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피청구인이 2009. 1. 28. 청구인에 대하여 한 ① 보육아동 전원조치,

○「영유아보육법」제17조, 제19조, 제36조, 제40조, 제44조, 제45조 및 제46조

○「영유아보육법 시행규칙」제10조, 제11조, 제38조 및 제39조

○「2008 보육사업 지침」

1. 사건개요

청구인은 2005. 6. 1. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○2동 153-7번지에서 “◇◇어린이집”이라는 상호의 어린이집(이하 “사건 어린이집”이라 한다)을 개원하여 운영하던 중 피청구인은 사건 어린이집에 대한 민원신고를 받고 2008. 12. 5. 보육시설 종사자 배치기준 및 임면사항 등 전반사항에 대한 점검을 실시하였으며, 점검결과 미근무 교사의 허위 임용보고, 보육시설 무단 용도변경, 보육교사 처우개선비 미지급 사항을 확인함에 따라 2008. 12. 30. 청구인에게 처분사전통지(청문실시)를 하였고, 2009. 1. 15. 청구인으로부터 의견서를 제출받아, 2009. 1. 28. 청구인에 대하여 ① 보육아동 전원조치, ② 보육시설 운영정지(3개월), ③ 보육시설의 장의 자격정지(2개월) 처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 1988년부터 ◇◇선교원을 개원하였고 정부에서 저소득층 어린이들에게 지원하는 저소득층 보육료지원제도가 생기면서 어린이들에게 혜택을 더 많이 주고자 하는 의도에서 2005년부터 “◇◇어린이집”으로 명칭 변경하여 운영하여 오던 중, 피청구인이 ○○구 홈페이지 예산낭비신고센터의 위법행위 신고접수를 근거로 이 사건 어린이집에 방문하여 보육교사 청구 외 최○○을 허위 임명 보고하여 보조금 24,866,000원을 위법하게 수령하였다는 사실을 확인하고, 청구인들에게 2009. 1. 28.자로 현재 보육중인 아동의 전원조치, 보육시설 운영정지 3월, 보육시설 시설의장 자격정지 3월의 행정처분을 하였다.

나. 청구인은 지난 20년간 어린이 교육 분야에 종사하여 오면서 어려운 가정의 어린이들에게 무상으로 교육의 기회를 제공하여 매년 가정이 어려운 100여명의 어린이들이 교육을 받고 졸업할 수 있도록 노력 봉사하여 왔으며 지금까지 입학금의 면제, 어려운 가정의 어린이들의 회비면제, 그 외 견학비·행사비·졸업비 등의 잡부금을 일체 받지 아니하며, 지원받은 보조금을 사익을 채우는데 사용하지 않고 적자를 보면서도 교육자의 사명감을 가지고 운영하였다.

다. 이 사건 어린이집의 기존 교사가 11명이였는데 1명의 교사가 결원되는 바람에 1명의 교사를 임명하고 충원하여야 함에도 불구하고 청구인은 교사로 근무하지도 않는 청구 외 최○○을 교사로 임명하였다고 보고하여 이 사건의 보조금 24,866,000원을 수령하게 되었으나, 결원된 그 반의 어린이들에게 정식교사는 아니지만 보조교사를 따로 두어 운영하여 왔고, 청구인 또한 교사는 아니지만 대표자로서 교사들 못지않게 어린이들을 가르치고 돌보는 일에 개인적인 대부분의 시간을 사용하여 왔으며, 이 사건 처분이 있기 전인 2008. 12. 5. 피청구인의 담당자 현장점검 시 위 보조금 수령의 위법성을 인정하여 잘못을 시인하고, 이후 2009. 1. 30.자로 피청구인의 계좌로 위 보조금 24,866,000원을 반환하여 위법하게 수령된 보조금은 원상회복을 하였는바, 이는 행정청의 처분에 참작이 되어야 마땅하며, 이 사건 처분이 그대로 유지된다면 청구인이 입게 될 경제적 손실뿐 만 아니라 위법함이 없는 보육시설 종사자 및 입학예정인 어린이 90명에게 입게 될 손해가 매우 큰 점 등을 비추어 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈 · 남용하였다 할 것이다.

라. 우선 2009년 원아모집이 전국적으로 마감되어 가고 있으며, 이 사건 어린이집에 입학예정인 90명의 어린이들을 다른 어린이집으로 전원조치 한 행정처분으로 이 사건 어린이집의 입학예정 어린이들은 교육환경이 좋지 않거나 거주지와 먼 곳으로 전원을 하여야 하는 등 부당한 처분을 받게 될 뿐만 아니라, 다른 어린이집으로 전원 할 경우 정부보조금 외의 추가적인 비용을 부담해야 하는 등 예산에 없던 비용의 지출로 저소득층의 가정에 큰 부담될 것이 분명한바, 행정처분으로 인한 피해가 고스란히 저소득층의 어린이와 그 가정이 입게 될 것이다.

마. 그리고 보육아동 전원조치 외에 입학일인 2009. 3. 1.부터 보육시설 운영정지 3월 및 보육시설의 장의 자격정지 2월 처분을 한 것은 입학조차 못하도록 한 행정처분 행위로서 어린이집 운영의 특성상 입학일로부터 3월간 운영정지가 아닌 결과적으로 2009년 1년간 운영 정지한 결과를 초래하게 되어 어린이뿐만 아니라 이 사건 어린이집에 종사하는 보육교사 11명, 운전기사 2명, 조리원 1명, 보조교사 5명 등 19명의 어린이집 종사자들은 어린이집의 운영불가로 인해 불가피하게 모두 실직하는 결과를 초래하게 되어 회복할 수 없는 손해를 입게 될 것이 너무나 명백한 사실이므로, 이 사건 행정처분은 그 결과가 위법의 사정 및 원상회복 등 정상참작 할 수 있는 모든 사정을 배제한 지나친 처분이라 할 것이다.

바. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분은 회복할 수 없는 직·간접적인 손해를 입게 될 뿐만 아니라 위법성 없는 보육시설종사자 및 어린이들에게 부당한 손해를 입히게 되어 행정처분으로 인하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 청구인들 등에게 지나치게 가혹하고 부당한 결과를 초래하는 것이므로 이 건 처분은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인의 사건 어린이집은 2005. 6. 1. 부산광역시 ○○구 ○○2동 153-7번지에서 “◇◇어린이집”이라는 상호로 민간보육시설 인가를 받아 현원 90명으로 운영되고 있던 중, 2008. 12. 5. 피청구인이 보육시설 현장점검 시 보육시설과 놀이터를 변경인가 없이 임의로 용도 변경한 사실과 근무하지 않은 보육교사를 2008. 1. 7. 허위로 임명 보고하여 영아기본보조금과 보육교사 처우개선비를 수령한 사실을 적발하여 보육시설 운영정지 3월의 행정처분을 하였다.

나. 청구인은 성실하게 사건 어린이집을 운영하여 왔다고 주장하나, 「영유아보육법 시행규칙」제11조 및 「보육시설 안내 지침」에 의하면 보육시설 종사자가 주당 30시간 이상 근무하는 경우, 14일 이내 임면사항을 구청장에게 보고하고, 국가자격증을 받은 보육교사에 의해 보육을 하여야 한다고 되어 있음을 볼 때, 청구인은 보육교사 대신 보조교사와 자격증이 없는 청구인이 아동을 보육하였다는 사실은 관련법을 위반한 사실이 명백하다 할 것이다.

다. 청구인은 보조금 수령 위반에 대하여 2009. 1. 30. 피청구인에게 자진 반환하였으며, 이 건 처분으로 청구인의 경제적 손실, 보육원 종사자와 2009년도 입학예정인 보육아동이 입게 될 손해를 감안하지 않은 재량권을 일탈·남용하였다는 주장에 대하여, 피청구인이 청구인에게 한 부당수령 보조금 반환명령에 따른 시정사항으로 자진 반환의 주장은 이유 없다 할 것이며, 그리고 시설운영정지 처분은 「영유아보육법」제45조 및 같은 법 시행규칙 제38조에 해당되어 6월 이내의 운영정지에 해당되나, 보육아동과 종사자 등에 미치는 영향, 공익의 실현 대비 사익침해 정도 등을 고려하여 1/2 범위 내의 감경규정을 적용 3월의 운영정지 처분을 한 사항이므로 재량권 일탈·남용 주장은 전혀 이유가 되지 않는다.

라. 또한 청구인은 2009년도 입학예정 어린이 등록이 마감된 상태에서 다른 어린이집으로 전원조치는 원거리, 교육환경 열악 등 피해와 인근 어린이집도 정원을 채워 등록이 불가하다고 주장하나, 주변 어린이집 현황을 보면 ○○동 24개소, ○○동 20개소로 거의 대부분 차량을 운행하고 있으며, 대부분 현원에 미달되어 있는 상태이므로 다른 어린이집으로의 전원조치가 가능하다 할 것이며, 저소득층 아동은 별도 보육료를 지원받을 수 있으므로 어느 어린이집에서도 지원이 가능하다. 따라서 청구인은 관련법을 위반한 사실이 명백하므로 피청구인의 이 건 처분은 적법하다 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「영유아보육법」제17조, 제19조, 제36조, 제40조, 제44조, 제45조 및 제46조

○「영유아보육법 시행규칙」제10조, 제11조, 제38조 및 제39조

○「2008 보육사업 지침」

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 청구인 및 사건 어린이집 시설의 장 신○○의 확인서, 처분사전통지서, 청문조서, 행정처분 통보서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2005. 6. 1. 부산광역시 ○○구 ○○2동 153-7번지에서 ‘◇◇어린이집’이라는 상호의 민간보육시설을 피청구인으로부터 인가 받아 운영하고 있다.

(나) 피청구인은 2008. 11. 29. 청구인이 법규를 위반하고 있다는 신고(○○구청 홈페이지)를 받고, 2008. 12. 5. 사건 어린이집에 대한 보육교육 임면보고 사항 등 전반에 대한 실태조사를 하였다.

(다) 피청구인은 2008. 12. 30. 청구인에게 보육교사 허위 임면보고, 보육교사 처우개선비 미지급, 보육시설 무단 용도변경 한 사유를 들어 ① 6월 이내 시설운영정지, ② 3월 이내 시설의 장의 자격정지, ③ 6월간 영아기본보조금 지원중단, ④ 기 지급한 보조금 24,866,000원 반환 명령, ⑤ 보육시설 무단용도변경에 따른 원상회복, ⑥ 교사 처우개선비 미지급분 지급조치 등의 처분사전통지(청문실시)를 하였다.

(라) 피청구인은 2009. 1. 15. 청구인에게 청문을 실시하였으며, 청문주재자는 “위반행위를 볼 때 6월 이내 시설운영정지에 해당하나, 잘못을 충분히 뉘우치고 있고 아동의 원활한 보육을 고려하여 3월 이내 시설운영정지 함이 가하다고 사료된다.”는 의견을 제시하였다.

(마) 피청구인은 2009. 1. 28. 청구인에 대하여 미근무 교사(최○○) 허위 임용보고로 보조금을 수령한 사유를 들어 ① 보육아동 전원조치(2009. 2. 1. ~ 2009. 2. 28.) ② 보육시설 운영정지(2009. 3. 1. ~ 2009. 5. 31.) ③ 보육시설의 장의 자격정지 2월(2009. 3. 1. ~ 2009. 4. 30.) 각 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「영유아보육법」제17조, 제19조, 같은 법 시행규칙 제10조 [별표2], 및 제11조에 의하면, 보육시설에는 보육시설종사자를 두어야 하며, 시장·군수·구청장은 보육시설종사자의 권익보장과 근로여건 개선을 위하여 보육시설종사자의 임면과 경력 등에 관한 사항을 관리하여야 하고, 보육시설의 장은 보육시설종사자의 임면사항을 14일 이내에 시장·군수·구청장에게 보고하여야 하며, 보육시설종사자 임면사항을 보고받은 시장·군수·구청장은 신원조회 등을 통하여 보육시설종사자가 결격사유에 해당되는지 여부를 확인하도록 되어 있고, 임면권자는 보육시설종사자 결원시 1월 이내에 보육시설종사자를 채용하도록 되어 있다. 그리고「영유아보육법」제36조, 제40조 및 제45조, 같은 법 시행규칙 제38조 [별표9]에서는 국가 또는 지방자치단체는 보육시설의 설치, 보육교사(대체교사 포함) 인건비, 초과보육에 드는 비용 등 운영경비, 보육시설종사자의 복지증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조하며, 보육시설의 설치·운영자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우에는 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있고, 1차 위반일 경우 6월 이내 시설운영 정지를 명할 수 있도록 되어 있다. 또한「2008 보육사업 지침」에는 여러 개의 반 중에서 단 1개의 반이라도 교사대 아동비율이 맞지 않으면 모든 반에 대하여 기본보조금을 지원할 수 없다고 하면서 지원기준 및 요건을 충족하지 않을 경우에는 즉시 지원을 중단하여야 하며, 허위로 보고하여 기본보조금을 지원 받은 경우에는 허위보고사항이 시설운영 전반 또는 일부 반에 미치는 영향에 따라 해당기간 지원금 전액 또는 해당반별 지원액을 환수해야 하고, 향후 6월간 지원을 중단하도록 되어 있으며, 시설운영 정지를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있도록 규정하고 있다. 그리고 「영유아보육법」제46조, 같은 법 시행규칙 제39조 [별표10]에는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우에는 1년 이내의 범위에서 보육시설의 장의 자격을 정지시킬 수 있으며, 시장·군수·구청장은 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 자격정지 기간을 결정하여야 하며, 보육시설의 장이 자격정지된 기간 동안 그 직을 대리할 보육시설의 장을 두어야 하고, 보육시설의 장은 보육교사의 자격이 정지된 기간동안 그 업무를 대행할 보육교사를 채용하여야 한다고 규정하고 있는바,

청구인은 청구 외 최○○을 피청구인에게 허위 임면보고하여 보조금을 수령한 사실과 전 보육교사에 대한 처우개선비 미지급한 사실에 대하여 인정하고 깊이 반성하고 있으나, 보육시설 운영정지를 받을 경우 90명의 보육아동의 전원조치로 영유아 및 학부모가 입을 정신적 피해와 경제적 부담, 사건 어린이집에 종사하는 보육교사 및 직원들이 생계가 어려워지는 점을 감안하여 선처를 바라고 있다.

청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 청구인과 시설의 장의 확인서, 청문조서, 청구인의 의견제출서, 관련법령 등 각종 증거자료에 의하면, 청구인이 피청구인에게 임면보고한 최○○ 교사는 근무한 사실이 없고, 이로 인하여 수령한 보조금을 반환한 사실이 있음을 볼 때, 피청구인이 청구인에게 한 보육아동 전원조치 및 시설운영정지 처분은 관련법에 근거한 적법한 처분이라 할 것이다.

그러나 청구인의 허위 임면보고 및 처우개선비 미지급 사실을 인정하고 깊이 뉘우치고 있고 사건 어린이집 점검 시 지적된 시설의 무단용도변경 사항을 시정한 점, 허위 임면보고에 따른 보조금 24,866,000원을 반환하고 미지급된 처우개선비를 지급한 점, 사건 어린이 집을 운영하면서 동종의 위반전력이 없는 점, 영유아의 이익을 최우선으로 고려되어야 한다는 보육이념 등을 감안하여 볼 때, 청구인의 귀책사유로 인하여 보육아동이 입게 될 피해가 다소 크다 할 것이므로, 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분은 다소 가혹하다 할 것이다.