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피청구인이 2009. 3. 10. 청구인에 대하여 한 의료급여비용구상금

○ 「행정심판법」제2조, 제3조

○ 「의료급여법」제19조

○ 「민법」제750조, 제755조

1. 사건개요

청구인이 시설장으로 있는 경상남도 ○○시 ○○동 572-7번지에 위치한 장애인 작업활동시설인 ◇◇(이하 “사건시설”이라 한다)에서 2008. 1. 4. 10:20경 지적장애 1급 장애자인 청구 외 이○○이 난방을 위해 가동 중이던 온열기 옆에서 불을 쬐다가 엉덩이 및 다리에 2도 화상을 입고 ◇◇병원에 입원하여 진료를 받았으며, 이에 관한 의료급여 상해요인을 조사한 국민건강보험공단 ○○지사장은 2008. 9. 4. 피청구인에게 “본건은 책임무능력자의 감독자의 의무 해태로 인한 화상이므로 보호감독기관 및 그 대표자에게 민법 제755조 및 의료급여법 제19조제1항에 의거하여 구상하고자 함”이라는 의견으로 의료급여 상해요인 사후관리 처리결과를 통보하였으며, 피청구인이 2008. 12. 11. 청구인에게 6,970,012원의 구상금 징수 결정을 통지 한데 대해, 청구인이 2009. 1. 19. 이의신청을 하였으며, 피청구인은 2009. 3. 10. 청구인의 이의신청을 수용하지 않고 위 금액의 구상금을 재결정(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)하여 통보하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 피청구인이 근거 법조로 들은 「의료급여법」제15조(급여의 제한) 규정은 수급권자가 고의 또는 중대한 과실로 범죄의 원인이 되거나 고의로 사고를 발생시킨 경우, 그리고 이유 없이 의료기관의 진료에 관한 지시에 따르지 아니한 경우 이 두 가지에 한하여 의료급여를 행하지 아니한다고 정하고 있음에 비추어 본 사고는 시설장애인이 부주의하여 발생된 일로서,「의료급여법」제15조 규정에 의한 수급권자의 고의 또는 중대한 과실로 범죄의 원인이 되었다고 볼 수 없는 누구나 부주의하면 일으킬 수 있는 작은 실수로 그 실수가 범죄의 원인이 되었다고 하는 것은 어불성설이며, 장애인 자신이 실수로 다친 일이므로 “고의로 사고를 발생시킨 경우”에도 해당되지 않고, 사고 당사자는 위험에 대한 충분한 인지능력이 있으나, 당시 잠깐 주의를 잘못 살핀 순간적인 실수로 보는 것이 마땅하다, 따라서 본 사고는 「의료급여법」제15조에서 정하는 급여의 제한사항 어디에도 해당되지 않으므로 의료급여를 행하는 것은 정당하다 할 것이다.

나. 또한「의료급여법」제23조(부당이득의 징수)에서는 속임수 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여를 받은 자 또는 급여비용을 받은 의료급여기관에 대하여 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 부당이득금으로 징수한다고 정하고 있음에 비추어 본 수급권자의 화상치료를 받음에 있어 사건시설이나 시설장은 그 어떠한 속임수나 부당한 방법을 사용한 적이 없으며, 금전적인 이득을 본 사실이 전혀 없음에도 불구하고, 「의료급여법」제23조를 적시하여, 본 사고를 통해 청구인이 마치 부당하게 이득을 취한 것으로 몰아가고 있다.

다. 시설장은 시설장애인의 안전보호에 대하여 책임이 있다는 것에 대해서는 동의하지만 시설장이 이를 직접 수행하기 어렵기 때문에 직원을 통하여 그 책임을 수행하고 있으며, 사건시설의 시설장이 직원통솔을 잘못하였거나 사고가 예견되었음에도 불구하고 방치한 사실은 없으며, 사고 후 환자를 신속히 병원으로 후송하여 치료를 받을 수 있도록 조치하고, 사고경위에 대하여 조사하는 등 사후조치에도 최선을 다하였으며, 또한 늘 안전사고에 대한 경각심을 일으키는 현장지적과 인식제고를 위한 교육 등을 강조해왔다. 당시 직업훈련을 담당하던 직원 역시 장애인을 위한 본연의 직무를 수행하기 위해 해당 장소에서 불과 10여 미터 떨어진 사무실을 방문한 것인바, 직원의 업무는 장애인의 안전사고를 예방하는 업무에 국한된 것이 아니라 장애인의 직업재활을 위한 전반적인 사항에 대하여 직무를 수행하여야 하기 때문이다.

라. 인지능력이 부족한 지적장애인 및 자폐성장애인을 집단적으로 보호하고 훈련을 담당하는 장애인시설에서 안전사고는 늘 발생하고 있으며, 시설장이 이에 대해 도덕적, 법적 책임이 있는 것은 사실이지만 중대한 과실이 없는 경우 재정적 책임 또는 인사상의 징계사유에 해당된다고 할 수 없고, 재정적 또는 인사상의 제재 시에는 그에 상응하는 사유가 관련 규정에 명백하게 정해져 있어야 함에도 불구하고 본 처분과 같이 명확한 관련 근거의 제시도 없이 본 구상금 청구금액과 관련하여 장애인 본인의 일부과실 30%를 적용하고, 시설장의 책임을 70% 적용하여 전체 치료비의 70%에 해당하는 금액을 시설장에게 구상 청구하고 있는데, 이러한 배분비율에 대한 관련 규정이나 근거에 대한 설명이 전혀 없어 피청구인의 이건 처분을 그대로 받아들이기 어려우며, 구상금 산출에 대한 명확한 설명이 필요한 부분이라 할 것이다.

마. 국민건강보험공단 부산○○지사에서는 이건사고와 관련하여「민법」제755조와 「의료급여법」제19조제1항에 의거하여 피청구인에게 구상 의견을 개진하였다고 답한바 있지만 피청구인의 구상금 징수 결정문 및 이의신청결정서에서는 고지사유에 대해서 보호감독의무 소홀, 과실에 의한 불법행위로만 적시되어 있을 뿐 명확한 법적근거 제시가 없으며, “고의 또는 과실로 인한 위법행위로 타인에게 손해를 가하는 자는 그 손해를 배상할 책임이 있다”고 하고 있는 「민법」제750조의 불법행위의 범위 역시 관련 규정에 의하여 그 사유와 내용 등이 명시된 경우에 한정되어야 할 것이며, ‘불법행위’라는 말 자체가 관련법을 위반했다는 것을 의미하는 것이므로 관련법의 구체적인 내용을 위반했다는 명료성이 있어야 할 것인데, 피청구인은 청구인이 도대체 어떤 불법행위를 저질렀는가에 대한 법적 근거의 제시도 없이 막연한 내용만을 가지고 불법행위라고 주장하고 있다. 또한 「민법」제755조의 책임무능력자의 감독자의 책임은 무능력자의 행위로 인해 제3자에게 손해를 가한 경우 감독자가 손해를 배상할 책임이 있다고 명시하고 있으나, 이건사고의 경우 장애인 본인의 실수로 인하여 본인이 상해를 입은 경우이며, 타인에게 손해를 입힌 사고가 아니다. 또한 열악한 환경 속에서도 평소 장애인과 직원에 대하여 안전에 대한 중요성을 지적해왔고, 해당 지자체에서 실시하는 안전점검을 충실히 받아오는 등 감독의무를 해태한 사실이 없기 때문에「민법」제755조의 규정을 적용하는 것은 타당하지 않다.

바. 사회복지시설의 사무는 그 특성상 국가사무에 해당된다 할 것이며, 국가사무에 따른 배상의 책임은 국가나 지방자치단체에 있다할 수 있다 할 것임에 비추어 현행 「사회복지사업법」제51조의 규정에 따르면 사회복지시설에 대한 구청의 지도·감독에 대한 권한과 책임이 명시되어 있고, 여기에는 마땅히 안전사고에 대한 책임도 피할 수 없을 것이며, 사건시설에서는 「사회복지사업법」제34조의3(시설의 안전점검 등)에 따라 안전점검을 실시하고 있으며, 그 결과를 피청구인에게 보고하고 있는바, 만약 사건시설의 안전시설이나 교육에 문제가 있었다면, 피청구인은 안전점검결과를 통해 이를 보완하거나 시설의 개보수를 요구했어야 마땅하며, 그렇지 않았다면 그에 대한 책임을 피할 수 없을 것이다.

사. 행정청이 어떠한 처분을 할 때에는 「행정절차법」제21조제1항제3호 및 제23조에 의거하여 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적근거를 사전에 통지하게 되어 있으나, 피청구인은 막연히 보호감독의무 소홀 및 과실에 의한 불법행위라고 주장만 할 뿐 불법행위에 해당하는 구체적인 법적 근거를 제시하지 않아 이건 처분이 명백히 법에 근거한 처분인지 공무원 개인의 사견에 의한 처분인지 구별을 할 수 없으며, 구상금의 배분 비율에 대한 법적 근거에 대한 설명도 이의신청 시에 요청을 하였으나, 이에 대한 피청구인의 어떠한 답변도 없었으므로 구상금 징수 처분에 따르는 설명이나 법적 근거 제시가 없는 상태에서 이번 처분을 받아들이기란 매우 어려우며, 「행정절차법」제21조와 제23조를 따르지 않은 이건처분의 효력 자체에 대해서도 의문을 가지지 않을 수 없다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 수급자는 지적장애 1급 대상자로서 사건당일 직업훈련을 받기위해 입실한 상태에서 그 당시 작업지도 담당교사는 부재중으로 현장에 없었으며, 사고 장애인에 대해 시설관리자는 장애인을 보호할 의무가 있음에도 불구하고 현장에 없어서 일어난 사고로 명백하고 중대한 과실이나,「의료급여법」제15조(급여의 제한)에 의한 의료급여의 지급은 당연하다는 주장에 대해서 피청구인은 위 같은 조의 규정에 의거 수급자인 청구 외 이○○에게 화상치료를 위해 정상적으로 의료급여를 기 지급하였고, 이후「민법」제755조 및「의료급여법」제19조에 따라 구상권을 청구한 것이다.

나. 이건처분의 경우 국민건강보험공단에서 작성한 상해외인조사내역서를 피청구인이 조사한 결과 청구인의 과실이 인정되어 이건 화재사고로 발생한 의료급여비용에 대한 손해배상 청구를 하였고, 손해배상을 청구함에 있어「의료급여법」제23조(부당이득의 징수)외에 같은 법 제19조(구상권)에 의거 기관부담금을 청구 한 것이며,「의료급여법」제19조(구상권)에 따라 보장기관인 피청구인은 제3자의 행위로 인하여 수급권자에게 의료급여를 한 때에는 그 급여비용의 범위 안에서 제3자에게 손해배상청구를 할 권리가 있고, 의료급여를 받은 수급권자가 제3자에게 가지는 손해배상청구권은 급여비용의 범위 내에서 법률상 당연히 피청구인에게 귀속되며, 제3자 행위로 인해 수급권자에게 의료급여를 하였을 때에는 보험자(건강보험공단)가 지정한 병원에서 발병, 부상이 치유될 때까지 보험급여를 받을 자가 입원·외래 진료 등 현물급여를 받을 때 손해배상청구를 할 권리가 있다.

다. 장애인 직업재활시설은 그 특성상 일반 환경에서 일하기 어려운 장애인을 위하여 특별히 준비한 환경에서 직업훈련을 하거나 생활을 하는 시설로서 지적장애 1급인 청구외 이○○은 지능지수가 매우 낮아 일상생활에 적응하는 것이 곤란해 다른 사람의 보호가 필요한 실정으로서, 비록 법정 감독의무자인 시설장이 일상생활에서 일어나는 모든 사항을 전반적으로 감독하고 보호할 수 있다고 할 수는 없겠으나, 이건사고는 장애인을 보호하고 감독할 현장 지도교사가 화재예방을 위한 안전조치를 하지 않은 채 현장을 이탈하여 사고를 미연에 방지하지 못하였다고 볼 수 있으며, 위험시설물인 난로 주변에 안전 휀스가 없는 등 최소한의 안전장치도 없는 상태에서 사고가 발생하였기에 중대한 하자있는 과실에 해당되므로 시설장은 시설내의 각종 시설물 관리에 대한 책임이 있다 할 것이다.

라.「민법」제755조(책임무능력자의 감독자의 책임)의 적용은 2008. 9. 4.일자 국민건강보험공단의 의료급여 상해외인조사내역서 상에 국민건강보험공단이 주장 적용한 「민법」제755조를 동일하게 적용하였고, 추가 치료비에 따른 구상금 추가 결정 및 고지 시에는 「민법」제750조 및 「의료급여법」제19조(구상권)를 적용하여 청구하였으며, 청구인에게는 지적 장애인을 보호 감독할 의무가 있는바, 이러한 보호 의무를 이행하지 않은 과실에 대하여 일반 불법책임이 있고, 특히 안전휀스 조차 설치되어있지 않은 위험한 난로 옆에 지적1급 장애인을 방치한 상태에서 발생한 이번 사고에 대해서는 전적으로 청구인에게 손해배상책임이 있다고 할 것이다.

마. 장애인 복지시설을 운영하는 자는 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁을 받아 업무를 수행하면서 관련법규를 성실히 이행하여야 하며, 사건시설은 2000. 9. 25. 장애인 복지시설 허가를 받은 이래 지금까지 운영하여 왔으며,「장애인복지법」및「사회복지사업법」등에 의거 시설내 각종 시설물과 재해 우려지에 대하여 안전사고 예방토록 조치하여 시설내의 장애인이용자가 사고가 나지 않도록 조치할 의무가 있다고 하겠으며, 위험시설물에 대하여 최소한의 안전장치를 하여 마음 놓고 생활할 수 있도록 하여야 하는바, 안전사고 발생시 그 책임을 국가나 지방자치단체에 떠넘기는 행위는 옳지 않으며, 국가나 지방자치단체는 공무원이 직무를 수행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입힐 때 그 손해를 배상토록 하고 있으며, 그 공무원에게 고의 또는 중대한 과실이 있으면 국가나 지방자치단체가 그 공무원에게 구상할 수 있다고 규정하고 있다.

바. 「행정절차법」상의 처분의 사전통지사항은 처분 전에 소명기회를 주기위한 것으로 의료급여 상해요인 조사를 2008. 9. 1. 건강보험공단 부산○○지사에서 청구인에게 사전통지 하였고, 2009. 1. 13. 구상금 징수에 따른 이의신청서 제출에 따라 2009. 3. 10. 관련근거 및 자세한 고지내용을 알리는 구상금 부과 재결정 및 이의신청결정서를 통보 하였으며, 의료급여비용 구상금 배분에 대해서는 규정된 법규정은 없으나, 이는 과실이 있는 청구인에게 전액 구상권을 행사하여야 하지만 해당 장애인이 온열기 주의 교육을 받았으며, 그러한 교육내용을 이해하였다고 판단되어 장애인 일부 과실 30%를 적용하여 시설장인 청구인에게 70%를 구상하게 된 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○ 「행정심판법」제2조, 제3조

○ 「의료급여법」제19조

○ 「민법」제750조, 제755조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 이의신청서, 보충서면, 피청구인의 답변서, 국민건강보험공단 ○○지사장의 상해요인 사후관리 처리결과 통보서, 구상금 징수결정 및 재결정 통보서 등 관련 자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구외 이○○이 2008. 1. 4. 10:20경 사건시설에서 직업훈련을 위해 작업장에 입실 후 난방을 위해 가동되던 온열기(로타리히터)옆에서 불을 쬐던 중 과열된 히터에 의해 바지에 불이 붙어 화상을 입고 시설 내 차량으로 경상남도 ○○시 ○○읍에 소재한 ◇◇병원으로 옮겨져 입원 진료를 받았다.

(나) ◇◇병원은 2008. 7. 3. 국민건강보험공단 ○○지사장에게 청구외 이○○의 진료에 대한 ‘상해외인통보서’를 제출하였고, 사건시설의 종사원인 청구외 이◇◇과 홍○○는 국민건강보험공단 ○○지사장에게 ‘의료급여질병부상등상해외인 신고서’를 제출하였다.

(다) 국민건강보험공단 ○○지사장은 위 통보서와 신고서에 대한 의료급여상해요인 조사를 하고 2009. 9. 4. 피청구인에게 “본건은 책임무능력자의 감독자의 의무 해태로 인한 화상이므로 보호감독기관 및 그 대표자에게 민법 제755조 및 의료급여법 제19조제1항에 의거하여 구상하고자 함”이라는 의견이 포함된 의료급여 상해요인 사후관리 처리결과를 통보 하였다.

(라) 피청구인은 2008. 12. 9. 피청구인의 고문변호사의 의견서 등을 참고하여 「의료급여법」제19조에 의거 청구인에게 6,970,012원의 구상금을 징수하는 내용으로 환수 결정을 하였다.

(마) 피청구인은 2008. 12. 11. 청구인에게 6,970,012원의 구상금 징수를 통보하고 고지서를 송부하면서 이의가 있을 시 90일 이내에 이의신청할 것을 고지하였다. (바) 청구인은 2009. 1. 19. 피청구인에게 “사회복지시설의 업무는 국가로부터 기관위임된 국가사무에 해당하며, 국가사무에 있어서 배상책임은 국가배상법 제2조에 근거하여 국가 또는 지방자치단체가 손해를 배상하여야 하는 것이 마땅하므로 해당 시설장에게 구상금을 청구하는 것은 부당하다”는 내용으로 이의신청서를 제출하였다.

(사) 피청구인은 2009. 3. 10. 청구인의 이의신청을 받아들이지 않고 최초 결정된 내용대로 구상금 처분 재결정을 하고, 이를 청구인에게 통보하였다.

(2) 살피건대, 「의료급여법」제19조제1항에 따르면 “시장·군수·구청장은 제3자의 행위로 인하여 수급권자에게 의료급여를 한 때에는 그 급여비용의 범위안에서 제3자에 대한 손해배상청구의 권리를 얻는다”라고 규정되어 있으며,「행정심판법」제3조제1항에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, 같은 법 제2조제1항제1호에 의하면 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정되어 있는바,

먼저 이 건 청구의 적격여부를 직권으로 살펴보면, 이 건 의료급여비용구상금징수결정 및 통지는 위에서 살펴본 바와 같이「의료급여법」제19조제1항의 규정에 의한 손해배상의 결정과 청구라 할 것인바 이는 비록 행정청의 행위라는 외관을 갖추고 있다고 할지라도 기본적으로 「민법」제750조와 제755조에 기초한 손해배상의 청구라고 할 것이므로 행정청이 행하는 공권력의 행사라고 보기 어렵고 사경제적 주체로서 행하는 사법상의 행위라고 할 것이며, 의료급여에 관한 일반적인 구상권 행사의 처리 흐름을 살펴보더라도 제3자의 행위로 수급권자에게 의료급여를 한 때라고 조사결과 판명되면 의료급여를 부담한 행정청이 그 제3자에게 구상하기로 결정한 사실을 통지하고 그에 대한 상대방인 제3자가 이의가 있을 시에는 반증을 들어 이의를 신청하면 타당성 여부를 검토 하여 통지를 하고 그에 대해서도 불복의 의사가 있는 경우에는 ‘채무부존재 확인의 소’ 등 당사자 소송을 통해 처리하고 있음을 알 수 있는바, 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 제기한 부적법한 심판 청구라 할 것이다.