 일원 도로 개설> 공사구간과 접한 위치이며 향후 해당 지번 및 인근에 부대시설물 등을 설치할 예정이고, 나. 하천법 제4조 및 제33조, 국유재산법 제30조에 의거 해당 토지의 용도나 목적에 장애를 초래할 것으로 판단된다는 이유로 청구인에게 하천점용허가 거부처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 요지 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 2018년 11월경 구청 하천부지 담당자를 찾아가 ○○동 ○○○-○번지 옆 ○○동 ○○○번지 하천부지를 불하 받으려면 어떻게 해야 되는지 물었다. 하천부지 담당자가 그곳에 살면 불하 받을 수 있다고 했다. 처음부터 문의에 대한 정확한 답변과 성의 있는 대답만 있었어도 더 잘 이해하고 행동했을 것이다.
나. 2019년 6월 3일 ○○동 ○○○번지 하천부지에 대한 진출입을 위한 하천 점·사용 허가신청을 하였다. ○○동 하천부지 담당은 계속 거짓말을 하고 있다. 법이 바뀌어 허가가 한 건도 안 나간다고 하더니 다음에는 단체는 내준다고 하였다(인터넷에 진출입로 관련 하천 점·사용 허가 관련 검색을 하면 전국에 개인에게 허가 난 사례가 있음). ○○구청 하천부지 담당자가 점·사용 허가를 거부한 사유는 처분내용에 나와 있는 법 조항들인데 어떤 곳에는 허가가 되고 어떤 곳은 안 되는 것은 매우 모순적이다. ○○구청 ○○과 담당자들은 하천법 등 관련 법률 취지를 오해하고 있는 것으로 보인다.
다. ○○구청의 해석은「행정절차법」제4조 및 제5조에도 반하는 것으로 보여 지며, "법령 등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 되고, 행정청이 행하는 행정작용은 그 내용이 구체적이고 명확하여야 하며 행정작용의 근거가 되는 법령 등의 내용이 명확하지 아니한 경우 상대방은 행정청에 그 해석을 요청할 수 있다"라고 할 것이므로, 구청은 특별한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 하는 것이「행정절차법」의 취지이다.
라. 구청 하천부지 담당 계장은 처음에 분명하게 다른 사유는 말하지 않고 법상에 문제가 없다면 허가를 내주겠다고 약속하였다. 구청 담당자들이 점·사용 허가를 거부하는 법조항의 사유는 공익과 사권에 관련된 부분이다. 구청 담당자들에게 법에 나오는 공익과 사권의 정확한 정의를 물어도 답변을 하지 못했다. 그런데도 공익과 사권이라는 사유로 허가를 거부하였다. 사람이 많은 게 그저 공익이라면 저희 가족 구성원을 다 합쳐도 그것이 공익이라고 볼 수 있다. 사권은 개인이 어떤 것을 법적으로 좌지우지할 수 있는 권리인데 점용 허가를 받아도 청구인에게는 그러한 권한이 없다. 점용허가가 된다고 해도 그 땅은 여전히 국가의 소유이다. 피청구인이 말하는 사권의 정의는 "내 집 앞에 차대지 마라"는 식의 논리로 밖에 보이지 않는다.
마. 구청 하천부지 담당자들이 말하는 법조항들은 금지조항이 아니라 그러한 우려가 없을 경우에 허가하여야 한다이고 구청 하천부지 담당자들은 이해할 수 없는 관행으로 법조항들을 개인에게 불리하게 해석하고 있다. 민주주의의 기반인 사유재산을 부정하는 것으로도 보인다.
바. 여러 토목설계사무소에 문의한 결과 개인에게는 해주지 않는다는 것은 말이 안 되는 것이고 법적으로 문제없고 주무관의 판단에 따라서 입지 타당성을 따져서 안 해 줄 수도 있다는 대답을 받았다. 분명한 점은 하천부지 담당자가 입지 타당성이 아니라 법적인 문제가 없으면 허가를 해준다고 하였는데 법조항을 들어 불가하다는 입장을 하고 있다는 것이다. 하천부지 담당계장은 토지이용계획에 하천구역안에 들어가기 때문에 법적으로 안 된다고 하였으나 ○○동 ○○○번지는 현재 토지이용계획에 하천구역선 안에 들어가지 않는다. ○○동 ○○○번지에 대한 이용계획이 아직 없다고 하다가 처분내용에 해당 지번 및 인근에 부대시설물 설치 예정이라고 한다. 하지만 해당 지번 자체에는 아직 설치 계획이 없다는 것을 확인하였다.
사. 청구인은 ○○동 ○○○번지 전체가 아니고 진출입로 부분만 사용 허가 신청을 하였고 구청 하천부지 담당자들이 말하는 산책로 진입로 등은 충분히 확보되는 것으로 보이고 공익적 사용에 전혀 해가 되지 않는 것으로 보인다. 구청 직원들의 논리는 이 토지가 무조건 구청직원들이 생각하는 공익의 정의(사익의 합)을 위해 사용해야 한다는 것인데 이것은 매우 불합리하고 모순적인 생각이다. ○○동 주민들의 산책로 이용에 아무런 지장이 없음에도 공익이라는 말로 점·사용 허가를 거부하였다. 민법에 주위토지통행권 어느 토지와 공로 사이에 그 토지의 사용에 필요한 통로가 없는 경우에 그 토지소유자가 주위의 토지를 통행할 수 있는 권리가 있다. 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. <보충서면>
피청구인이 주장하는 법조항은 금지조항이 아니다. 피청구인은 법적으로 문제가 없다면 허가를 해주겠다고 말했고 개인에게 진출입을 위한 점용허가가 난 사례와 타 지역의 감사컨설팅 사례로 볼 때 이것은 법적으로 문제될 것 또한 없다. 피청구인은 계속해서 다른 이유를 더하는데 공무원으로서 처음 약속한 법적인 문제가 없다면 허가 해주겠다는 약속을 지켜야한다. 하천점용허가는 관리청의 재량행위이다. 청구인이 신청한 하천점용허가는 명백히 법의 금지 조항에 속하지 않는다. 피청구인이 주장하는 공익적 사용은 그 기준이 모순적이고 현재 구청에서 관리하지 못하는 이 사건 토지 인근(산책로주변)을 청구인이 허가를 받고 정식적으로 정비함으로써 생길 수 있는 공익적 효과는 전혀 고려하지 못하고 있다. 3. 피청구인 주장 요지 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 「하천법」제4조 및 제33조,「국유재산법」제30조의 규정을 종합하면, 하천은 공적자원으로서 국가는 공공이익의 증진에 적합한 방향으로 적절히 관리 하여야 하며, 하천을 구성하는 토지와 그 밖의 하천시설에 대하여는 사권을 행사할 수 없고, 국유재산은 그 용도나 목적에 장애가 되거나 원상회복이 어렵다고 인정되면 사용허가를 할 수 없다고 규정하고 있다.
나. 하천법에 의한 하천점용(국유재산법에 의한 사용)은 국가의 공적자원인 하천에 대하여 별도로 하천의 특정부분을 유형적, 고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 이러한 하천점용의 허가(국유재산의 사용허가)는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서, 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위이다(대법원 1991. 10. 11. 선고 90누8688 판결 참조).
다. 이 사건 토지는 ○○천의 제방 및 일반 공중에 제공되는 산책로 진입로 구간이고 현재 진행 중인 ‘○○동 ○○○○아파트 일원 도로 개설’ 공사구간과 바로 접해 있는 관계로 향후 공사 진행 경과에 따라 언제든지 도로 부속시설물이 설치될 수 있고 공사 완료 후에는 이 사건 토지를 포함한 주변 국유지가 공공시설에 필요한 토지가 될 수 있음에도 청구인의 주장과 같이 진출입로로 사용할 경우 계속 같은 목적으로 독점하여 사용되도록 그 용도가 제한됨으로 인해 옹벽 등 구조물 설치 공사에 지장을 줄 우려가 있을 뿐만 아니라 공공시설에 필요한 국유지의 용도 및 목적에 장애가 되는 결과를 초래하게 될 것이다.
라. 또한, 청구인의 토지에는 현재 컨테이너가 불법 신축되어 있어 원상복구 명령이 진행 중에 있으며 하천점용허가 신청서 상에 이 사건 토지의 점용목적을 단순히 “진출입로”라고만 표기하고 청구인의 토지 전체 면적은 38㎡에 불과함에도 점용면적을 약 2배에 이르는 69㎡로 한 사실에 비추어 볼 때 이는 위 불법 컨테이너를 원활히 활용하기 위한 목적으로 점용허가 신청을 한 것으로 보이므로 불법행위를 근절하고 제재하여야 하는 피청구인으로서는 이를 허용할 수 없다.
마. 이와 같이 청구인의 점용허가 신청은 공공성이 높은 사업이 확정되어 있는 지역에 대해 그 사업의 시행에 지장을 초래할 수 있고 공공시설에 필요한 국유지의 용도 및 목적에 장애를 가져올 수 있으므로 이를 거부한 이 사건 처분은 정당하며 나아가 이 사건 처분으로 인한 청구인의 불이익보다 하천사용의 이익을 증진하고 국유재산의 효율적인 보존ㆍ관리라는 공익상 효과가 훨씬 크다 할 것이므로 청구인의 주장은 전혀 이유 없다 할 것이다.
바. 한편, 청구인은 이 사건 토지에 대하여 주위토지통행권이 있다고 주장하나, 현재 청구인 소유의 토지 바로 옆에 이미 ○○천 산책로(○○동 ○○○-○)가 접해 있어 통행하는데 아무런 문제가 없으므로 이 사건 토지로 통행할 권리가 있다고 볼 수 없다. 오히려, 청구인의 주장은 현재의 토지의 용법에 따른 이용의 범위가 아닌 장차의 이용상황까지를 미리 대비하여 통행로를 정하겠다는 것이므로 이는 민법 제219조 소정의 주위토지통행권 규정 취지에 어긋나는 것이어서 그 자체로 이유 없다 할 것이다.
사. 이상에서 살펴 본 바와 같이, 이 사건 처분은 관계 법령에 따른 적법 ․ 타당한 처분이며 청구인의 주장은 모두 이유 없으므로 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 4. 이 사건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령
○「하천법」제4조, 제33조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2019. 5. 27. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 청구인 소유 토지의 진·출입로를 위한 목적으로 2019. 6. 20.부터 2021. 6. 19.까지를 점용기간으로 하여 하천점용허가 신청을 하였다.
(나) 피청구인 소속 ○○과에서는 이 사건 하천점용허가 신청과 관련하여 2019. 6. 4. “현재 신청부지는 <○○동 ○○○○아파트 일원 도로개설> 공사구간과 접한 위치로 옹벽 등 구조물 설치 시 공사에 지장을 초래할 우려가 있음”이라는 내용의 검토의견을 하천점용허가 담당부서인 ○○○○과에 회신하였다.
(다) 피청구인은 2019. 6. 10. 청구인에게 가. ○○동 ○○○번지는 <○○동 ○○○○아파트 일원 도로 개설> 공사구간과 접한 위치이며 향후 해당 지번 및 인근에 부대시설물 등을 설치할 예정이고, 나. 하천법 제4조 및 제33조, 국유재산법에 제30조에 의거 해당 토지의 용도나 목적에 장애를 초래할 것으로 판단된다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「하천법」 제4조제1항에 하천 및 하천수는 공적 자원으로서 국가는 공공이익의 증진에 적합한 방향으로 적절히 관리하여야 한다고 규정하면서 제2항에서 하천을 구성하는 토지와 그 밖의 하천시설에 대하여는 사권(私權)을 행사할 수 없고, 다만 제33조에 따른 하천점용허가를 받아 그 허가받은 목적대로 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다. 같은 법 제33조제1항에서는 하천구역 안에서 토지를 점용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있다.
(가) 청구인은 피청구인이 주장하는 법조항들은 금지조항이 아니라 그러한 우려가 없을 경우에 허가하여야 한다라는 의미이고 피청구인 소속 담당자들은 이해할 수 없는 관행으로 법조항들을 개인에게 불리하게 해석하고 있으며, 민주주의의 기반인 사유재산을 부정하는 것으로 보인다고 주장하여 이 사건 처분의 취소를 구하고 있으나,
(나) 「하천법」에 규정된 하천의 점용이라 함은 하천에 대하여 일반사용과는 별도로 하천의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 의미하는 것으로(대법원 2004.10.15 선고 2002다68485 판결 참조), 이러한 하천점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 행정재산 사용권을 설정하는 설권행위로서, 행정재산 관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위에 속한다 할 것인바,
이 사건 토지는 ○○천의 제방 및 일반 공중이 이용하는 산책로 진입구간이고 사건 토지 인근에 도로개설 공사구간이 바로 접해 있어 향후 공사 진행 경과에 따라 도로 부속시설물 등이 설치될 수 있는 점, 청구인이 독점하여 사용되도록 그 용도가 제한됨으로써 해당 국유지의 용도나 목적에 장애를 초래할 수도 있는 점 등 제반 사정을 종합하여 보면, 공적자원인 하천을 공공이익에 적합한 방향으로 관리하여야 할 의무가 있는 피청구인이 행한 이 사건 처분이 달리 위법·부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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