| 이유 |
1. 사건개요 청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 외 ○필지(이하 “사건 토지”라 한다)를 2010. 8. 9. 청구외 ○○○과 매매계약을 체결하여 2010. 8. 10. 사건 토지를 소유권이전 등기를 하였고, 청구인이 ○○○위원회에 신청한 ○○민원에 대하여 2016. 10. 18. ○○○위원회 회신(요지: 사건 토지는 전소유자가 부당이득금 반환청구의 소에서 패소, 미지급용지 미해당, 도로임을 알고 취득하였으므로 사용료지급 및 보상매수 곤란함), 청구인이 도로부지 관련 국토교통부에 민원신청에 대한 2017. 12. 15. 국토교통부 회신(요지: 도로법 제82조 및 제99조 관련 도로관리청에서 노선지정 및 도로구역결정 등을 완료한 도로는 원칙적으로 도로관리청에서 관리하여야 한다는 규정으로 행정관청에서 도로법상 유지․보수하는 도로를 도로법상 도로로 본다는 의미 아님), 청구인은 2017. 12. 20. 새올행정전자민원창구를 통해 피청구인에게 사건 토지 도로부지 손실보상 민원신청을 하자, 피청구인은 2017. 12. 28. 청구인에게 “해당 토지는 도로법 108조 등에 따라 도로법상 도로나 도로법을 준용하는 도로에 해당하지 않는 것으로 보이고 지목이 도로인 점이 도로법상 도로로 봐야하는 근거가 되기 어려우며 귀하의 민원사항으로 재검토하는 것은 곤란하다는 내용으로 국토교통부 회신답변이 피청구인이 청구인의 토지를 손실보상하여야 한다는 유권해석으로 보기 어렵다”는 민원회신을 하자 행정심판청구(이하 “이 사건 청구”라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장요지 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 피청구인에게 도로법 제99조에 따라 손실보상 이행청구를 하면 법률상 작위의무가 발생함에도 손실보상이행 거부처분을 함으로써 청구인의 헌법상 보장된 재산권이 심각한 침해를 받고 있으므로 피청구인의 보상거부처분은 행정심판법 제5조의3 의무이행 심판에 해당한다.
나. 국토교통부의 답변에 의하면 ○○시 고시 제○○호에 의한 도로 노선지정에 따라 도로법 제25조의 도로구역확정과 도로법 제108조에 의한 도로법 적용으로 청구인의 토지는 도로법 제82조 및 제99조가 당연히 적용된다고 유권해석 하였다.
다. 도로법 제16조, 제19조, 제25조에 따라 ○○시 고시 제○○호(1973. 10. 5.)의 처분행위와 도로법 제4조의 사권제한에 따라 청구인 토지는 사용 수익할 수 없는 제한을 받고 있으므로 손실보상하여야 한다는 작위의무가 발생한다.
라. 이 사건 청구의 소멸시효는 대법원 2010. 12. 9.선고 2007두6571 판결(손실보상재결신청기각결정취소 등) 상당한 기간 동안 권리불행사가 지속되어 있는 이상 그 권리가 사법상의 손실보상청구인지에 따라 달리 볼 것은 아니다. 따라서 공유수면매립법상 간척사업의 시행으로 인하여 관행어업권이 상실되었음을 이유로 한 손실보상청구권에도 그 소멸시효에 관하여 달리 정함이 없으면 민법에서 정하는 소멸시효규정이 유추 적용될 수 있고 이 경우 관행어업권자가 그 매립면허를 받은 자 또는 사업시행자에 대하여 가지는 손실보상청구권은 민법 제162조 제1항에 따라 10년이다. 따라서 도로법에서도 손실보상의 소멸시효에 대해 따로 정해진 것이 없으므로 청구인의 금전지급을 구하는 손실보상청구권에도 민법에서 정하는 소멸시효 규정이 유추될 수 있어 그 소멸시효는 민법 제162조 제1항에 따라 10년이다.
마. 청구인이 도로법 제99조에 의한 손실보상이행청구에 대하여 피청구인은 보상의 작위의무가 발생함에도 보상 거부처분의 행위를 하였다. 헌법에서 보장된 개인 재산권을 국가가 보호하여야할 책무를 가진 국가기관이 스스로 개인재산을 침해하여 국가기능을 저해하고 청구인에게 막대한 재산상 피해를 야기하고 있으므로 청구인의 재산권을 보호하여야 한다. 3. 피청구인 주장요지 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 《본안 전 항변》
가. 행정심판법 제2조제1항 및 제2항에 따르면 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, 부작위라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 규정하는바, 청구인이 2017. 12. 20. 새올행정전자민원창구를 통한 피청구인에게 손실보상 이행청구 민원신청에 대하여 2017. 12. 28. 피청구인은 “귀하께서 제출하신 국토교통부 회신답변에 따르면 해당 토지는 도로법 108조 등에 따라 도로법상 도로나 도로법을 준용하는 도로에 해당하지 않는 것으로 보이고, 지목이 도로인 점이 도로법상 도로로 봐야하는 근거가 되기 어려우며 귀하의 민원사항은 다른 기관에서 이미 판단한 사항으로 재검토하는 것은 곤란하다는 내용입니다. 따라서 국토교통부 회신답변이 우리 구에서 귀하 소유의 해당토지를 손실 보상하여야 한다는 유권해석이라고 보기는 어려움을 알려드립니다.”고 회신하였다.
나. 청구인의 2017. 12. 20. 민원에 대하여 2017. 12. 28. 피청구인이 국토교통부 답변의 해석에 있어서 청구인의 주장과 다르게 해석한다는 취지로 회신한 것일 뿐이지 이것으로써 어떠한 권리를 설정하여 의무의 부담을 명하는 등 공권력의 행사나 그에 준하는 행정작용이 될 수 없고 청구인의 신청을 명시적으로 거부하였다고 볼 수 없고, 민원회신이 청구인의 법률상 지위나 권리 의무에 직접적인 변동을 가져오는 것이 아니므로 행정심판의 대상이 되는 거부처분 또는 부작위가 성립한다고 볼 수 없다.
다. 설령, 청구인은 이사건 토지에 대하여 손실보상 이행을 하지 않은 부작위가 있다고 주장할지라도 행정심판법 제2조제2호의 규정에 따른 부작위가 성립하려면 당사자의 신청이 존재하여야 하고 행정청이 상당한 기간 내에 일정한 처분을 할 법률상 의무가 있음에도 그 처분을 하지 아니할 것이 요구되나, 이 사건 토지는 그 간의 도로사용 경위 등에 따라 도로법 제99조의 공용부담 손실보상 대상에 해당되지 않으며 손실보상 의무가 있다하더라도 구체적 보상시기를 명시한 규정이 없는 점에 따라 피청구인에게 상당한 기간 내 처분할 법률상 의무가 있다고 할 수 없으므로 행정심판의 대상이 되는 위법한 부작위가 있다고 볼 수 없으므로 이 사건 청구는 처분성이 없는 형식적인 요건 불비로 각하됨이 마땅하다.
《본안에 대한 답변》
가. 청구인은 2017. 12. 20. 국토교통부 답변을 제출하면서 ○○시 고시 제○○호(1973.10.5.) 도시계획결정으로 당시 ○○ 부지의 일부였던 이 사건 토지를 소로2류 12, 16, 48, 52, 53호선 등 5개 노선지정에 따라 도로법 제25조에 의한 도로구역이 확정되어 청구인 토지는 도로법 제82조 및 제99조가 당연히 적용된다는 유권해석이라고 주장하나, 국토교통부의 답변은 도로법 제25조에 따라 노선지정과 도로구역을 결정한 때에 도로법상 도로로 성립할 수 있고, 도로법 제108조에서 도시계획시설사업으로 설치된 도로에 대하여만 도로법 일부를 준용하도록 하였다는 내용과 함께 이사건 토지는 도로법상 도로나 도로법을 준용한 도로에 해당하지 않는 것으로 보인다는 내용이다. 즉, 국토교통부 답변요지는 이 사건 토지는 도로법상 도로로 판단되지 않고, ○○○위원회 판단을 존중하며 재검토하는 것은 곤란하다는 입장이다.
그러나, 청구인은 국토교통부의 답변을 도로법과 국토의 계획 및 이용에 관한 법률을 구분하여 적용하지 않고 청구인의 편리대로 해석하였으며 위원회의 답변을 참고하시고 재검토하지 않겠다는 국토교통부 전체적인 답변의미를 제대로 이해하지 못하고 이 사건 토지를 도로법 제82조, 제99조가 적용되어 보상하여야 한다는 유권해석을 하였다고 오해하고 있다.
피청구인은 국토교통부의 답변을 법령과 사실관계 등을 바탕으로 객관적인 입장을 견지하여 회신하였다. 또한 ○○○위원회에서 청구인의 ○○민원 심의결과에 역시 이 사건 토지의 그 간의 사정 및 판례 등을 종합적으로 신중히 고려한 답변이므로 존중하여야 한다.
나. 청구인은 이 사건 토지에 대하여 도로법 제4조에 의한 사권 제한으로 사용수익을 할 수 없어 그것에 대하여 손실보상을 청구하였다. 1995년 이 사건 토지를 청구인에게 매도한 ○○○은 피청구인을 상대로 부당이득금 반환소송을 제기하여 패소하자 항소하였으나 다시 원고의 항소는 기각되었다.
판결문에 따르면,원고 등은 자신들이 매각한 위 주위토지의 용도와 주민생활에 불요 불가결한 통행로로 이 사건 토지를 제공한 것으로서 이 사건 토지에 대한 독점적이고 배타적인 사용수익권을 포기하고 위 주위 토지 소유자들과 주민들에게 이 사건 토지를 무상으로 통행할 수 있는 권리를 부여한 것이라 할 것이므로 위 피고의 주장은 이유 있다(부산고등법원 96나9928)고 판시하였다. 대법원에서 역시 상고를 기각하면서독점적이고 배타적인 사용수익권을 포기하고 주위 토지 소유자들과 주민들에게 이 사건 토지를 무상으로 통행할 수 있는 권리를 부여한 것으로 판단(대법원 98다2648) 하였다.
다. 청구인은 대법원의 판결에서 이와 같이 배타적 사용수익권이 포기된 토지임을 명백하게 판시하였음에도 불구하고 동일한 토지에 대하여 사용수익권을 주장하는 것은 법적 안정성으로 인한 사회질서 유지 및 같은 분쟁의 반복금지 등에 반하는 이 사건 청구이다.
라. 청구인은 2010. 8. 10. 이 사건 토지를 취득할 당시 이미 토지의 현황이 도로로 이용되고 있었고 청구인은 사용수익의 제한이 있음을 용인하였거나 적어도 그러한 사정이 있음을 알고서 소유권을 취득하였음이 상당하므로 청구인에게 어떠한 손해가 생긴다고 할 수 없다. 법원은독점적이고 배타적인 사용 수익권을 포기하고 이에 따라 주민들이 그 토지를 무상으로 통행하게 된 이후에 그 토지의 소유권을 경매, 매매, 대물변제 등에 의하여 특정 승계한 자는 그와 같은 사용수익의 제한이라는 부담이 있다는 사정을 용인하거나 적어도 그러한 사정이 있음을 알고서 그 토지의 소유권을 취득하였다 봄이 상당하므로 도로로 제공된 토지부분에 대하여 독점적이고 배타적인 사용수익권을 행사할 수 없고, 따라서 지방자치단체가 그 토지의 일부를 도로로서 점유 관리하고 있다하더라도 그자에게 어떠한 손해가 생긴다고 할 수 없다고 판시하고 있다.(대법원 1998. 5. 8. 선고 97다52844판결) 따라서 이 사건 토지는 이미 독점적이고 배타적 사용수익권이 포기된 토지이고, 이러한 토지를 승계 취득한 청구인은 어떠한 손실이 있다 할 수 없으므로 이 사건 청구는 이유가 없다.
마. 도로법 제99조(공용부담으로 인한 손실보상)에서 공용부담은 「특정한 공익사업이나 기타 공익목적을 위하여 또는 일정한 물건의 효용을 확보하기 위해 강제적으로 부과되는 공법상의 경제적 부담」이다. 이 사건 토지의 도로제공은 전소유자(○○○외 6인)가 주위에 위치한 본인의 다른 토지의 효용가치를 높여 매각하기 위하여 통행로로 자발적으로 제공한 것으로 판결되었고, 이런 사실은 공익사업이나 기타 공익목적을 위하여 강제적으로 부과되는 부담이라 할 수 없어 공용부담에 해당되지 않는다. 아울러 토지분할과 지목변경이 소유자의 신청에 의한 것은 자발적 의사의 반증이다. 또한 청구인은 전소유자가 자발적으로 무상제공된 도로부지를 취득함으로써 전소유자의 토지에 대한 권리 의무와 함께 자발적 의사를 함께 승계하였다고 봄이 타당하다. 또한 손실보상은 「특정인에게 공용수용이나 공용사용과 같은 경제적으로 특별한 희생에 대하여 그 손실을 행정주체가 보상하는 것」으로 청구인이 이 사건 토지를 취득당시 이미 도로였으므로 청구인에게 희생이나 손실이 발생하였다고 볼 수 없어 이 사건 청구는 이유가 없다.
바. 청구인의 도로법 적용의 법리를 오해하여 1973. 10. 5. ○○시 고시 제○○호로 당시 ○○ 부지의 일부였던 이 사건 토지를 소로2류 12, 16, 48, 52, 53 등 5개 도로예정지로 지적 고시하였고, 이것으로 도로법 제25조에 따른 도로구역 확정되었다고 주장하고 있으나 ○○시 고시 제○○호(1973. 10. 5.) 도시계획시설의 결정은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조 및 제32조 규정에 의한 것이므로 도시계획결정의 노선지정이 곧 도로법 제25조의 도로구역 결정이라고 볼 수 있는 법적 근거는 없다.
사. 또한 도로법 제108조에서는 도시계획시설사업으로 설치된 도로는 도로법 제2조의2호․제9호, 제4조 등 도로법 일부를 준용하도록 하였으나, 이 사건 토지는 도시계획시설사업으로 설치한 도로가 아니라 단지 도시계획도로 예정 구역 내 위치하고 전소유자가 주위토지의 경제적 효용을 높이기 위하여 공용도로 제공으로 설치된 것임에도 도로법 제108조를 적용하는 것은 도로법의 법리를 오해한 것임이 명백하므로 청구인은 도로법의 법리의 오해와 이 사건 토지의 도로사용에 따른 그간의 여러 사정을 참작해 볼 때 보상금 청구는 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다. 4. 이 사건 처분의 행정심판 적격 여부 가. 관계법령
○「행정심판법」 제2조, 제3조
○「도로법」 제82조, 제99조, 제108조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 보충서면 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 1974. 4. 29. 청구외 ○○○ 외 ○인이 대한민국으로부터 이 사건 토지를 매수하였다.
(나) 1974. 5. 18. 청구외 ○○○ 외 ○인은 이 사건 토지에 대하여 대지합병 후 42필지로 분할하였다.
(다) 1975. 7. 25. 및 같은 해 9. 2. 지목 대지를 도로로 변경하고 이 사건 토지 외 주위 토지를 택지로 매각하였다.
(라) 1998. 9. 25. 청구외 ○○○은 피청구인을 상대로 부당이득금 반환청구의 소를 제기하여 모두 패소하였다.
- 대법원 1998. 9. 25. 선고 98다2648 판시요지 “이 사건 토지에 대한 독점적이고 배타적인 사용수익원을 포기하고 위 주위 토지 소유자들과 주민들에게 이 사건 토지를 무상으로 통행할 수 있는 권리를 부여한 것”이라고 판단하였다.
(마) 2010. 8. 9. 청구외 ○○○과 매매계약을 체결하여 2010. 8. 10. 이 사건 토지를 소유권이전 등기를 하였다.
(바) 2017. 12. 20. 청구인은 피청구인에게 도로법 제99조에 따른 이 사건 토지 도로부지 손실보상 이행할 것을 새올행정전자민원창구에 민원신청에 대하여, 2017. 12. 28. 피청구인은 청구인에게 “귀하께서 제출하신 국토교통부 회신답변에 따르면 해당 토지는 도로법 108조 등에 따라 도로법상 도로나 도로법을 준용하는 도로에 해당하지 않는 것으로 보이고, 지목이 도로인 점이 도로법상 도로로 봐야하는 근거가 되기 어려우며 귀하의 민원사항은 다른 기관에서 이미 판단한 사항으로 재검토하는 것은 곤란하다는 내용입니다. 따라서 국토교통부 회신답변이 우리 구에서 귀하 소유의 해당토지를 손실 보상하여야 한다는 유권해석이라고 보기는 어려움을 알려드립니다.”는 민원 회신을 하자 이 사건 청구를 하였다.
(2) 살피건대, 「행정심판법」제2조제1호에 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고, 같은 법 제3조제1항에서는 ‘행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 없는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다’고 규정하고 있는바,
이 사건 청구가 적법한 심판청구인지에 대하여 살펴보면, 청구인의 이 사건 청구는 청구외 ○○○이 피청구인을 상대로 부당이득금 반환청구(대법원 1998. 9. 25. 선고 98다2648)의 소에서 법원이 판단한바와 같이 “이 사건 토지는 주위 토지를 매각하기 위해 진입로를 확보한 토지로서 독점적이고 배타적인 사용수익권을 포기하고 위 주위 토지 소유자들과 주민들에게 이 사건 토지를 무상으로 통행할 수 있는 권리를 부여한 것”이라는 판단과 같이 하고, 청구인은 피청구인에게 이 사건 토지가 ○○시 고시 제○○호(1973. 10. 5.) 도로로 노선 지정되어 도로법 적용 대상이므로 도로법 제99조에 따라 손실보상을 이행하여야 한다고 주장하나, 이 사건 토지가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조 및 제32조 규정에 따른 ○○시 고시 제○○호(1973. 10. 5.) 소로2류 12, 16, 48, 52, 53호선 노선 지정이 곧 도로법 제25조의 도로구역결정이라고 할 수 없고, 또한 피청구인이 도시계획사업의 시행에 따른 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 보상공람공고 등을 한 바도 없다. 이러한 도로에 편입된 토지 등의 보상은 국가 또는 공공단체의 행위 중 우월한 공권력의 주체가 아니라 사법상의 권리의 주체로서 상대방과 대등한 지위에서 행하는 사법상의 행위인바, 청구인과 피청구인 간의 공법상 법률관계 내지 권리관계에 관한 사항으로 이를 당사자소송으로 다투는 것은 별론 하고, 이 사건 청구는 행정청의 처분이나 부작위 및 이에 준하는 행정작용에 대하여 제기할 수 있는 행정심판의 대상이 아니라고 할 것이므로 「행정심판법」 제3조에 위반되는 청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
