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피청구인이 2009. 2. 6.청구인에 대하여 한 이행강제금 12,404,000원부과처분은 이를 취소한다.

○ 「건축법」제11조, 제19조, 제79조 및 제80조

○ 「건축법 시행령」제3조의4 [별표 1] 및 제115조의2 [별표 15]

○ 「주택법」제2조

○ 「주택법 시행령」제3조 및 부칙 제1조

1. 사건개요

청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 222-8번지 건물(지하 1층, 지상 4층, 연면적 494.68㎡, 이하 “사건건축물”이라 한다)을 1987. 7. 3. 소유권이전등기 하여 취득하여 오던 중, 사건건축물을 무단 용도변경[근린생활시설(독서실)→단독주택(다중주택), 이하 “위반건축물”이라 한다]하였다 하여 피청구인으로부터 2008. 7. 3. 적발되었고, 피청구인은 위반 건축물에 대한 시정명령 및 계고, 이행강제금 부과 사전통지를 거쳐 2009. 2. 6. 허가 없이 사건 건축물을 무단으로 용도변경 하였다는 이유로 청구인에게 위반 건축물에 대한 이행강제금 12,404,000원 부과처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 2009. 2. 13. 청구인이 운영중인 부산광역시 ○○구 ○○동 222-8번지 소재 근린생활시설(뫼비우스 독서실)에 대하여 건축물 대장의 용도대로 사용하여야 하나 현재 건축물을 실별로 구획하여 각 실에 개별화장실, 취사시설, 급·배수시설을 설치하여 사용 중이므로 이는「건축법」에서 규정한 다중 및 다가구 주택으로 사용하고 있는 것으로 간주하여 청구인에게 부과한 적이 있으며,

나. 이에 청구인은 이의신청서와 추가의견서를 제출하여 이 처분의 부당성을 이미 주장한 바 있으며, 2009. 5. 4.부터 일부 개정되어 시행되고 있는「주택법 시행령」개정안 대통령령 제21444호에 의거 이 처분의 취소를 구하고자 행정심판을 청구하게 되었다.

다. 피청구인이 지적하고 있는 개별화장실, 취사실, 급·배수시설을 철거하고 공동 급·배수, 취사 또는 화장실을 구비한다고 하여도 거주하는 기초적인 시설로 보아 주택으로 분류되므로 양시설간의 차이가 있을 수 없고 어떤 기준도 없는 실정이다. 설혹 공동주택으로 분류한다 하더라도 다중주택의 구별요건(용도별 건축물의 종류) 상 연면적이 330㎡ 이하이고, 층수가 3층 이하로 규정되어 있는데, 청구인의 고시원은 연면적이 이를 초과하고 층수도 4층으로 이들 요건을 충족시킬 수 없다. 그리고 다른 분류인 공동주택인 다세대주택의 구비요건을 맞추어 본다 하더라도 태생적으로 근린생활 시설인 관계로 소유권을 각각 분리할 수 없는 한계가 있다.

라. 현재 건축법 등 관련법규에서 고시원에 대한 명확한 규정이 전무한 실정이며, 겨우 소방관계법에서 「다중시설에 관한 이용 법률」에 고시원에 대한 소방시설의 기준을 제시하고 있을 뿐이다. 기준에 대한 명확한 규정이 없는데도 불구하고 처벌에 대한 규제가 존재한다는 것 자체가 이상한 일이다. 그러다 보니 담당공무원이 모든 비난을 감수하고 재량행위에 따라 이 건 처분이 이루어지다보니 청구인과 피청구인 모두 곤혹스럽기는 마찬가지이다. 그동안 고시원에 대한 민원이 제기되어 왔고, 수많은 질의·회신이 있었지만 그 때마다 애매모호한 답변으로 일관해 온 건설교통부(현 국토해양부)는 당해 건축물의 허가권자인 시장·군수·구청장에게 문의하라 하고, 이에 민원인은 구청을 방문하면 또한 상급기관의 질의·회신내용을 반복 적용하는 지루하고도 소모적인 행정분쟁을 일으켜 왔다. 다행히 뒤늦게나마 실태를 파악한 정부는 올해부터 관계법령 정비에 나서 현실적으로 1~2인 주거형태인 고시원 주거문제 해결을 위한 기숙사 및 원룸형 주택을 공급할 수 있도록 준비하는 것 같다. 이에 따르면 기숙사형 주택은 취사장, 세탁실, 휴게실 공간 등을 공동으로 활용하는 실별 최소규모 6~8㎡이상의 주택형태로, 원룸형 주택은 각 실별로 욕실, 취사시설 등을 갖추되 세탁실, 휴게실 공간 등은 공동으로 이용하는 최소규모 12㎡의 형태가 기준이 될 것이라 한다.

마. 이에 따라서 전국적으로 약 6,000여개의 고시원이 현재 성업 중이고 엄연히 한 업종으로 자리 잡고 있음에도 불구하고 독서실이나 학원에 적용되는「학원 및 독서실 설립에 관한 규정」같은 법규가 없어 혼란을 겪어왔고 지금의 불편은 다소나마 사라지리라 생각된다. 청구인이 운영하는 고시원은 피청구인의 담당공무원의 지적사항을 깊이 인식하고 이해하고 있으며, 친절한 행정지도에 무한한 신뢰와 감사를 드린다. 따라서 빠른 시간 내에 시정명령을 이행할 것이다. 다만 위에서 언급한 제반규정이 정해지면 이에 준하여 부차적 수고 없이 엄격한 법규정에 따라 미비점을 보완하고 시정할 수 있도록 기회를 부여함이 형평의 원칙에 맞는 것이라 생각된다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 ○○구 ○○동 222-8번지 상의 지하 1층, 지상 4층의 근린생활시설 용도로 신청된 건물의 소유주로, 이 사건 건축물을 건축신고 없이 무단으로 용도를 변경(317.08㎡)하여 사용하다 2008. 7. 3. 적발되어, 이에 피청구인은 청구인에게 2008. 7. 3. 1차 시정명령을 하였으나 이를 시정하지 않아 2008. 9. 10. 2차 (최종) 시정명령을 하였으며, 재차 시정하지 않기에 2008. 11. 11. 계고 및 의견청취를 거쳐 2009. 2. 6. 이행강제금 12,404,000원을 부과하였다.

나. 청구인은 고시원에 대한 명확한 규정이 없는 상황에서 이 건 처분은 부당하다고 주장하나, 사건건축물은 연면적 494.68㎡[지하 1층 근린생활시설(독서실) 32.69㎡, 기계실 22.07㎡, 1층 주택 69.56㎡, 근린생활시설(독서실) 53.28㎡, 2층 근린생활시설(독서실) 122.84㎡, 3층 근린생활시설(독서실) 122.84㎡, 4층 근린생활시설(독서실) 71.4㎡)]의 건축물로, 건축물 2층·3층·4층(연면적 합계 317.08㎡)의 용도가 제2종 근린생활시설(독서실)임에도 불구하고 2층·3층·4층을 각 실별로 구획하여 각 실내에 화장실, 취사시설, 급ㆍ배수시설을 설치하여 사람이 거주하면서 생활할 수 있는 공간인 주택으로 무단으로 용도를 변경하여 사용하고 있다.

다. 「건축법」제19조에 의거하여 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하며, 건축물의 용도를 변경하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 하는 바, 이 사건 건축물은「건축법」제19조제2항제2호인 용도변경 신고대상이 되는 경우로,「건축법」제80조 및 같은 법 시행령 제115조의2 [별표 15]에 의거하여 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 건축물에 대하여 이 건 처분을 하였다.

라. 또한 청구인은 2009. 5. 4.부터 일부 개정되어 시행되고 있는「주택법 시행령」제3조에 의하여 ‘도시형 생활주택’을 적용하여 이 건 처분의 취소를 구하고 있으나, 이 건 처분은 2009. 2. 6. 이루어졌으며 이후 2009. 4. 21. 같은 법 제3조가 신설되어 2009. 5. 4. 시행됨을 감안할 때, 청구인이 이 건 처분을 취소해 달라고 하는 주장은 전혀 이유가 되지 않는다.

마. 현재까지 청구인은 이 사건 건축물에 대하여 용도변경 신청을 한 적이 없으며, 건축물의 용도변경을 하는 경우, 내화·방화·피난 또는 건축설비 및 부설주차장 설치, 오수정화시설 등 여러 제반사항을 고려해야 되며, 또한 청구인은 정부에서 1~2인 주거형태인 고시원 주거문제해결을 위하여 기숙사형, 원룸형 주택을 공급할 수 있도록 준비하는 것 같다고 주장하나, 위반 건축물은「주택법 시행령」제3조에 의한 도시형 생활주택인 ‘원룸형 주택’ 및 ‘기숙사형 주택’에 해당되지 않는다 할 것이고, 청구인이 운영하는 고시원은 실별로 구획하여 거주할 수 있도록 하였으며, 개별화장실 및 취사시설 등이 설치되어 운영되고 있으므로 이는「건축법 시행령」[별표1] 제1호 중 나목에서 규정한 ‘다중주택’에 해당된다 할 것이다.

바. 따라서 관련법령에서 정한 신고사항 없이 무단으로 용도변경한 위반 건축물에 대하여 이 건 처분은 적법하다 할 것이므로 이 건 처분을 취소하라는 청구인의 주장은 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○ 「건축법」제11조, 제19조, 제79조 및 제80조

○ 「건축법 시행령」제3조의4 [별표 1] 및 제115조의2 [별표 15]

○ 「주택법」제2조

○ 「주택법 시행령」제3조 및 부칙 제1조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 시정명령서, 이행강제금부과계고서, 이행강제금부과 통지서, 현장사진 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 222-8번지 상의 건축물[지하1층, 지상4층, 근린생활시설(독서실)] 소유자로 건축법에 의한 용도변경 절차 없이 이 사건 위반건축물을 불법으로 용도변경 하여 다중주택(고시원)으로 사용하고 있다는 사실로 피청구인에게 적발되었다.

(나) 피청구인은 2008. 7. 3. 청구인의 위반건축물을 현장확인한 결과 사건 건축물 2, 3, 4층의 용도인 근린생활시설(독서실)을 건축신고 없이 다중주택(고시원)으로 사용하고 있는 확인하였고, 청구인에게 2008. 8. 14.한 원상복구토록 시정명령 하였다.

(다) 피청구인은 2008. 9. 10. 청구인에게 2차 시정명령을 하면서 2008. 10. 10.한 원상복구토록 하였고, 기한 내 미이행시 이행강제금이 부과됨을 사전통지 하였다.

(라) 피청구인은 2008. 11. 11. 청구인에게 이행강제금 12,404,000원 부과예고를 하고, 2008. 11. 28.한 의견을 제출토록 하였다.

(마) 피청구인은 2009. 2. 6. 청구인에게 위반 건축물에 대하여 이행강제금 12,404,000원을 부과하였다.

(2) 살피건대, 「건축법」제11조제1항, 제79조제1항 및 제80조제1항제2호에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명하도록 되어 있고, 허가권자는 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니한 경우 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액으로 이행강제금을 부과하도록 되어 있고, 같은 법 시행령 제115조의2 [별표15]에서 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 건축물은 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액을 적용하도록 규정하고 있는바,

청구인은 1~2인 주거형태인 고시원 주거문제해결을 위하여 기숙사형, 원룸형 주택을 공급할 수 있도록「주택법 시행령」제3조가 신설(2009. 4. 21. 본조신설) 되었으므로 “도시형 생활주택”으로 적용하여야 할 사항이므로 이 건 처분은 부당하다고 주장하고 있으나, 「주택법」제2조제4호에서 “도시형 생활주택”이란 150세대 미만의 국민주택규모에 해당하는 주택으로서 대통령령으로 정하는 주택을 말하며, 같은 법 시행령 제3조제1항제2호 및 제3호에 따르면, 원룸형 주택 및 기숙사형 주택 모두「건축법 시행령」[별표1] 제2호(공동주택) 가목부터 다목까지의 어느 하나에 해당하는 주택으로 가목은 “아파트”, 나목은 “연립주택”, 다목은 “다세대주택”에 해당되며, 청구인이 운영하는 고시원은 실별로 구획하여 거주할 수 있도록 되어 있고, 개별화장실 및 취사시설 등이 설치되어 운영되고 있으므로, 이는 같은 법 시행령 [별표1] 제1호(단독주택) 중 나목에서 규정한 “다중주택”에 해당되며, 따라서「주택법 시행령」제3조에서 규정한 ‘원룸형 주택’ 및 ‘기숙사형 주택’에 해당되지 않는다 할 것이다. 가사 청구인의 주장처럼 고시원이 ‘원룸형 주택’이나 ‘기숙사형 주택’에 해당된다 하더라도, 같은 법 시행령 제3조는 2009. 4. 21. 신설된 조항으로 부칙 제1조에 의하여 2009. 5. 4.부터 적용되므로 이 사건과는 관련이 없다 할 것이다. 또한 제2종 근린생활시설 용도로 건축승인을 받아 독서실로 이용되던 건축물의 일부를 용도변경 신고없이 여러개의 방으로 구획하고 공동화장실, 공동취사장 등을 설치하여 고시원으로 운영하는 행위는 불법용도변경 행위에 해당되며, 「건축법」제19조에 의한 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 적합하여야 하고, 건축물의 용도를 변경하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하도록 되어 있는바, 청구인은 용도변경 요건 충족여부는 별론으로 하더라도 용도변경신고를 하여야 하나, 이를 이행하지 않고 무단으로 용도변경하여 사용하고 있으므로 관계법령을 위반한 사실이 명백하므로, 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분에 위법·부당함이 없다 할 것이다.