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피청구인이 2007. 11. 15. 청구인에 대하여 한 이행강제금 12,052,000원 부과 처분은 이를 취소한다.

○ 「건축법」제9조, 제14조, 제69조 및 제69조의2

○ 「건축법 시행령」 제115조의2 [별표 15]

○ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제11조

○ 「지방세법 시행령」제143조

○ 2007년도 시가표준액표(부산광역시)

1. 사건개요

청구외 ◎◎◎은 2002. 10. 24. 피청구인으로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 29-101번지 상에 일반철골조 건축물[면적 : 498㎡, 용도 : 축사(오리사), 이하 “사건 건축물” 이라 한다]의 신축허가를 받아, 2003. 6. 25. 사건 건축물에 대하여 사용승인을 받은 후 2003. 8. 12. 청구인에게 소유권이전을 하였고, 청구인은 2003년 9월경 사건 건축물을 피청구인에게 허가나 신고 없이 공산품 창고로 용도변경하고, 화장실을 증축하였다 하여 적발되었으며, 피청구인은 2003. 10. 6. ◉◉경찰서장에게 청구인을 불법행위에 대하여 고발을 하였고, 피청구인은 2007. 9. 27. 청구인에게 위반 건축물 시정명령 및 이행강제금 부과처분 계고를 하였으며, 피청구인은 2007. 11. 15. 청구인에게 시정명령기간 내에 이를 이행하지 않았다는 이유로 이행강제금 12,052,000원 부과 처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 2003. 8. 12. 사건 건축물을 전 소유주 ◎◎◎으로부터 매입하여 낚시용 지렁이를 사육하였으나, 경험부족과 시장성이 없어 큰 손실을 입은 후 채무이자를 감당할 방법으로 창고로 임대를 하였으며, 피청구인은 2003. 10. 28. 청구인에게 지목이 목장용지인데 창고로 사용한다 하여 지목변경 사유로 취득세를 8,972,370원을 부과 징수하였고, 종합토지세는 2003년에 84,490원을 부과하던 것을 2007년에는 796,870원으로 10배가량 인상 부과하고도 토지대장상의 지목은 변경을 하지도 않았고, 건축물대장상의 용도는 축사로 된 건물에 대하여 과세는 창고용도로 사용한다 하여 창고로 과세를 하고 있다.

나. 피청구인은 토지는 토지대장상의 지목이 목장용지인데 창고용지로 변경하여 취득세를 징수하고, 건축물은 건축물대장상에 용도로 축사인데도 창고라 하여 종합토지세와 건축물과세를 올려 세금을 징수하고, 이행강제금까지 인상하여 부과하고 있는 것은 위법・부당하며, 지목변경 사유로 취득세를 부과하였다면 토지대장에 지목변경을 하여야 할 것이고, 건축물대장상의 용도를 창고용도로 변경하여야 할 것이다.

다. 용도변경허가를 받아야 한다고 법에 규정되어 있으나, 변경허가를 받으려고 하나 개발제한구역 내에는 행위자체가 일체 되지 아니한다고 하고 있고, 지목변경과 건축물용도변경이 위법이라면 지금까지 징수한 세금을 환급한다면 이행강제금을 수용할 수 있다 할 것이며, 청구인의 조건과 유사한 사건에 대하여 법원에서 이행강제금을 부과하지 않는다는 판결이 있는 점 등을 보더라도 이 건 처분은 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 사건 건축물에 대하여 창고용도의 지방세를 납부하였던 것은 피청구인이 사건 건축물이 건축물대장상에 축사(오리사)로 등록된 것을 창고용도로 용도변경한 것을 인정한 것이라고 주장하나, 지방세법상의 세금납부와 건축법상의 용도변경은 입법목적 및 규율대상을 달리하고 있으며, 세금이 창고용도로 과세되어 납부하였다는 사실만으로 건축법상의 용도변경을 허가하거나 적법하게 용인한 것이라고 볼 수 없으며, 건축법상의 건축물의 용도변경행위는 타용도로 변경하는 행위뿐만 아니라 타용도로 사용하는 행위도 포함하고 그 변경에는 반드시 유형적인 변경을 수반하여야 하는 것은 아니다(대법원 1991. 3. 27 선고90도 286)라고 판시하고 있다.

나. 청구인은 개발제한구역에 위치한 사건건축물을 용도변경 허가 없이 축사(오리사)용도의 건축물을 창고 및 작업장으로 불법 용도변경한 행위는 「개발제한구역법」 제11조 및 「건축법」 제14조의 규정을 위반한 것으로 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분은 적법하다 할 것이다.

다. 개발제한구역 내에서 그 구역지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경 등의 행위를 제한하는 것은 헌법상의 비례의 원칙에 위반되지 않으므로【헌법재판소 2004. 02. 26 , 2001헌바80 결정참조】 개발제한구역내에서 건축법령에 의하여 허가 없이 불법 용도변경 및 무단증축한 것에 대하여 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분은 헌법상의 재산권, 평등권을 침해한 것이라 볼 수 없다 할 것이다.

라. 따라서 사건건축물에 대한 이 건 처분은 건축법령에 의해 시정명령 계고 및 의견제출 등을 거쳐 징수결정이 이루어진 적법, 타당한 처분이고 달리 재량권을 일탈하거나 남용한 위법・부당이 없으므로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법・부당여부

가. 관계법령

○ 「건축법」제9조, 제14조, 제69조 및 제69조의2

○ 「건축법 시행령」 제115조의2 [별표 15]

○ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제11조

○ 「지방세법 시행령」제143조

○ 2007년도 시가표준액표(부산광역시)

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 토지 및 재산세 과세내역서, 피청구인의 답변서, 토지대장, 건축물대장, 토지이용계획확인서, 건축법 위반 건축물 시정명령, 이행강제금 부과 사전통지 및 위법 건축물 사진 등 증거자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구외 ◎◎◎은 2002. 10. 24. 피청구인으로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 29-101번지 상의 건축물(498.4㎡, 철골구조/샌드위치판넬)을 동물사육사의 용도로 허가를 받아, 신축한 후 2003. 6. 25. 사용승인을 받았고, 사건 건축물은 2003. 8. 12. 청구인에게 소유권이전 되었다.

(나) 피청구인은 2003년 9월 청구인이 사건 건축물을 창고 및 작업장으로 무단용도 변경 및 화장실 무단증축으로 적발하였다.

(다) 피청구인은 2003. 10. 6. 청구인이 사건 건축물을 무단용도 변경하였다하여 ◉◉경찰서장에게 불법행위자 고발을 하였고, 청구인은 2004. 1. 25. ◐◐지방검찰청검사장으로부터 건축법 위반 등으로 벌금 200만원 처분을 받았다.

(라) 피청구인은 2003. 10. 6. 청구인에게 사건 건축물에 대하여 자진 원상 복구하라는 계고를 하였다.

(마) 피청구인은 2007. 9. 27. 청구인에게 사건 건축물에 대하여 위반건축물 시정명령 및 이행강제금 부과 예고 통보를 하였다.

(바) 피청구인은 2007. 11. 15. 청구인에게 사건건축물에 대하여 무단 용도변경 및 무단 증축하였다는 이유로 이행강제금 11,653,000원 및 399,000원 각 부과 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「건축법」제9조제1항제1호에 바닥면적의 합계가 85제곱미터이내의 증축을 할 때는 미리 허가권자에게 신고를 하도록 규정하고, 같은 법 제14조제2항에서는 “제18조의 규정에 의하여 사용승인을 얻은 건축물의 용도를 변경하고자 하는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 시장・군수・구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가대상 : 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 상위군에 해당하는 용도로 변경하는 경우”라고 규정하고 있고, 같은 법 제69조의2제1항에는 “허가권자는 제69조제1항의 규정에 의하여 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 당해 시정명령의 이행을 하지 아니한 건축주 등에 대하여는 당해 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하는 경우에는 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 1. 건축물이 제47조 및 제48조의 규정에 의한 건폐율 또는 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 지방세법에 의하여 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터 당 시가표준액의 100분의 50에 상당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하, 2.건축물이 제1호외의 위반건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 의하여 당해 건축물에 적용되는 시가표준액에 상당하는 금액의 100분의 10의 범위 안에서 그 위반내용에 따라 대통령령이 정하는 금액”이라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제115조의2 [별표 15], 1.허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 건축물은 시가표준액에 상당하는 금액의 100분의 10”이라고 규정하면서, 한편 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제11조제1항에서는 “개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, … 행위 …을 할 수 없다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 …구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다. 8. 제1호 또는 제12조의 규정에 의한 건축물중 대통령령이 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령이 정하는 용도로 용도변경하는 행위”라고 규정하고 있고, 「지방세법 시행령」제143조에 “재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 상이한 경우에는 사실상의 현황에 의하여 재산세를 부과한다.”라고 규정하고 있는 바,

위 관계법령에 의하면 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하고자 하는 자는 시장・군수・구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 라고 하고, 허가대상으로는 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 상위군에 해당하는 용도로 변경하는 경우라고 규정하고 있다. 청구외 ◎◎◎이 피청구인으로부터 사건건축물의 용도를 동물및식물관련시설(그 밖의 시설군)로 건축허가를 받아 건축을 하여 사용승인을 받은 후 청구인에게 사건건축물을 소유권이전 하였고, 청구인은 사건건축물의 용도를 창고 및 작업장으로 용도를 변경하여 사용하게 한 것과 사건 토지에 화장실을 무단 증축한 것에 대하여는 당사자간에 다툼은 없다. 그리고 증거자료에 의하면 청구인은 피청구인에게 사건건축물에 대하여 허가를 받지 아니하고 무단으로 용도 변경한 사실 및 무단 증축한 사실은 인정된다.

청구인은 피청구인이 토지는 토지대장상의 지목이 목장용지인데 창고용지로 변경하여 취득세를 징수하고, 건축물은 건축물대장상에 용도로 축사인데도 창고라 하여 종합토지세와 건축물과세를 올려 세금을 징수하고, 이행강제금까지 인상하여 부과하고 있는 것은 위법・부당하다라고 주장하여 이에 대하여 살펴보면, 지방세법령에 의하면 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 상이한 경우에는 사실상의 현황에 의하여 재산세를 부과하도록 규정하고 있음을 볼 때 재산세를 창고용도의 과세액으로 부과하였다 하여 건축법령상의 용도변경을 허가한 것이라 할 수 없고, 사용승인을 얻은 건축물의 용도를 변경하기 위해서 건축법령에서 규정하는 바에 의하여 허가권자에게 허가를 받아야 적법한 건축물이라 할 것이다. 건축법상의 건축물의 용도변경이라 함은 건축물의 내・외부시설을 변경하는 행위뿐만 아니라 그 건축물을 타 용도로 사용하는 행위도 포함하고 있다 할 것이므로 사건건축물을 동물및식물관련시설(그 밖의 시설군)로 사용승인 받았던 것을 허가 없이 창고 및 작업장(산업등 시설군)으로 사용하였다면 허가를 받지 아니하고 용도변경을 한 경우에 해당한다 할 것이어서 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

따라서 청구인은 사건건축물을 창고 및 작업장(산업등 시설군)으로 변경을 할 경우에는 관계법령에 의하여 피청구인에게 허가를 받아 용도변경을 하여야 함에도 허가 없이 무단으로 용도변경을 하여 사용을 하였고, 증축을 하고자 할 경우에는 신고하고 증축하여야 할 건축물에 해당됨에도 불구하고 신고 없이 무단으로 증축을 하였으므로 피청구인이 청구인에게 사건 건축물에 대하여 허가 없이 용도변경을 한 행위와 증축신고 없이 증축한 행위가 위법하다는 이유로 한 이 건 처분에 위법・부당함은 없다 할 것이다.

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.