| 이유 |
1. 사건개요 청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 ○○○번지 소재 토지(이하 “사건토지”라 한다)를 ○○로부터 2016. 10. 13. 매매계약을 체결하여 2016. 11. 4. 소유권이전 등기를 한 소유자이고, 피청구인은 ○○시설 등과 연계하여 체계적인 시설관리와 공공의 목적으로 토지를 이용하고자 2016. 11. 10. 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시하고, 이후 피청구인은 ○○원의 원활한 진출입로 확보를 위해 2017. 7. 19. 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시를 하였으며, 피청구인은 사업시행을 위한 2017. 12. 20. 도시계획시설(체육시설) 사업 실시계획(○○시설 조성사업) 고시(이하 “이 사건 처분”이라 한다)를 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 ○○ 소유의 사건토지를 2003. 1. 1.부터 2012. 12. 31.까지 ○○장 등의 용도로 무상으로 사용하였는데, ○○는 사건토지를 피청구인에게 매각 또는 유상임대하기 위하여 협조공문 10회 발송, 방문설명 10회 이상 등 10여년에 걸쳐 부단하게 노력하였음에도 피청구인은 재원 부족 등을 이유로 이를 거절하거나 매입의사를 명확하게 표시하지 않았다.
나. 2016. 9. 13. ○○는 사건토지에 대한 공매절차를 진행하여 청구인은 2016. 10. 12. ○○의 전자자산처분시스템을 통한 입찰에 참여하여 최고가매수인으로 선정되어 2016. 10. 13. ○○와 매매계약을 체결하는 자리에서 사건토지가 ○○시설로 지정될 수 있다는 사실을 ○○로부터 전해 들었지만 이미 보증금을 납입한 상태였고 매매계약을 체결하지 않을 경우 보증금을 돌려받을 수 없었기 때문에 어쩔 수 없이 매매계약을 체결하였다.
다. 피청구인은 2016. 10. 26. 사건토지를 도시관리계획 결정안을 공고하였다. 이에 ○○는 2016. 11. 1. 사건토지가 2017. 10. 17. 개인에게 매각되었으며 개인의 사유재산권이 침해되지 않도록 도시계획시설 결정 여부를 신중하게 재검토해 줄 것을 요청하였고 청구인은 2016. 11. 7. 의견제출서를 통하여 “○○장의 위와 같은 결정은 ○○시설로 용도지정 될 수 있다는 사실을 전혀 모르는 상태에서 보증금을 납입하면서까지 사건토지의 입찰에 참가한 청구인에게 엄청난 재산상 손해를 발생시키므로 도시관리계획 입안을 반대한다”는 의견을 표시하였다.
라. 피청구인은 “도시관리계획 결정안은 ○○시설 및 ○○시설 등과 연계하여 토지이용에 있어 체계적인 관리가 필요함에 따라 ○○구 도시계획위원회에 상정하여 그 결과에 따라 조치할 예정”임을 통지하였고 2017. 6. 5. 피청구인은 부산광역시 ○○구 공고 제2017-○○호로 사건토지의 ○○시설 지정면적 감축 등을 포함한 도시관리계획 변경안을 공고하였고, 2017. 7. 19. 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시를 하였다.
마. 그 후 피청구인은 2017. 10. 19. ○○장 및 ○○시설을 조성하는 ○○시설 조성사업을 추진할 예정이며, 공익사업을 위한 사업인정에 관한 주민 의견청취하겠다고 공고하였고, 2017. 12. 20. 사건토지에 대한 수용을 포함하는 도시계획시설(○○시설)사업 실시계획 고시, 2017. 12. 21. 보상계획 공고하였다.
바. 피청구인의 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배된다. ① 피청구인의 공적인 견해표명이 존재한다. 10여년간 ○○의 매입요구 및 유상임대 요청을 재원부족 등을 이유로 명확히 표시하지 않았다. ② 청구인에게는 피청구인의 견해표명을 신뢰한 것에 대한 귀책사유가 없다. 14년간 사건토지를 무상사용하면서도 도시관리계획 등을 입안하지 않았다는 점 등을 고려하여 잡종지로 분류되어 있는 사건토지에 ○○장을 설치운영하기 위하여 ○○의 공매절차에 참여하여 사건토지를 취득하였다. ③ 피청구인이 사건토지를 사용하지 않을 것이며 매수절차를 통하여 청구인이 소유자로써 목적에 맞게 사용할 수 있다는 청구인의 신뢰는 정당하고 이는 보호되어야 한다.
사. 피청구인의 처분은 비례의 원칙에 반한다. 지난 14년 동안 사건토지에 도시관리계획 결정 등을 할 수 있었음에도 소유권이 청구인에게 이전된 직후 도시관리계획 결정안을 공고하는 등의 행위를 하였다. 이는 청구인의 취득을 막으려는 것은 아닌지 그 목적이 의심스럽다. 지역주민의 건강증진 생활체육 활성화와 이용자들의 지속적인 체육활동을 위한 유지 및 관리라는 공익도 중요하지만 ○○ 대형문화체육시설의 건립과 그에 걸맞은 도로계획 등이 전혀 없어 교통난을 우려하는 목소리가 높다는 점, 정당한 입찰을 거쳐 토지를 매수한 개인의 이익을 종합적으로 고려할 때 피청구인의 처분은 비례의 원칙에 위배되는 위법한 처분이다.
아. 2016. 11. 16. 청구인은 내용증명을 통해 사건토지에 대한 소유자로써 사건토지 지상에 있는 피청구인 소유의 모든 시설물을 철거해 줄 것을 요청하였으나 2016. 11. 24. 피청구인은 도시관리계획 결정이 완료되면 사건토지를 매입할 예정이라는 이유로 이를 거절하였다. 이에 대해 청구인은 2016. 12. 13. 내용증명을 통해 2016. 12. 16. 이후부터 지상물 완전철거 후 명도일까지 부지사용료를 지급할 것을 요구하였고 피청구인은 2016. 12. 21. ○○가 사건토지에 대한 배타적 사용 수익권을 포기하였고 청구인도 그러한 사실을 알고 사건토지의 소유권을 취득하였기 때문에 청구인의 사용료 지급청구에 응할 수 없다고 하였다. 피청구인은 여전히 사건토지의 소유권을 취득할 의사가 없었음에도 정당한 이유 없이 청구인의 사용료 청구에 대하여 거부한 것은 위법한 행위이다.
자. 위와 같은 사정을 종합적으로 고려할 때 피청구인의 사건토지에 대한 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시 및 도시계획시설사업 실시계획 고시는 위법 부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. ○○는 2003년부터 ○○동 ○○○-○○ 잡종지 ○○○㎡를 주민환원 차원에서 피청구인에게 무상 제공하였고 피청구인은 ○○구 주민들의 의견을 반영하여 2005. 12.경 이 사건 토지에 ○○장을 설치하였고, 2012. 4.경 ○○시설을 조성하였다. 그리하여 지난 10여 년간 ○○ 주민들이 이 사건토지의 ○○시설을 무료로 이용하였다. 위 시설들은 매일 평균 100여 명의 ○○들이 이용하며, 특히 어린이 ○○시설은 주말에는 평균 1,000여 명이 이용하는 가족 유원지로서의 역할을 하고 있다.
나. 피청구인은 2016. 3. 25. ○○로부터 이 사건토지에 대한 매수 협조 요청을 받았고, 이에 2016. 3. 31. 피청구인은 “이 사건토지는 ○○부 소관 ○○ 건립사업 추진 중 사업계획 변경으로 사업부지에서 제외된 부지로 ○○부 및 ○○시에 당초 계획대로 편입될 수 있도록 건의할 계획”이라고 회신하였다.
다. 피청구인은 ○○시 및 ○○부에 이 사건토지의 ○○센터 건립사업 부지 편입을 수차례 요청하였으나, 편입이 되지 않자 결국 시민의 지속적인 체육시설 이용을 위하여 피청구인은 2016. 9. 19. 이 사건토지를 매입하기로 결정하고, 예산 편성 및 공유재산 매입을 위한 사전절차(공유재산심의위원회 심의⋅의결)를 거쳤다. 그리고 매입계획 및 현재 진행 상황(예산 편성 등)에 대해 ○○측 실무자에게 구두(유선 통화)로 사전 고지하였다.
라. 그럼에도 ○○는 2016. 9. 22. 피청구인에게 아무런 고지 없이 이 사건토지에 대한 공개매각을 공고하였고, 이를 나중에 알게 된 피청구인은 2016. 9. 28. ○○에 매각공고 철회를 요청하는 공문을 발송하였다.
마. 피청구인은 2016. 10. 5. ○○에 매각공고의 철회를 다시 한 번 요청하는 공문을 발송하면서 만약 계획대로 절차를 이행하고자 하는 경우 이 사건토지에 대한 각종 규제(자연녹지지역, 비행안전구역, 국가지정문화재구역 등) 및 도시관리계획결정 진행 사실을 입찰참가자에게 사전에 고지하여 달라고 요청하였다.
바. 또한 매각 공고 사실을 인지하기 전부터 인지 후, 낙찰 전까지도 ○○에 피청구인측 담당자가 방문하여, “○○의 ‘불용토지 매각 입찰 공고문’ 8-④ 공고문건에 의하면 ‘불가피하게 취소사유 발생 시 해당물건의 입찰을 무효처리 한다’는 규정이 있는데 피청구인이 공공의 목적으로 매입한다고 의사 표시를 분명히 했기 때문에 입찰무효 처리사유가 된다고 보여 지고, 공기업 ․ 준정부기관 계약사무규칙 제8조(수의계약) 제1항 제1호에 ‘국가․지방자치단체와 계약을 체결하는 경우 수의계약이 가능하다’고 되어 있으므로 매각 공고 철회가 가능하다고 판단된다.”고 말하며 매각공고 철회를 요청했으나 한국수자원공사에서는 이를 수용하지 않고 매각을 진행했다.
사. 결국 위 매각절차에서 2016. 10. 12. 청구인이 이 사건토지를 낙찰받았다. 이에 피청구인은 2016. 10. 13. ○○에 “○○ 부지 낙찰자에게 도시관리계획결정 진행사항 및 토지 수용에 대해 반드시 사전 고지하여 주시기 바랍니다.”라는 내용의 공문을 발송했다.
아. 그러나 ○○가 청구인에게 도시관리계획결정을 설명하였음에도 청구인이 매입을 포기할 의사가 없었다. 이에 ○○와 청구인이 2016. 10. 17. 이 사건토지에 대한 매매계약을 체결하고 2016. 11. 4. 청구인이 소유권이전등기를 경료하였다.
자. 이 사건토지에 대한 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시는 공공의 필요성이 인정되는 ○○시설에 관한 도시관리계획 결정권한이 부산광역시 도시계획 조례 별표19에 의하여 피청구인에게 위임되어 있고 이에 따라 피청구인은 이 사건토지의 체육시설 조성사업에 관한 기초조사, 관련부서 협의, 열람공고를 거쳤고, 2016. 11. 23. ○○구 도시계획위원회의 도시관리계획 결정 심의를 하여 고시하였다.
차. 피청구인은 ○○부 소관 ○○체험센터 진입도로개선을 위해 이 사건토지의 체육시설 지정면적 감축 등을 포함한 도시관리계획 결정변경안을 2017. 6. 5. 공고하였고, 2017. 7. 19. 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시를 하였다.
카. 피청구인은 2017. 10. 19. ○○시설 조성사업을 추진할 예정이며 공익사업을 위한 사업인정에 관한 주민 등의 의견을 청취하겠다고 공고하였고 청구인은 2017. 10. 31. 의견서를 제출하였다. 이에 피청구인은 2017. 11. 2. 중앙토지수용위원회에 청구인의 의견서를 첨부하여 사업인정의견청취 요청 공문을 보냈으며, 2017. 11. 24. 중앙토지수용위원회로부터 의견없음으로 회신 받았다.
타. 피청구인은 2017. 12. 20. 사건토지에 대한 수용을 포함하는 이 사건 처분을 하고, 2017. 12. 21. 보상계획 공고하였다.
파. 그러나 피청구인은 신뢰보호의 원칙에 위배되는 공적견해를 표명한 사실이 없다. 이 사건토지는 시민들이 지속적으로 이용할 수 있는 체육시설로 개발할 예정이며 청구인의 개발행위를 인정할 수 없다는 공적인 견해를 일관되게 표명하여 왔다.
하. 청구인의 귀책사유발생으로 청구인의 신뢰는 보호받을 가치가 없다. 입찰참가자였던 청구인에게 이 사건토지에 대한 도시관리계획결정 진행사실을 설명하였고 청구인은 위와 같은 사실들을 이미 인지하였다. 그럼에도 불구하고 2016. 10. 13. 계약당일에 이 사건토지가 체육시설로 지정될 수 있다는 사실을 전해 들었다는 주장은 거짓이며 이것은 명백한 원고의 귀책사유이다. ○○의 매각 입찰공고문에 “입찰자는 반드시 토지에 대한 각종 규제(자연녹지지역, 비행안전구역, 국가지정문화재구역 등) 및 인도, 개발, 사용제한 등 제반사항에 대하여 반드시 확인하시기 바라며, 제반사항과 관련법령을 확인하지 못하여 발생한 모든 책임은 입찰자에게 있다”고 명시되어 있다. 이 사건토지는 ○○ 보호구역으로 개인의 이익을 위한 ○○장을 설치․운영하는 것은 적정하지 않으며 지역주민의 건강증진, 생활체육 활성화와 이용자들의 지속적인 체육활동의 목적달성에 적합하다. 이 사건 처분 외 이전 처분은 제소기간의 도과로 다툴 수도 없다. 청구인은 전술한 바와 같이 이 사건토지의 사용․수익 제한에 대하여 알고 입찰에 참가하였음에도 ○○와 매매계약을 체결하는 자리에서 전해 들었다고 거짓말을 하고 낙찰 받은 후에도 납입한 보증금 때문에 어쩔 수 없이 매매계약을 체결하였다고 주장하나 이는 거액의 차액보상을 노린 행태로 밖에 인정되지 않으므로 피청구인의 이 사건 처분은 정당하며 청구인의 청구는 이유 없음으로 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법․부당여부
가. 관계법령
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제91조
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제100조
○「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제15조, 제21조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 제출된 각종 자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 피청구인은 ○○로부터 사건토지를 2003. 1. 1.부터 2012. 12. 31.까지 ○○장 등의 용도로 무상으로 사용하였다.
(나) 2016. 9. 13. ○○는 사건토지에 대한 공매절차를 진행하여 청구인은 2017. 10. 12. ○○의 전자자산처분시스템을 통한 입찰에 참가하여 최고가매수인으로 선정되어 2016. 10. 17. ○○와 매매계약을 체결하여 2016. 11. 4. 사건토지를 소유권이전 등기하였다.
(다) 피청구인은 2016. 11. 10. “○○시설 등과 연계하여 체계적인 시설관리와 공공의 목적으로 토지이용”의 목적으로, 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시를 하였다.
(라) 피청구인은 2017. 7. 19. “○○원의 원활한 진출입로 확보”를 목적으로 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시를 하였다.
(마) 피청구인은 2017. 10. 19. “○○시설 조성사업을 추진할 예정이며 공익사업을 위한 사업인정에 관한 주민 등의 의견을 청취”하고자 도시계획시설(체육시설)사업 보상계획 의견청취공고를 하였다.
(바) 청구인은 2017. 10. 31. 피청구인에게 “○○는 귀청이 위 토지를 매입의사가 없다고 판단, 이 사업 추진은 귀청의 견해 표명에 반하는 처분에 해당하여 신뢰한 청구인의 재산권 행사의 이익이 침해되는 결과가 초래되어 위법하고 사유재산의 침해를 알면서도 처분하는 재량권 일탈 및 공권력의 남용에 해당” 의견서를 제출하였다.
(사) 피청구인 2017. 12. 20. 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제91조에는 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 제88조에 따라 실시계획을 작성 또는 변경작성하거나 인가 또는 변경인가한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다고 규정되어 있고, 같은 법 시행령 제100조제1항에는 법 제91조에 따른 실시계획의 고시는 국토교통부장관이 하는 경우에는 관보에, 시·도지사 또는 대도시 시장이 하는 경우에는 해당 시·도 또는 대도시의 공보에 다음 사업시행지의 위치, 사업의 종류 및 명칭, 면적 또는 규모, 시행자의 성명 및 주소, 수용 또는 사용할 토지 또는 건물의 소재지·지번·지목 및 면적, 소유권과 소유권외의 권리의 명세 및 그 소유자·권리자의 성명·주소, 법 제99조의 규정에 의한 공공시설 등의 귀속 및 양도에 관한 사항을 게재하는 방법에 따른다고 규정되어 있다.
(가) 청구인은 이 사건토지가 ○○시설로 용도지정될 수 있다는 사실을 전혀 모르는 상태에서 계약보증금을 납입한바, 계약포기 시 계약보증금 미회수 등 사건토지의 입찰에 참가한 청구인에게 재산권이 침해되고, 이 사건 고시는 신뢰보호원칙 위배 및 비례의 원칙에 반하는 위법․부당한 처분이므로 취소되어야 한다고 주장하나,
(나) 이 사건토지는 ○○의 사건토지 매각 입찰공고문에 “입찰자는 반드시 토지에 대한 각종 규제(자연녹지지역, 비행안전구역, 국가지정문화재구역 등) 및 인도, 개발, 사용제한 등 제반사항에 대하여 반드시 확인하시기 바라며, 제반사항과 관련법령을 확인하지 못하여 발생한 모든 책임은 입찰자에게 있다”고 기재되어 있고, 이 사건토지를 매수할 경우, 피청구인이 이 사건 처분이 있을 것을 충분히 예상할 수 있다고 봄이 상당하므로 신뢰보호의 원칙 및 비례원칙에 반한다고 보기 어렵다.
(다) 이 사건토지는 피청구인이 ○○ 주민이 계속 ○○시설을 이용할 수 있도록 공공의 필요성에 따라 체육시설에 관한 도시관리계획을 입안한 후 도시관리계획의 절차를 거쳐 이 사건 처분을 한 것은 공공 목적과 필요에 의한 정당한 처분이라 할 것이므로 이 사건 처분이 달리 위법․부당함은 없다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구 중 피청구인이 2016. 11. 30. 한 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시 및 2017. 7. 19. 한 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시의 취소청구는 「행정심판법」 제27조제1항의 불변기간의 도과로 인하여 각하하고, 나머지 피청구인이 2017. 12. 20. 한 이 사건 처분의 취소청구는 이유 없다 할 것이므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
