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피청구인이 2007. 12. 3. 청구인에 대하여 한 재건축관리처분계획인가신청 반려처분은 이를 취소한다.

○「도시 및 주거환경정비법」 제16조, 제28조, 제39조 및 제48조

○ 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제27조

○ 「집합건축물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제47조 및 제48조

1. 사건개요

청구인은 2003. 2. 14. 피청구인으로부터 ◇◇아파트 재건축조합설립인가를 받고, 2005. 12. 30. 피청구인에게 재건축사업시행인가신청을 하여, 피청구인은 2006. 7. 19. 청구인에게 재건축사업시행인가를 하였으며, 청구인은 2007. 11. 30. 피청구인에게 재건축관리처분계획 인가신청을 하였으나, 피청구인은 2007. 12. 3. 청구인에게 조합설립변경인가 절차 및 조합설립 미동의자 소유권 확보 절차, 아파트단지 외부 상가 소유자등과 협의매수 및 사업시행인가 조건 등을 각각 미이행하였다는 이유로 재건축관리처분계획인가신청을 반려 처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 피청구인은 설계개요 및 비용부담의 변경에 따른 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도정법”이라 한다) 제16조 규정에 의한 조합설립변경인가 절차를 미이행하였다 하나, 청구인은 2003. 2. 21. 피청구인으로부터 「주택건설촉진법」에 의하여 조합설립인가를 받았으며, 인가된 조합의 법인격이 있다면 조합내의 사적자치에 관한 결정은 피청구인이 조합설립을 인가한 조합의 정관에 따라 조합이 결정할 사항으로 피청구인이 강제할 사항이 아니라 할 것이고, 청구인은 2007. 5. 29. 주식회사 ○○건설이 시공업체로 선정됨에 따라 비로소 구체적인 사업비용이 제시되었으므로 비용분담에 관한 사항은 변경에 해당하지 않으므로 도정법 제16조에 의한 변경인가를 받을 필요가 없다 할 것이다.

나. 피청구인은 도정법 제39조의 규정에 의한 조합설립 미동의자의 소유권 확보(매도청구 등) 절차를 미이행하였다 하나, 도정법에서 매도청구의 시기에 대하여 규정하고 있지 않으며, 미동의자의 소유권 확보는 조합의 재건축사업 착공 이전에 마무리 한다면 재건축과 관련된 도정법 및 여타 법률에 저촉됨이 없을 뿐만 아니라 미동의자의 권익을 해치는 일은 없다 할 것이며, 청구인은 미동의자에 대하여 매도청구의 소를 제소하였고, 피청구인은 매도청구 여부에 대하여 확인 및 보완요구를 하여야 함에도 이를 이유로 반려하는 것은 부당하다.

다. 재건축 사업시행인가 조건 제16조에 단지 외부 상가를 관리처분계획 인가신청 전까지 협의 매수하여 함에도 이를 미이행하였다고 하나, 사업시행인가 조건은 도정법 제16조 및 제39조를 위반한 조건이며, 단지 외부 상가 또한 매도청구가 가능한 토지 및 건축물로 그 대상 토지 및 건축물의 85% 이상을 매매계약을 완료하여 계약금 및 중도금이 지불 완료되었으며, 미계약분은 매도청구의 소를 제기하였고, 협의매수 절차도 병행하고 있으며, 이들의 소유권 확보 또한 조합의 재건축사업 착공(철거 포함) 이전에 마무리 한다면 재건축과 관련된 도정법 및 여타 법률에 저촉됨이 없다 할 것이다.

라. 청구인은 사업시행인가 조건 제15조의 조건을 충족하게 하기 위하여, 부산지역 건설사에 20%이상 지분을 요구하여 시공사를 선정하려 하였으나, 청구인이 제시한 조건으로 응찰하는 시공사가 없어 공사비의 20%이상을 부산지역 전문건설사에 하도급을 하겠다는 약속을 받고(3차 시행사 입찰 시) 시공사 선정을 하였는바, 이 것이 인가조건 미이행이라는 것은 부당하다.

마. 따라서 2007. 12. 1. 이후 관리처분 인가신청을 접수한 재건축아파트에는 분양가 상한제가 적용되며, 이를 적용할 경우 청구인 조합은 약 100억원 상당의 조합손실이 발생하게 될 것으로 “공익과 사익의 조화”나 “이익교량의 원칙”상 보완을 할 수 있는 상황인데도, 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 법령적용의 위배, 재량권 일탈과 남용으로서 이 건 처분은 취소되어야 하며, 가사 절차적으로 미비점이 있더라도 법률적으로나 사실적으로 충분히 보완할 수 있는 사항이므로 반려처분 취소 후 보완할 기회를 주어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인이 2007. 11. 30. 피청구인에게 한 관리처분계획인가 신청은 단순히 도정법에서 정한 행정절차의 요식행위가 아니라, 다수의 공동주택 소유자가 추진하고 주민들의 재산과 직접적인 영향이 있는 재건축 정비사업에 대한 단계인 행정절차의 마지막 단계로 소유권이 변환되는 중요한 절차이므로 관리처분계획인가 신청 전에 사업추진과 관련된 설계규모 및 비용분담에 대한 구분소유자들의 동의 절차인 조합설립변경인가는 반드시 선행되어야 할 절차인 것이며, 도정법 제16조제1항, 같은 법 시행령 제27조에서 규정하고 있는 경미한 사항에 해당되지 않는다 할 것이다.

나. 「집합건축의 소유 및 관리에 관한 법률」제48조에서 재건축 미참여자에 대하여는 동기간 만료 후 2개월 이내에 매도청구토록 규정하고 있음에도 청구인은 2003년 2월 재건축 결의 후 관리처분계획인가 신청일인 2007. 11. 30.까지도 이를 행하지 않은 것으로 이에 대하여 피청구인이 이 법률에 따라 사전절차를 이행하도록 한 것이고, 청구인은 매도청구 여부 확인에 대하여 보완요구를 하면 된다고 주장하나, 민원서류의 보완이란 ‘민원인의 단순한 착오나 일시적인 착오로 서류에 흠이 있는 경우에 보완을 요구하는 것’으로 사유재산의 처분을 결정짓는 매우 중요한 절차인 매도청구를 미이행한 청구인의 관리처분계획이 청구인의 단순한 착오에 의한 것이 아니므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

다. 청구인은 2005. 12. 30. 피청구인에게 사업시행인가 신청 시 도정법 제16조제3항의 ‘주택단지가 아닌 지역안의 토지 및 건축물 소유자의 5분의 4이상 및 토지면적의 3분의 2이상의 토지소유자 동의를 얻어야 한다’는 규정을 충족하지 못하여, ‘단지 외부상가 4필지에 대하여 관리처분 신청 전까지 협의매수 하겠으며 협의매수가 되지 않을 경우에는 사업시행 인가 취소 등 어떠한 불이익에도 민·형사상의 이의를 제기하지 않는다’라는 이행각서를 2006. 7. 10. 피청구인에게 제출하여 이에 피청구인이 청구인의 이행각서를 검토, 관련법령에 저촉되는 사항이 없어 청구인의 정비사업 추진 등을 위하여 외부상가에 대하여 관리처분계획인가 신청 전까지 협의매수를 사업시행인가 조건을 부여하여 사업시행인가를 하였던 것으로 이 조건은 충족되어야 할 것이다.

라. 청구인이 시행하고 있는 재건축정비구역은 도정법 제4조의 규정에 의거 주민 공람, 의회 의견청취를 거쳐 2005. 11. 1. 부산광역시 도시·건축공동위원회에서 심의결과 ‘정비구역 내 계획 용적률 300%(지역경제 활성화 인센티브 5%를 포함)이하’로 결정되어 이 요건에 의하여 피청구인은 정비구역(계획)에 적합하게 부산지역에 소재지를 둔 지역건설업체 참여 20%이상을 조건으로 사업시행인가를 하였는바, 재건축사업시행인가 조건과 달리 부산지역 지역건설업체 20%이상의 시행(시공)참여 없이 여타지역 시공사가 시행할 경우에는 도정법 제4조의 정비구역에 적합하지 않음으로 사업시행인가 변경 등을 통하여 용적률을 295%로 하향 조정되어야 할 것이다.

마. 상기와 같이 피청구인이 설계규모 및 비용분담에 대한 구분소유자들의 동의절차, 조합설립 미동의자 매도청구, 재건축사업시행인가 조건 등을 미이행하고 정비구역 계획 등에 부합하지 않는 청구인의 관리처분계획 인가신청에 대하여 한 이 건 처분은 적법·타당하고, 이 건 처분으로 인하여 청구인이 수인해야할 경제적 부담이 다수의 공동주택 소유자가 추진하고 주민들의 재산과 직접적인 영향이 있는 정비사업에 대하여 단계적인 행정절차를 규정하여 효율적인 도시환경정비 및 투명한 사업추진 보다 크다고 할 수 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○ 「도시 및 주거환경정비법」 제16조, 제28조, 제39조 및 제48조

○ 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제27조

○ 「집합건축물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제47조 및 제48조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 재건축조합 설립인가 통보서, 사업시행인가서, 인증서(이행각서), 2010 부산광역시 도시 및 주거환경정비기본계획, 관리처분계획인가 신청서 및 관리처분계획인가신청 반려처분서 등 자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2003. 2. 14. 피청구인으로부터 ◇◇아파트 재건축조합설립인가를 받았다.

(나) 부산광역시장은 2005. 9. 21. ◇◇아파트를 도시·주거환경정비기본계획에 반영하고, 2005. 11. 1. 부산광역시 도시·건축공동위원회 심의를 거쳐 ◇◇아파트 주택재건축에 대하여 “계획 용적률 300%이하는 지역 경제 활성화 인센티브(5%)를 포함한 용적률 임”이라 하여 정비구역을 지정하였다.

(다) 청구인은 2005. 12. 30. 피청구인에게 재건축사업시행인가신청을 하였고, 청구인은 2006. 7. 10. 피청구인에게 아파트단지 외부 상가의 토지 및 건축물의 소유권을 관리처분계획 신청 전까지 협의 매수하겠다는 등을 내용으로 하는 공증서를 제출하여, 피청구인은 2006. 7. 19. 청구인에게 위 내용을 인가 조건으로 붙여 재건축사업시행인가를 하였다.

(라) 청구인은 2007. 11. 30. 피청구인에게 관리처분계획인가신청을 하였다.

(마) 피청구인은 2007. 12. 3. 청구인에게 조합설립변경인가 절차, 조합설립 미동의자 소유권 확보 절차, 아파트단지 외부 상가 소유자등과 협의매수 및 사업시행인가 조건 등을 각각 미이행하였다는 이유로 재건축관리처분계획인가신청을 반려 처분하였다.

(2) 살피건대, 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도정법”이라 한다) 제16조제2항에 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 주택단지안의 공동주택의 각 동별 구분소유자 및 의결권의 각 3분의 2 이상의 동의와 주택단지안의 전체 구분소유자 및 의결권의 각 5분의 4 이상의 동의를 얻어 관계법령의 서류를 첨부하여 인가를 받아야 하고, 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 제1항 단서의 규정에 의한 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의 없이 시장·군수에게 신고하고 변경할 수 있다.(2007. 12. 21. 개정되기 전) 같은 법 시행령 제27조에 경미한 사항으로 조합의 명칭 및 주된 사무소의 소재지와 조합장의 주소 및 성명 등을 규정하고, 같은 법 제39조에 “사업시행자는 주택재건축사업을 시행함에 있어 제16조제2항 및 제3항의 규정에 의한 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자(건축물 또는 토지만 소유한 자를 포함한다)의 토지 및 건축물에 대하여는 집합건물의소유및관리에관한법률 제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다”라고 규정하고 있고, 같은 법 제48조제1항에 “……기존의 건축물을 철거하기 전에 제46조의 규정에 의한 분양신청의 현황을 기초로 다음 각호의 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있으며, 「집합건축물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제47조제1항에 재건축 결의에 대하여 규정하고 같은 조제2항에 제1항의 결의는 구분소유자 및 의결권의 각 5분의 4이상의 다수에 의한 결의에 의한다.라고 하고 같은 조제3항에 재건축의 결의를 할 때에는 1. 신건물의 설계의 개요, 2. 건물의 철거 및 신건물의 건축에 소요되는 비용의 개산액, 3. 제2호에 규정한 비용의 분담에 관한 사항, 4. 신건물의 구분소유권의 귀속에 관한 사항에 대하여 정하여야 한다고 규정하면서, 같은 법 제48조제4항에 “…… 구분소유권 및 대지사용권을 매수하도록 지정된 자는 제2항의 기간만료일로부터 2월 이내에 재건축에 참가하지 아니하는 뜻을 회답한 구분소유자에 대하여 구분소유권 및 대지사용권을 시가에 따라 매도할 것을 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있는 바,

위 인정사실에 의하면 청구인은 시공업체가 선정됨에 따라 비로소 구체적인 사업비용이 제시되었으므로 비용분담에 관한 사항은 변경에 해당하지 않으므로 도정법 제16조에 의한 변경인가를 받을 사항이 아니라고 주장하여 살펴보면, 재건축결의를 포함하는 조합설립의 동의에 관하여는 도정법 제16조제2항의 의결 정족수에 의한 찬성결의가 필요하고, 그 후 재건축결의의 내용을 변경하고자 하는 경우에도 대통령령이 정하는 경미한 사항에 해당하지 않는 한 조합설립의 동의에 관한 동일한 규정이 적용되어야 할 것이고, 같은 법 시행령 제27조에 경미한 변경사항으로 조합의 명칭 및 주된 사무소의 소재지와 조합장의 주소 및 성명 등을 나열하고 있고, 경미한 사항인 이외에는 조합원의 동의를 얻어 관할 관청에 변경인가를 받아야 하는 것으로 규정하고 있을 뿐만 아니라, 재건축조합이 재건축결의의 내용을 변경함에 있어서는 그것이 구성원인 조합원의 이해관계에 미치는 영향에 비추어 재건축결의시의 의결정족수를 규정한 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제47조제2항을 유추적용하여 조합원 5분의 4 이상의 결의가 필요하고, 또 구 「주택건설촉진법」(2003. 5. 29. 법률 제6916호 주택법으로 전문 개정되기 전의 것) 제33조제1항, 같은 법 시행규칙(2003. 12. 15. 건설교통부령 제382호 주택법 시행규칙으로 전문 개정되기 전의 것) 제20조, 제21조의 각 규정에 비추어 보면, 물가의 변동 등 건축 경기의 상황변화에 따른 통상 예상할 수 있는 범위를 초과하지 않는 범위 내에서는 재건축결의에 해당하지 않는다고 봄이 상당하나, 위 범위를 넘는 주택의 공급가격의 변동은 철거 및 건축비용의 개산액과 비용분담에 관한 사항을 정한 재건축결의의 내용을 변경하는 것에 해당한다. 주택조합이 자금부족 등 때문에 공사대금과 지연손해금, 부대비용을 추가부담하여 재건축조합원들의 분담금이 증가하였고, 그 증가한 분담금이 재건축결의 당시의 추정분담금과 비교하여 통상 합리적으로 예상할 수 있는 범위를 초과하여 재건축조합원들에게 경제적인 부담을 가중시키는 것으로서 재건축결의의 변경에 해당한다는 이유로 위 증가된 분담금에 관한 결의에 재건축조합원 5분의 4 이상의 결의가 필요하다.( 대법원 2006.10.26. 선고 2004다17924 판결)라고 판결하고 있다.

관리처분계획은 조합원들의 권리관계에 중대한 변동을 가져오는 것이므로, 재건축의 결의를 할 때에는 건물의 철거 및 신건물의 건축에 소요되는 비용의 분담에 관한 사항과 신건물의 구분소유권의 귀속에 관한 사항을 정하여야 할 것이나, 당사자가 제출한 증거자료인 재건축 결의서 등에 의하면 비용부담에 관한 사항을 정하지 아니하였고, 재건축 결의의 내용 중 가장 중요하고 본질적인 부분임에도 이를 정하지 아니한 것은 조합인가의 효력 유무에 대하여 의문이 있다 할 것이나, 이에 대하여는 별론으로 하고, 청구인이 2003. 12. 31. 조합원에게 정비사업 동의를 받기 위하여 작성한 동의서 등에 의하면 35평형 기존 건축물의 소유자가 신축건축물의 32평형을 분양 받을 경우 예상분담금으로 5,000만원을 제시하고 있고, 2007. 7. 16. 청구인의 분양신청 안내 등에 의하면 35평형 기존 건축물의 소유자가 신축건축물의 32평형을 분양 받을 경우 1억 5,000여만원으로 제시하고 있는 점을 볼 때 조합원이 부담해야 할 분담금이 통상 합리적으로 예상할 수 있는 범위를 초과하였다 할 것이므로 변경된 분담금을 조합원들에게 제시하여 다시 재건축 결의를 받아 도정법 제16조제2항에 의하여 조합설립변경인가 받아야 할 사항에 해당한다 할 것이다.

따라서 청구인이 관리처분계획인가를 받기 위해서는 선행 행정행위인 조합설립변경인가가 필요요건이라 할 것이고, 청구인은 조합설립변경인가 등은 관리처분계획인가 신청에 대하여 보완요구를 하면 될 것이고 이를 반려 처분한 것은 위법하다고 주장하나, 조합설립변경인가를 받은 후에 관리처분계획인가 신청을 하여야 함에도 선행 행정행위를 이행하지 않고 관리처분계획인가 신청을 먼저 한 것은 선후가 바뀐 신청이라 할 것이며, 청구인이 주장하는 2007. 12. 1. 이후 입주자모집승인을 신청하는 경우에는 개정된 분양가상한제 적용을 받음으로서 손해가 발생한다는 이유만으로 이 건 처분을 취소할 수 있는 사유가 될 수 없으며, 위와 같이 조합설립변경인가를 받지 않은 사실만으로도 이 건 처분의 사유가 되므로 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분에 위법함을 발견할 수 없어 당사자의 나머지 주장은 더 나아가 살피지 않기로 한다.

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.