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피청구인이 2008. 12. 26. 청구인에 대하여 한 이행강제금 8,400,000원 부과처분은 이를 취소한다.

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제118조, 제124조, 제124조의2

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제124조의3

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제21조

1. 사건개요

청구인은 2007. 3. 26. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 산66-2번지 임야 1,884㎡(이하 “사건토지”라 한다)에 잣나무 540본을 식재하는 산림경영계획을 수립하여 토지거래계약허가신청을 하였고, 피청구인은 청구인에게 잣나무는 재선충 감염대상목으로 식재할 수 없으므로 현지여건 등을 고려하여 식재수종을 변경하도록 함에 따라 청구인은 상수리나무 900본은 식재하는 내용으로 산림경영계획서를 변경·제출하여 피청구인은 2007. 4. 9. 청구인에게 토지거래계약허가를 하였고, 토지이용실태 조사를 통하여 청구인이 허가받은 목적대로 이용하지 않음을 적발하고 2008. 9. 26. 청구인에게 토지이용의무 위반에 따른 허가목적 이행명령을 통지하고 2008. 9. 29. 및 2008. 12. 1. 토지이용실태 조사보고를 거쳐 2008. 12. 3. 사건토지에 소나무 등 42본이 식재되어 있어 조림수종 위반 및 조림본수 미달로 토지거래계약 허가 목적대로 이용하지 않아 이행강제금이 부과될 예정임을 통보하고 2008. 12. 26. 청구인에게 조림수종을 위반하고 조림본수가 미달되었다는 이유로 이행강제금 8,400,000원 부과처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 청구 외 이○○ 소유였던 사건토지를 매입하여 조림수 식수를 위하여 작업을 하던 중 건축폐기물이 쌓여져 있는 것을 뒤늦게 발견하고 청구 외 이○○에게 폐기물을 처리해 줄 것을 요청하였으나 처리해주지 않아 청구 외 이○○를 폐기물등관리법 위반으로 ○○경찰서에 고발하였고, 조사과정에서 청구 외 이○○가 사건토지를 청구인에게 매각하기 전 청구 외 손○○에게 임대해 주었는데 전 임차인과 협의하여 수거하는 등 처리하겠다하여 내사종결 처리된 사항으로 피청구인은 이를 모를 리 없으면서 발뺌하는 저의가 의심스럽다. 청구인은 피청구인 청소과, 토지관리과, 산림과에 폐기물이 묻혀 있어 당장 식수를 할 수 없다고 하고 이에 대하여 고발을 하였으나, 피청구인은 전소유자를 상대로 폐기물이 묻힌 경위 등에 조사하기는커녕 오히려 청구 외 이○○는 폐기물을 치울 능력이 없다고 두둔하면서 청구인이 책임지고 폐기물을 치워야 한다고 하여 청구인이 약 8개월 동안 약 700만원 가량을 들여 15톤 덤프트럭 2대분과 2.5톤 트럭 3대분의 폐기물을 치웠다.

나. 그러던 중 피청구인 토지관리과에서는 청구인이 외관상 산을 파헤쳤으니 원상복구를 하라며 경고까지 하여 토지에 식수를 하지 못하게 되어 피청구인 산림계에 가서 경위를 말하자 담당자는 2008년 3월까지 식수를 하면 된다고 하였다. 피청구인이 어떤 수종을 식수하여야 하는지 고지해 주지 않아 청구인은 어떤 수종을 얼마만큼 식재하여야 한다는 사실을 전혀 모르는 상태에서 폐기물로 인해 토지가 많이 썩어 있고 토지가 도로와 인접하여 있어 오가는 사람들이 각종 쓰레기 등을 투기하기 때문에 좋은 나무를 심을 시에는 나무가 고사할지도 모른다고 생각하여 2008년 3월경 어떤 환경에서든 잘 자라는 각종 소나무 등을 식수하게 되었던 것이다.

다. 2008년 9월경 피청구인측 토지관리과에서 청구인이 식수한 수종이 잘못 되었고 나무본수가 모자람으로 허가된 수종을 다시 식수하라는 시정명령을 하여 사건토지가 너무 많이 썩어 있는 등 오염되어 있어 객토를 하지 않고서는 피청구인이 지정한 나무를 심을 수가 없어 청구인이 다시 많은 경비를 들여 복토공사를 한 후 같은 해 11월경에 피청구인이 지정한 상수리나무(3년생 150본)와 측백나무(2년생 200본)를 식수하였는데 조림수종위반과 조림본수 미달로 이 건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 처분이다. 청구인은 기존 소나무 등이 다음해 봄까지는 고사의 위험으로 현실적으로 옮겨 심을 수 없는 사정이 있어 다음해 봄까지 유예하여 교환식재를 할 수 있도록 요청하였고 현재 교환식재 준비 중에 있다. 사건토지에는 전소유자 문중분묘 3기가 있어 최소한 1m 이상 이격거리를 두어야 하므로 본래의 조림수량 900본을 식재하는 것은 현실적으로 불가능하고 최대한 활용을 하더라도 300본 정도에 지나지 않으므로 현실적인 행정을 하여야 한다.

라. 청구인은 겨우 초등학교만 졸업하여 법에 무지한 상태에서 청구인의 생각만으로 허가된 수종이 아닌 다른 종류의 나무를 식수한 것에 대하여 깊이 반성하고 있고, 관계법령을 위반한 전력이 한 번도 없으며, 청구인에게 부과된 어떤 명목의 세금에 대하여도 이의를 제기하거나 납부하지 않는 적이 없고, 청구인이 관계법령을 위반한 것은 사실이나 청구인의 사정 등을 감안하여 고의적으로 법률을 위반한 것이 아닌 것이 명백함과 동시에 시정명령을 받는 즉시 허가된 나무를 식재한 점, 경기불황으로 이행강제금을 마련할 길이 없고 생계가 막막하며 청구인의 수입만으로 자녀를 부양하여야 할 입장에 처해 있는 점 등을 종합하여 이 건 처분을 취소해 주시기 바란다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 사건토지는 자연녹지지역, 개발제한구역, 국토해양부 공고 제2008-216호(2008. 5. 31.)로 허가구역으로 재지정 되었고, 청구인은 2007. 4. 9. 토지거래계약 허가를 받고 취득하고 2007. 4. 9. 「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」 제119조제1호다목에 따라 산림경영(상수리나무 조림) 목적으로 허가받아 같은 법 시행령 제124조제2항제4호에 따라 사건토지의 취득시부터 5년간 취득목적대로 토지를 사용토록 이용의무가 있으나 미이행하여 피청구인은 이 건 처분을 하였다.

나. 사건토지의 폐기물 고발내역 등 행정조치 사항을 확인한 결과 2007. 1. 1. 이후 사건토지에 굴착에 따른 형질변경 허가등에 대한 행정처분 폐기물 고발사항은 접수된 바가 없어 청구인의 주장은 전혀 이유 없다. 식재할 수종과 식재량은 토지거래 허가신청시 산림경영계획서상 잣나무 조림을 목적으로 청구인이 신청하였으나 재선충 감염대상목으로 식재 불가통지를 하여 청구인이 상수리나무로 산림경영계획서를 변경하여 제출하였으므로 식재수종을 알 수 없었다는 주장은 전혀 사실이 아니며, 이행실태 조사 당시 사건토지의 일부분에 대하여만 식재하여 산림조성의 목적인 우량한 조림으로 볼 수 없었고, 산림경영계획서상 조림본수는 900본으로서 청구인 주장대로 350본을 식재하였다면 산림경영계획을 위반한 것을 확인한 것이 되고 피청구인이 현장확인 시에는 당초 조림본수 900본에 미달되는 약 150본이 식재되어 있었고 350본을 식재하였다는 청구인의 주장은 사실과 다르므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이므로 이 건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제118조, 제124조, 제124조의2

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제124조의3

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제21조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 산림경영계획서, 토지이용실태조사 보고서, 토지이용의무 위반에 따른 허가목적 이행명령 통지서, 이행강제금 부과예고 통지서, 이행강제금부과통지서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2007. 3. 26. 피청구인에게 사건토지에 잣나무 540본을 식재하는 산림경영계획을 수립하여 토지거래계약허가신청을 하였고, 피청구인은 청구인에게 잣나무는 재선충 감염대상목으로 식재할 수 없으므로 현지여건 등을 고려하여 식재수종을 변경하도록 함에 따라 청구인은 상수리나무 900본은 식재하는 내용으로 산림경영계획서를 변경·제출하여 피청구인은 2007. 4. 9. 청구인에게 토지거래계약허가를 하였다.

(나) 피청구인은 토지이용실태 조사를 통하여 청구인이 허가받은 목적대로 이용하지 않음을 적발하고 2008. 9. 26. 청구인에게 토지이용의무 위반에 따른 허가목적 이행명령을 통지하였다.

(다) 피청구인은 2008. 9. 29. 및 2008. 12. 1. 토지이용실태 조사보고를 거쳐 2008. 12. 3. 청구인에게 사건토지에 소나무 등 42본이 식재되어 있어 조림수종 위반 및 조림본수 미달로 토지거래계약 허가 목적대로 이용하지 않아 이행강제금이 부과될 예정임을 통보하고 2008. 12. 26. 조림수종을 위반하고 조림본수가 미달되었다는 이유로 이 건 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제118조제1항·제3항 및 같은 법 시행규칙 제21조제1항제3호 각 목에서 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권ㆍ지상권을 이전하거나 설정하는 계약을 체결하려는 당사자는 공동으로 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하고, 허가를 받으려는 자는 그 허가신청서에 계약내용과 그 토지의 이용계획, 취득자금 조달계획 등을 적어 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 하며 이 경우 토지이용계획, 취득자금 조달계획 등에 포함되어야 할 사항은 토지를 임업용으로 이용하고자 하는 경우에는 토지에 대한 5년 이상의 산림경영계획(6월 단위로 구체적인 작업일정을 포함하여야 한다), 소요자금의 개략산출내역이며, 같은 법 제124조제1항 및 제2항에서 토지거래계약 허가를 받은 자는 대통령령이 정하는 사유가 있는 경우를 제외하고는 5년의 범위 이내에서 대통령령이 정하는 기간 동안 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 하고, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 토지거래계약 허가를 받은 자가 허가받은 목적대로 이용하고 있는지의 여부를 국토해양부령이 정하는 바에 따라 조사하여야 하며, 같은 법 제124조의2제1항·제2항 및 같은 법 시행령 제124조의3제1항·제3항제4호에서 시장ㆍ군수 또는 구청장은 토지의 이용의무를 이행하지 아니한 자에 대하여는 3개월 이내의 기간을 정하여 토지의 이용의무를 이행하도록 명할 수 있고 정해진 기간 내에 이행되지 아니한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 7에 상당하는 금액의 이행강제금을 부과하는바,

청구인이 피청구인에게 상수리나무 900본을 식재하는 산림경영계획서를 하였음에도 불구하고 피청구인이 어떤 수종의 나무를 얼마만큼 식재하여야 한다는 사실을 청구인에게 알려 주지 않아 전혀 몰랐다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이며, 청구인의 청구서 및 보충서면에서 기존의 소나무 등은 고사의 위험으로 현실적으로 옮겨 심을 수 없었던 사정이 있었고 피청구인의 시정명령에 따라 상수리나무와 측백나무 350본을 식재하였다고 하는 점, 피청구인의 답변서에서는 150본이라고 하고 있는 점을 고려해 볼 때, 청구인은 상수리나무 900본을 식재하여 산림경영을 하도록 허가받은 토지의 이용에 관한 의무를 위반하였음이 인정된다 할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분에 위법·부당함 및 재량권의 일탈·남용은 없다 할 것이다.