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피청구인이 2008. 2. 5. 청구인에 대하여 한 건축불허가처분은 이를 취소한다.

○「건축법」제8조 및 제8조의2(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것)

○「석유 및 석유대체연료사업법」제10조

○「석유 및 석유대체연료사업법 시행령」제15조 [별표 2]

○ 부산광역시 주유소등록요건에 관한 고시(부산광역시 고시 제2000-171호)

1. 사건개요

청구인은 2007. 12. 24. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 870-297번지(제2종일반주거지역, 이하 “이 건 신청지”라 한다)상에 위험물 저장 및 처리시설(주유소)의 건축을 위한 건축허가신청(이하 “이 건 신청”이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2008. 2. 5. 이 건 신청지를 기점으로 주변 50여 미터 지점에 2개의 주유소가 영업 중에 있어 주유소 이용에 대한 주민들의 불편이 없는 반면, 인근 주민들이 주유소 건립을 반대하고 있고, 특히 ○○등기소는 영구적으로 보존되어야 할 등기부가 약 5,000여 책 이상이 보존되어 있는 국가 중요시설로 화재나 폭발 시 원상회복이 거의 불가능한 피해가 우려되며, 주유소 추가 신설로 인한 교통안전이 우려된다는 이유로 청구인에게 건축불허가 처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인의 이 건 신청에 대하여 피청구인은 2008. 2. 5. 신청지를 기점으로 50 미터 지점에 2개의 주유소가 영업 중에 있어 주유소 이용에 대한 주민들의 불편이 없고, 인근 주민들이 주유소 건립을 반대하며, 인접한 ○○등기소는 영구보존 등기부 5,000책 이상이 보존되어 있는 국가 중요시설로 화재나 폭발 시 원상회복이 불가능하여 피해가 우려되고, 주유소 추가 신설로 인한 교통안전이 우려된다는 이유로 이 건 처분을 하였다. 이 건 처분사유 중 신청지를 기점으로 50여 미터 지점에 2개의 주유소가 영업 중에 있어 주유소 이용에 대한 주민들의 불편이 없다는 점에 대하여는「석유사업법」에 명시되었던 주유소간 이격거리 제한규정이 1994년 폐지되어 현재 자유로이 주유소를 설치·운영할 수 있도록 허용되고 있고, 이미 인접한 주유소가 신청지로부터 북측 180미터, 남측 100미터의 거리를 두고 자유롭게 설치되어 있다. 주유소의 자유로운 설치는 헌법 제23조제1항에 의한 국민의 재산권에 속한다고 사료되고, 같은 조 제2항에 의한 신청자의 재산권의 행사가 주민 및 공공복리에 부적합한 부분은 사실적으로는 미미하다고 판단되며, 오히려 “인근 주민들의 불편이 없다”는 불가사유보다 주민들에게 제공되는 주유선택의 기회확대와 가격인상 억제, 서비스 강화 등 오히려 주민에게 긍정적인 점도 있을 것이고, 이미 설치되어 있는 2개의 주유소 허가로 보아도 형평성 문제의 소지가 있다고 사료된다. 인근 주민들이 주유소 건립을 반대한다는 점에 대하여는 부산광역시 주유소등록요건에 관한 고시(부산광역시 고시 제2000-171호)에 의하면, 공동주택으로부터 25미터이상 이격하도록 규정하고 있으나, 서측 가락아파트와는 25미터 도로를 사이에 두고 아파트 외벽과 주유소 부지간에 31미터, 주유기와 35미터, 지하저장탱크와 36.5미터, 이격되어 있어 법 규정보다 10미터 이상의 여유가 있고, 북측 가로변 건물과 약 80미터의 공지를 사이에 두고 이격되어 있으며, 남측 ○○등기소 건물과는 이 건 신청 상 사무동 건물이 두 대지 사이에 길이 방향으로 가로막은 상태로 지하저장 탱크와 8미터 이격되어 있다.

나. 등기소의 등기부 5,000책의 피해가 우려된다는 점에 대하여는 남측 등기소 건물과 지하 유류탱크와는 8미터 이격되어 있고, 등기부 서고와는 약 20미터 이격되어 있으며, 지하 저장탱크와 등기소 건물사이에 주유소 사무동인 2층 건물이 계획되어 있어 재난이 발생하더라도 사무동이 차단역할을 하여 피해가 전달되지 않고, 등기소와 2미터 높이의 방호벽이 설치되어 사실상 이중의 안전장치가 되어 있다.「위험물안전관리법 시행규칙」[별표 8] 지하탱크저장소의 위치·구조 및 설비의 기준에 의하여 지하 저장탱크는 이중벽으로 하여 저장탱크와 외벽사이에 완충모래를 0.6미터 이상 설치하고 지하 저장탱크 윗부분으로부터 지면까지 0.6미터이상의 두께를 두어 안전하게 하고 있으며, 지하 저장탱크의 최상부에 밸브 없는 통기관을 설치하여 지하 저장탱크 내에 항상 유증기가 없는 상태를 유지하여 실제적으로는 위험이 배제된 안전한 구조로 시설하고자 한다. 주유소 추가 신설로 인한 교통안전 우려에 대하여는 인접 ○○타운 아파트 단지 반대편(서측) ○○강변에 30미터의 ○○항 배후도로가 위치하고 있어 주통행이 이 대로를 통해 이루어짐으로 인하여 통행량이 분산되어 이 건 신청 상 주유소의 전면도로의 통행량이 많지 않다. 인접 등기소의 진입로 등에 3개소의 건널목 신호등이 근접해 있어 완충역할이 되고 있으므로 주유소 설치로 인한 교통안전 문제는 많지 않을 것으로 사료된다.

다. 이 건 처분은 건축허가의 기준법령인「건축법」, 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙 등 어느 규정에도 불허가 사유에 해당되는 명백한 조문이 없고,「석유사업법」에 근거한 부산광역시 주유소등록요건에 관한 고시(부산광역시 고시 제2000-171호) [별표] 제2항 “주변환경과의 관계”에 의한 이격거리 규정에도 저촉이 없다. 등기소 서고 건물의 높이가 4미터인데, 등기소와의 사이에 계획된 2층 건물과 높이 2미터의 방호벽만으로 불안할 경우 안전높이 방호벽을 설치하는 등 등기소 측의 협조가 있을 시 완벽한 방호시설을 할 것이고, 관련법에 의한 설비기준 등을 철저히 준수하여 완벽하게 안전한 주유소를 시설하고자 하며, 안전을 위해 필요한 여타의 조건부여도 최대한 수용할 것이다. 이 건 신청 상 주유소는「위험물안전관리법」의 제반규정에 따라 안전하게 설계되었고, 기타 제반 법령상 명백한 불허가 사유가 없음에도 단지 추상적인 위험의 추정 및 우려에 의한 등기소와 인근 주민의 반대견해에 따라 편파적으로 판정하여 청구인에게 이 건 처분을 한 것은 법에 대한 공정한 국민의 기회 균등을 박탈하는 불합리한 처분으로 사료되어 이 건 청구를 하였다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인의 이 건 신청에 대하여 피청구인은 2007. 12. 26.「건축법」제12조(건축복합민원일괄협의회)의 규정에 의하여 관련부서 및 관련기관과 협의하고, 관할 동사무소에 건축허가신청에 따른 공개행정을 실시하였다. 이 건 신청지의 관할 동인 ○○1동에서 취합한 이 건 신청지 인근의 ○○타운 3단지 아파트 및 해당 통 주민의 의견을 보면, 이 건 신청지 좌우로 이미 ◎◎주유소, ◇◇주유소가 입점해 있어 그 사이에 주유소가 다시 들어설 명분이 부족하고, 주유소의 경우 화재·폭발 가능성이 높은 시설이라는 점과 주유소 설치로 인한 지가 하락이 염려된다는 점에서 주유소 건립을 반대하고 있다. 또한 부산지방법원으로부터 ○○등기소가 국민의 재산권과 밀접한 관련이 있는 등기업무를 취급하는 국가기관으로 등기소 내에는 영구적으로 보존해야 할 등기부가 약 5,000여 책 이상이 보존되어 있고 민원인들이 방문하는 동 시설에 인접한 부지에 위험물 저장 및 처리시설(주유소)가 들어선다면, 미관상 및 위생상(악취, 기름때)으로 등기소 주변 환경이 매우 열악해 질 가능성이 있으며, 특히 화재나 폭발 시에는 원상회복이 거의 불가능한 피해가 우려되어 이 건 신청에 대하여 부정적인 입장이라는 회신이 있었다. 피청구인이 2008. 1. 16.「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제37조의 규정에 의하여 민원조정위원회를 개최하였고, 2008. 2. 5. 민원조정위원회 심의·조정 결과, 이 건 신청지를 기점으로 주변 50여 미터 지점에 2개의 주유소가 영업 중에 있어 주유소 이용에 대한 주민들의 불편이 없는 반면 인근 주민들이 주유소 건립을 반대하며, ○○등기소에 영구보존되어야 할 등기부가 약 5,000여 책 이상 보존되어 있어 화재나 폭발 시 원상회복이 거의 불가능한 피해가 우려될 뿐만 아니라 주유소 추가 신설로 인한 교통안전이 우려된다는 사유로 청구인에게 이 건 처분을 하였다. 관계법령에서 정한 허가기준을 충족하였다 할지라도 중대한 공익상 필요가 있을 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다(대법원 1998. 9. 25. 선고 98두7503 판결)고 판시한 바, 이 건 처분은 공익상 필요한 정당한 조치이고, 공공복리를 증진하고자 하는「건축법」의 취지에도 부합된다 할 것이다.

나. 청구인은 ○○타운 반대편인 서측 ○○강변에 30미터의 ○○항 배후도로가 위치하고 있어 주통행이 이 대로를 통해 이루어지므로 통행량이 분산되어 주유소의 전면도로의 통행량이 많지 않다고 주장하나, 이 건 신청지는 ○○·○○의 거주자와 ○○·○○ 공단으로 출퇴근하는 차량들의 주통행로 상에 위치하고 있고, 인근에 이미 2개의 주유소가 입점하여 있음에도 불구하고 주유소를 건립하는 이유도 이 건 신청지가 인접한 도로의 통행량이 많아 사업성이 있다고 판단하였기 때문이라고 보인다. 이 건 신청지 앞 ○○·○○ 방면에서 ○○오거리로 진행하는 방향의 편도 2차선 도로에는 ○○타운 3단지 아파트로 진입하기 위한 비보호 우회전 표시가 있고, ○○오거리에서 ○○·○○ 방면의 편도 3차선 도로에는 이 건 신청지에 위치해 있는 (주)▣▣택시(일반택시 85, 모범택시 1 보유)로 진입하기 위한 비보호 좌회전 표시가 있으며, ○○등기소를 방문하는 민원인의 차량과 ○○·○○ 방면에서 ○○ 오거리 방면으로 진입하는 차량들로 인하여 이 건 신청지는 항시 교통사고의 위험에 노출되어 있을 뿐만 아니라 주유소의 신설로 인하여 승용차, 대형차량(덤프차량, 탱크로리 등)이 진·출입할 경우 기존 차량 동선과 진입도로가 상충됨으로써 다른 차량의 흐름에 방해는 물론 교통안전사고에도 노출되는 문제점이 있다.

다. 또한 ○○등기소 진·출입로와 주유소의 차량진입로는 불과 21미터의 거리에 위치해 있어 등기소를 방문하는 민원인의 차량과 주유를 위한 일반 고객의 차량, (주)▣▣택시의 택시가 수시로 출입하므로 교통안전사고 발생의 가능성이 매우 높아질 것이다. 이 건 처분은 이 건 신청지의 좌우로 이미 2개의 주유소가 입점해 있어 그 사이에 주유소가 다시 들어설 명분이 부족하고, 주유소의 경우 화재폭발에 대한 불안감으로 주거환경이 열악해지며, 주유소 설치로 인한 지가하락의 염려로 인근 주민이 주유소 건립을 반대하고 있고, ○○등기소에 영구보존되어야 할 등기부가 5,000책 이상 보존되어야 있어 화재나 폭발 시에는 원상회복이 거의 불가능한 피해가 우려됨에 따라 한 처분으로서 주유소 추가 신설로 인한 교통안전사고 발생이 빈번해질 것에 대한 우려 등 제반 여건을 고려한 정당한 처분이므로 이 건 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「건축법」제8조 및 제8조의2(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것)

○「석유 및 석유대체연료사업법」제10조

○「석유 및 석유대체연료사업법 시행령」제15조 [별표 2]

○ 부산광역시 주유소등록요건에 관한 고시(부산광역시 고시 제2000-171호)

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 건축허가신청서, 이 건 처분서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2007. 12. 24. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 870-297번지상에 위험물 저장 및 처리시설(주유소)의 건축을 위한 건축허가신청을 하였다.

(나) 피청구인은 2007. 12. 26. 건축복합민원 일괄 협의회를 개최하여 관련 부서 및 기관과 협의를 하자, ○○1동사무소에서는 신청지 좌우로 이미 2개의 주유소가 입점해 있어 주유소가 입점할 명분이 부족하고, 주유소의 경우 화재폭발 가능성이 높은 시설이며, 주유소 설치로 인한 지가하락도 염려된다는 이유로 ○○타운 3단지 아파트 주민들이 주유소 설치를 반대한다는 의견을, 부산지방법원에서는 ○○등기소는 국가기관임과 동시에 공용(행정용)재산으로서 국민의 재산권과 밀접한 관련이 있는 등기업무를 취급하는 기관으로서 등기소 내에는 영구적으로 보존되어야 할 등기부가 약 5,000여 책 이상 보존되어 있고, 많은 민원인들이 방문하는 국가시설 인접부지에 위험물 저장 및 처리시설(주유소)이 들어선다면, 미관상 및 위생상 등기소 주변환경이 매우 열악해질 가능성이 있으며, 특히 화재나 폭발 시에는 원상회복이 거의 불가능한 피해가 우려될 수 있어 이 건 신청에 대하여 부정적인 입장이라는 내용의 의견을 각 제출하였다.

(다) 피청구인은 2008. 1. 16. 이 건 신청과 관련하여 민원조정위원회 개최하였고, 신청지를 기점으로 주변 50여 미터 지점에 2개의 주유소가 영업 중에 있어 주유소 이용에 대한 주민들의 불편이 없는 반면, 인근 주민들이 주유소 건립을 반대하고 있고, 특히 ○○등기소는 영구적으로 보존되어야 할 등기부가 약 5,000여 책 이상이 보존되어 있는 국가 중요시설로 화재나 폭발 시 원상회복이 거의 불가능한 피해가 우려될 수 있어 본 신청에 대하여 부정적인 입장이고, 등기소가 공익적 목적달성을 위하여 설치된 점과 추가 신설로 인한 교통안전이 우려된다는 이유로 불허가로 심의하였다.

(라) 피청구인은 2008. 2. 5. 이 건 신청지를 기점으로 주변 50여 미터 지점에 2개의 주유소가 영업 중에 있어 주유소 이용에 대한 주민들의 불편이 없는 반면, 인근 주민들이 주유소 건립을 반대하고 있고, 특히 ○○등기소는 영구적으로 보존되어야 할 등기부가 약 5,000여 책 이상이 보존되어 있는 국가 중요시설로 화재나 폭발 시 원상회복이 거의 불가능한 피해가 우려되며, 주유소 추가 신설로 인한 교통안전이 우려된다는 이유로 청구인에게 이 건 처분을 하였다.

(2) 살피건대,「건축법」제8조 및 제8조의2(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것),「석유 및 석유대체연료사업법」제10조, 같은 법 시행령제15조 [별표 2], 부산광역시 주유소등록요건에 관한 고시(부산광역시 고시 제2000-171호)에 의하면, 건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 허가권자는 제8조의 규정에 의하여 허가를 하고자 하는 경우 당해 용도·규모 또는 형태의 건축물을 그 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제54조 그 밖에 대통령령이 정하는 관계법령의 규정에 적합한 지의 여부를 확인하고 대통령령이 정하는 바에 의하여 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 하며, 석유판매업을 하려는 자는 지식경제부령으로 정하는 바에 따라 등록하여야 한다고 규정하고 있는 바,

이 건 신청과 관련하여 피청구인이 실시한 건축복합민원 일괄 협의회에서 부산지방법원으로부터 영구적으로 보존되어야 할 등기부가 약 5,000여 책 이상 보존되어 있는 점 등 구체적인 이유를 제시하며 등기소가 공익적인 목적 달성을 위하여 설치된 점을 고려하여 신중한 판단을 바란다는 의견이 제출되었고, 이 건 신청지가 ○○등기소가 입지한 토지와 맞닿아 있는 점, 이 건 신청지가 접한 25m도로변에 신청지 좌우로 이미 2개소의 주유소가 설치되어 있는 점을 인정할 수 있다.

건축허가권자 또는 주유소 설치 허가권자는 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 허가를 거부할 수는 없는 것이나, 관계법령 상의 제한 이외의 중대한 공익상의 필요가 있는 경우에는 그 허가를 거부할 수 있다 할 것이고, 이 건 신청과 관련하여 이 건 신청지에 인접하여 영구보존되어야 할 등기부가 보존되어 있는 등기소가 입지하고 있는 점, 이러한 국가 중요시설이 인근 시설의 화재나 폭발 시 원상회복이 거의 불가능한 피해가 우려된다는 점, 주유소 추가 신설로 인한 교통안전이 우려된다는 점 등을 감안하면, 불허가할 중대한 공익상의 필요가 있는 경우에 해당한다고 볼 것이어서 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분에 있어 위법·부당함은 없다 할 것이고, 달리 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보기도 어렵다 할 것이다.

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.