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피청구인이 2008. 2. 29. 청구인에 대하여 한 산업단지입주계약변경 불가처분은 이를 취소한다.

○ 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제33조 및 제38조

○ 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 제2조, 제18조의2 및 제43조

○ 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙」 제2조 및 제35조

1. 사건개요

부산광역시장은 1997. 8. 1. 건설교통부장관으로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 ○○ 일대에 대하여 일반지방산업단지 지정승인을 받아 1997. 9. 11. 상기 일대에 대하여 일반지방산업단지로 지정하였으며, 청구인은 2003. 2. 18. 부산광역시장과 ○○지방산업단지내 산업시설용지 10B-1L(16,529㎡)에 대하여 용지매매계약 및 입주계약[건축면적 84,034㎡(제조시설 19,041㎡, 부대시설 64,993㎡)]을 체결하였고, 2003. 10. 17. ○○지방산업단지내 산업시설용지 10B-2L(10,085㎡, 이하 10B-1L 및 10B-2L을 “사건부지”라 한다)에 대하여 추가 용지매매계약을 하면서 입주계약변경[건축면적 84,034㎡(제조시설 19,041㎡, 부대시설 64,993㎡)] 체결을 하였으며, 청구인은 2008. 2. 22. 피청구인에게 사건부지에 건축면적 125,867㎡ 중 83,478㎡를 갤러리타운, 비즈니스센터, 금융기관사무실, 푸드스트리트 등의 근린생활시설 등 편익시설의 용도로 사용하겠다는 입주계약변경(사업내용변경)신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2008. 2. 29. 청구인에게 사건부지는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 및 「○○ 일반산업단지관리기본계획」에 의하여 산업시설구역으로서 근린생활시설 용도는 산업시설구역 내에 건축이 불가하다 하여 입주계약변경 불가처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 입주계약서 상의 부대시설 77.4%는 실제로 방송산업에 지원하는 것이 아니라 입주계약신청서에 첨부한 사업계획서상에 있는 것처럼 별도의 ‘업무시설과 근생시설’을 말하며, 위 입주계약서 상에는 이를 합산해서 ‘부대시설’로 표시한 것이며, 청구인의 “◇◇◇ 미디어파크 개발사업” 입주계약에서 방송시설 30.85%, 업무시설 44.99%, 근생시설 24.16%의 건축내용을 부산광역시로부터 승인과 보장을 받았다.

나. 2007. 10. 7.부터 시행된 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산입법”이라 한다)의 일부 개정 내용에 따르면, 산업단지의 유상공급면적 대비 산업시설용지의 비율을 일반산업단지의 경우 50%이상 의무적으로 유지하도록 하고 있으나, 전국의 준공된 산업단지 145개 가운데 산업시설용지 비율이 50%이하인 곳은 ○○가 27.7%로 유일하고, 전국 산업단지의 산업시설용지 평균 비율이 81%에 이르는데 개정법령은 현실과 부합하지 않는 무의미한 탁상 입법이며, ○○의 특수성을 무시한 입법으로 청구인의 입주계약 변경신청에는 적용되지 아니한다고 보아야 할 것이다.

다. 청구인이 금번에 피청구인에게 신청한 입주계약 변경신청은 청구인이 추진하려는 ‘◇◇◇ 미디어파크 개발사업’은 전적으로 공공성을 띠고 있는 것으로서 청구인의 사익을 위한 것이 아니라 할 것이다.

라. 청구인의 ‘◇◇◇ 미디어파크 개발계획’은 2003년 이 사건 ○○ 입주계약 당시 부산광역시의 승인사항이었으며, 당시 부산광역시장이 행정적 지원을 아끼지 않겠다고 약속을 하였으며, 2007년 6월 초순경 부산광역시 ○○ 담당부서에서는 청구인 실무자의 질의에 대해 입주계약이 그렇게 되어 있다면 문제가 없다고 한 점 등을 보면 청구인이 신청한 입주계약 변경신청에 대하여 피청구인이 거부하는 것은 신의성실의 원칙에 위배된다 할 것이다.

마. 건설교통부의 혁신도시추진단과 혁신도시 심의위원회는 산입법의 ‘산업시설용지 비율 50%이상 의무유지’법령이 이미 개정되어 개별법의 효력이 발생되었음에도 산업시설용지를 지원시설용지로 전환하여 당시 건설교통부에서 정부 정책사업인 공공기관이전과 혁신도시 건설이라는 이유로 ○○ 내 사건부지 남쪽에 인접한 청구외 부지 59,504㎡ ‘▣▣’ 예정지를 ‘○○ 혁신도시’라는 이름으로 2007. 12. 13. 산업시설용지에서 지원시설용지로 용도를 전환해주어 형평성의 원칙에 위배된다 할 것이다.

바. 청구인의 ‘◇◇◇ 미디어파크 개발사업’이 산입법령 등 관련법령의 경직된 적용으로 실현이 불가능하게 될 경우, 청구인은 향후 20년 동안(산업공단 해제 때까지) 210억원에 매입한 사건부지에 대한 가치실현이 불가능해져 막대한 기회비용을 잃게 될 것으로 피청구인의 이 건 처분이 그대로 유지된다면 청구인에게 참기 어려울 뿐만 아니라 회복하기 어려운 손해가 발생하고 공공의 이익도 현저하게 침해된다 할 것이다.

사. 부산시는 사건부지를 미디어파크로 개발하도록 지도했고 그에 대한 믿음을 심어 줬으며, 중앙이 하면 되고 지역이 하면 안 된다는 것은 형평성의 위배 차원을 떠나 평등원칙과 인간 기본권에 대한 심대한 침해라 할 것이고, 부산시의 지원과 약속, 사업내용의 공익성과 공공성, 문화산업에 대한 ◇◇◇의 열정 등을 위하여 ◇◇◇미디어파크는 설치되어야 하므로, 이 건 처분은 위법·부당하다 할 것이므로 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 “◇◇◇ 미디어파크 개발사업” 입주계약에서 방송시설 30.85%, 업무시설 44.99%, 근생시설 24.16%의 건축내용을 부산광역시로부터 승인과 보장을 받았다고 주장하나, 청구인의 계획서상의 내용일 뿐이며, 부산광역시와 체결한 당초 입주계약서와 입주변경계약서에는 없는 내용으로 청구인의 주장에 불과하다 할 것이다.

나. 법이란 자신에게 유리한 것만 따르고 불리한 것은 배척할 수 있는 것이 아니며, 청구인의 주장처럼 입법의 미비가 확실하다면 이는 법령개정사항이지 행정심판청구로 해결할 사항이 아니며, ○○ 지방산업단지는 유상분양 총면적 762,401.5㎡ 중 산업시설용지는 210,645.5㎡로서 27%에 불과하여 산업시설용지를 늘려야 하는 실정이기에 청구인이 신청한 산업시설용지 내에 근린생활시설의 설치를 하려는 변경사항은 수용할 수 없다 할 것이다.

다. 청구인이 추진 중인 사업은 공익적 사업이 있다 할지라도, 산업단지를 조성하고 산업단지내 용도를 지정하는 것은 그 산업단지의 효율적인 이용과 관리를 위한 것으로 사건부지에 본래의 용도와 달리 근린생활시설을 설치하는 것을 정당화 할 수 없다 할 것이고, 근린생활시설은 청구인의 주장대로 공공성만을 추구하는 사업이라 볼 수 없다.

라. 2003년 입주계약 당시 부산광역시의 승인이 있었고, 부산광역시장의 행정적 지원 약속, 지원시설용지에 입주하기보다는 산업시설용지에 입주하는 것이 바람직하다 하면서 사건부지 매입 권고를 받아 사건부지를 매입하였다 하여, 청구인이 피청구인에게 산업시설용지인 사건부지에 지원시설용도에 해당되는 근린생활시설의 설치가 가능하도록 용도를 변경해 준 것이라 볼 수 없으며, 청구인과 부산광역시와의 당초 입주계약서에도 근린생활시설의 설치와 관련된 사항이 없으므로 신의성실의 원칙에 위반된다는 청구인의 주장은 이유 없다할 것이다.

마. 청구외 이 지역에 대해서는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제6조제6항 및 같은 법 시행령 제7조제3항의 규정에 의거 산업시설용지를 지원시설용지로 전환해준 사실이 없는 바, 이는 청구인이 잘못 알고 있는 사항이라 할 것이다.

바. 입주 계약서상에 없는 내용을 계획하여 추진함에 따른 손실은 청구인의 전적인 책임이 있다 할 것이고, 청구인이 신청한 입주계약변경신청서 상의 건축면적은 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제33조, 같은 법 시행령 제43조, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제6조제6항 및 같은 법 시행령 제7조제3항의 규정에 의하여 부적법하다 하여 처분한 것으로 적법한 처분이라 할 것이다.

사. ◎◎산업단지는 관계법령에 의하여 산업단지의 합리적이고 효율적인 이용과 관리를 위하여 관리기본계획을 수립하고 그 기본계획에 의하여 구역별 용도를 지정하였고, 청구인이 부산광역시로부터 매수한 사건부지는 ○○ 산업단지 내에 있는 산업시설용지로서 청구인이 사건부지 용도를 산업시설용지로 하여 부산광역시와 체결하여 계약한 것으로 청구인의 청구는 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○ 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제33조 및 제38조

○ 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 제2조, 제18조의2 및 제43조

○ 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙」 제2조 및 제35조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, ○○ 일반산업단지 관리기본계획(변경), 입주계약서, 용지매매계약서, 입주변경계약서 및 입주계약변경신청서 등 자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 부산광역시장은 1997. 8. 1. 건설교통부장관으로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 ○○ 일대에 대하여 일반지방산업단지 지정승인을 받아 1997. 9. 11. 상기 일대에 대하여 일반지방산업단지로 지정하였다.

(나) 청구인은 2003. 2. 18. 부산광역시장과 ○○지방산업단지내 산업시설용지 10B-1L(16,529㎡)에 대하여 용지매매계약 및 입주계약[건축면적 84,034㎡(제조시설 19,041㎡, 부대시설 64,993㎡)]을 체결하였다.

(다) 청구인은 2003. 10. 17. 부산광역시장과 ○○지방산업단지내 산업시설용지 10B-2L에 대하여 추가 용지매매계약을 하면서 입주계약변경[건축면적 84,034㎡(제조시설 19,041㎡, 부대시설 64,993㎡)] 체결을 하였다.

(라) 부산광역시장은 2007. 3. 2. 피청구인에게 「부산광역시 사무위임 조례」 및 같은 규칙 개정에 따라 산업단지관리업무를 위임하였다.

(마) 청구인은 2008. 2. 22. 피청구인에게 사건부지에 건축면적 125,867㎡ 중 83,478㎡를 갤러리타운, 비즈니스센터, 금융기관사무실, 푸드스트리트 등의 근린생활시설 등 편익시설의 용도로 사용하겠다는 입주계약변경신청서를 제출하였다.

(바) 피청구인은 2008. 2. 29. 청구인에게 사건부지는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 및 「○○ 일반산업단지관리기본계획」에 의하여 산업시설구역으로서 근린생활시설 용도는 산업시설구역 내에 건축이 불가하다 하여 입주계약변경 불가 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산집법”이라 한다) 제33조에는 산업단지관리기본계획을 수립하도록 하고 있고, 그 계획에는 산업단지안의 용지의 용도별 구역에 관한 사항을 포함하도록 하고 있으며, 용도별 구역은 산업시설구역·지원시설구역·공공시설구역 및 녹지구역으로 구분하여 관리할 수 있도록 하고, 이 경우 산업시설구역은 용도별로 이를 세분할 수 있도록 규정하고, 같은 법 제38조제1항에 “산업단지안에서 제조업을 영위하거나 영위하고자 하는 자는 지식경제부령이 정하는 바에 의하여 관리기관과 그 입주에 관한 계약을 체결하여야 한다.”고 규정하고, 같은 조제2항에는 “입주기업체 및 지원기관이 입주계약사항중 지식경제부령이 정하는 사항을 변경하고자 할 때에는 새로이 변경계약을 체결하여야 한다”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제43조제1항에 “관리기관은 법 제33조제6항 후단에 따라 산업시설구역을 다음 각 호의 용도로 세분하여 관리할 수 있다”고 규정하고, 같은 조제2항에 “관리기관은 제1항의 규정에 의하여 산업시설구역을 용도별로 세분한 때에는 당해 용도에 적합하게 이를 관리하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제35조제1항에 “법 제38조제2항에서 "지식경제부령이 정하는 사항"이라 함은 다음 각호의 사항을 말한다. 1. 회사명 또는 대표자성명, 2. 업종, 3. 부지면적, 4. 건축면적”이라고 규정하면서, 같은 법 시행령 제2조에 공장의 범위, 같은 법 시행규칙 제2조제1항에 부대시설의 범위를 규정하고, 한편 「○○ 일반산업단지 관리기본계획」 제2호에 산업단지 용도구역의 구분계획에 산업시설구역에 건축할 건축물의 범위(지식 및 정보통신 산업시설, 벤처기업집적시설, ○○ Cine Port 등)와 지원시설구역에 건축할 건축물의 범위(산집법 제2조제12호 규정에 의한 지원기관, 산집법 제44조제1항에 관리기관이 사업지원을 위한 건축물 등)를 규정하고 있는 바,

먼저 이 건 처분에 이르게 된 경위를 살펴보면, 청구인은 방송업 등을 영위하기 위해 설립된 회사 법인으로 2002. 12. 12. 청구외 부산광역시장에게 부산광역시 ○○구 ○○동 ○○ 지방산업단지내의 10B-1L (16,529㎡) 상에 입주계약신청내용에 건축면적 84,034㎡(제조시설 19,041㎡, 부대시설 64,993㎡)로 하는 산업단지입주계약신청을 하면서 일정부분에 근린생활시설을 건축하겠다 라는 사업계획서를 첨부하여 입주계약신청을 하여, 2003. 2. 18. 청구인과 부산광역시장 사이에 구 공업배치 및 공장설립에 관한 법률 제38조제1항에 의한 다음과 같은 내용의 입주계약(이하 ‘입주계약1’이라고 한다)을 체결하였다. (1) 업체명 : ▤▤방송 주식회사 (2) 업종 : 방송업, (3) 부지용도 : 산업시설용지, (4) 부지면적 및 건축면적 : 16,529㎡ 및 84,034㎡(제조시설 19,041㎡, 부대시설 64,993㎡) 등으로 하는 입주계약을 하였고, 청구인은 2003. 8. 7. 부산광역시장에게 입주계약1에 대하여 사업계획에 대하여는 변경 없이 부산광역시 ○○구 ○○동 ○○ 지방산업단지내의 10B-2L(10,085㎡)에 대한 부지 추가 매입을 위한 산업단지입주 변경계약신청을 하여, 2003. 10. 17. 청구인과 부산광역시장 사이에 「산집법」 제38조제2항의 규정에 의하여 입주계약1의 내용 중 부지면적을 26,614㎡로 하는 입주계약변경(이하 “입주계약2”이라 한다)을 하였으며, 청구인은 2006. 5. 29. 부산광역시장에게 입주계약2의 내용 중 회사명(▤▤산방송 주식회사→주식회사 ◇◇◇) 및 대표자(김○○→박○○용길)를 변경으로 하는 입주계약변경 신청을 하여, 부산광역시장은 2006. 6. 1. 청구인에게 입주계약변경(이하 “입주계약3”이라 한다)사항을 통보하였으며, 부산광역시장은 2007. 3. 2. 피청구인에게 「부산광역시 사무위임 조례」 및 같은 규칙 개정에 따라 산업단지관리업무를 위임하였다.

그런데 청구인은 2008. 2. 22. 피청구인에게 입주계약3에 대하여 계약변경사항을 건축면적 125,867㎡(제조시설 37,760㎡, 부대시설 88,107㎡), 대표자(박○○→이○○), 사업내용추가 등으로 하고, 이 계약변경신청에 첨부한 사업계획서에 부대시설 88,107㎡ 중 83,478㎡를 근린생활시설 등 편익시설의 용도로 하여 입주계약변경신청을 하였으나, 피청구인은 2008. 2. 29. 청구인에게 사건부지는 「산집법」 및 「○○ 일반산업단지관리기본계획」에 의하여 산업시설구역으로서 근린생활시설 용도는 산업시설구역 내에 건축이 불가하다 하여 이 건 처분한 사실을 알 수 있다.

위 인정사실에 의하면, 청구인이 부산광역시장에게 접수한 입주계약(변경)신청서에 첨부한 청구인의 사업계획서에는 근린형 편의시설 등을 건축하겠다는 계획이 있는 것으로 보이고, 청구인과 부산광역시장 사이에 체결한 산업단지 입주계약(변경)서에 의하면 건축면적에 대하여 제조시설 및 부대시설이라고 계약체결이 되어 있고, 이 입주계약서의 제13조의 특약사항으로 “기타 입주자격, 입주계약, 입주기준 등 본 계약서에 명시되지 아니한 사항은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」,「산집법」,「산업단지관리지침」, 기타 관련규정과 “갑”이 정한 입주계약 규정에 따른다“ 라고 하고 있는 점을 볼 때, 「산집법」 및 「○○ 일반산업단지관리기본계획」의 규정에 의하면 산업시설용지에 건축할 수 있는 건축물에 대하여 제조시설 및 부대시설로 한정하고 있고, 위 관련 법령에 의하면 부대시설에 대하여 나열하고 있는데 청구인이 입주계약변경신청서에 첨부한 사업계획서상의 근린생활시설은 사건부지에 건축할 수 없는 건축물로 판단된다.

청구인의 주장 중 청구인이 부산광역시장에게 입주계약(변경)신청을 하면서 첨부한 사업계획서상에 근린생활시설을 건축한다라는 사업계획을 하여 입주계약(변경)신청을 하여 이를 승인하였으므로 피청구인이 이 건 처분한 것은 신의성실의 원칙에 위배된다는 주장에 대하여 살펴보면, 청구인이 부산광역시장에게 입주계약(변경)신청을 하면서 첨부한 청구인의 사업계획서의 사업추진개요에 본부동 1~2층 근린형 편의시설(은행, 갤러리 등), 공개홀 지하1층 카페테리아 및 미디어관련 학원 등이라고 사업계획을 제시한 점은 인정되나 이는 관련법령의 규정에 위배되는 사업계획임에도 부산광역시장이 이 사업계획에 대하여 수정요구하지 하지 않은 점 등 과실이 있는 점은 보이나, 신의성실의 원칙이 적용되기 위해서는 계약당사자에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 계약당사자가 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한데 대하여 당사자에게 귀책사유가 없어야 하며, 당사자가 그 견해 표명을 신뢰하고 이에 따라 무엇인가 행위를 하여야 하고, 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 당사자의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 할 것인 바, 청구인과 부산광역시장 사이에 체결한 입주계약(변경)서에는 건축면적 84,034㎡(제조시설 19.041㎡, 부대시설 64,993㎡)라고 명시되어 있고, 제13조 특약사항으로 관계법령의 규정에 따르도록 한 점,「산집법 시행규칙」에 부대시설의 범위에 대하여 사무실, 주차장 등과 종업원의 복리후생증진에 필요한 시설 등등을 나열하여 규정하고 있어, 부대시설에는 지원시설인 근린생활시설은 속하지 않으므로, 부산광역시장은 청구인에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 했다고 할 수 없고, 따라서 청구인의 견해표명이 정당하다고 신뢰할 대상이 있었다고 할 수 없으므로 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분에 신의성실의 원칙은 적용되지 않는다 할 것이고, 가사 청구인이 산업단지 입주계약(변경)신청을 하면서 첨부한 청구인의 사업계획서에 대하여 부산광역시장이 이를 인정한 견해표명이라 하여 이를 청구인이 신뢰하였다고 할지라도, 위에서 살펴본 바와 같이「산집법」등에서 지원시설구역에 건축가능한 근린생활시설은 산업시설구역에 위치한 사건부지에는 건축할 수 없는 건축물에 해당하여 청구인이 부산광역시장에게 입주계약(변경)신청을 하면서 제시한 사업계획서는 법령을 위반한 사업계획서로서 이는 법치행정의 원리상 행정은 당연히 법률에 적합한 것이어야 한다는 법률적합성의 원칙에 위배된다 할 것이므로 이 건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다 할 것이다.

그리고 청구인은 2007. 10. 7.부터 시행된 「산업입지 및 개발에 관한 법률」의 개정으로 청구인이 계획하는 사업에 차질이 발생하였다는 취지의 주장을 하고 있으나, 이 법령은 산업시설용지를 다른 시설용지로 용도를 변경하는 법령으로 이 건 처분과 직접적인 관련이 없는 사항이고, 법령의 제·개정에 관하여는 심판대상이 아니므로 심리하지 않기로 하고, 청구인의 나머지 주장은 모두 이유 없으므로 더 나아가 살피지 않기로 한다.

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.