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피청구인이 2009. 4. 30.청구인에 대하여 한 기본보육료지원중단처분은 이를 취소한다.

○「영유아보육법」제13조, 제34조, 제36조, 제40조 및 제45조

○「영유아보육법 시행령」제24조

○「영유아보육법 시행규칙」제10조 [별표2], 제11조, 제38조 및 제39조

○「2009 보육사업 안내지침」

1. 사건개요

청구인은 2004. 10. 27. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○1동 95-33번지에서 “◇◇어린이집”이라는 상호의 민간보육시설(이하 “사건어린이집”이라 한다)을 개원하여 운영하던 중 피청구인은 2009. 3. 30. 보육시설 전반사항에 대한 점검을 실시한 결과 미입소 아동에 대한 허위보고로 보육료를 부당하게 수령한 사실을 확인함에 따라 2009. 4. 7. 청구인에게 처분사전통지(청문실시)를 하였고, 2009. 4. 28. 청구인으로부터 의견서를 제출받아, 2009. 4. 30. 청구인에 대하여 보육시설 운영정지 및 보조금 반환처분을 하면서, 향후 6개월간 기본보육료를 지원중단 하겠다는 내용으로 안내하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 사건어린이집을 운영하고 있던 중 피청구인이 2009. 3. 30. 청구인의 어린이집을 점검한 결과 미입소 아동에 대한 허위보고로 보육료를 부당하게 수령하였다 하여 청구인에게 보육시설 운영정지와 보조금 반환처분을 하면서 향후 6개월간 기본보육료를 지원중단 한다는 내용으로 안내하였다.

나. 피청구인은 2009. 4. 30. 청구인에게 보육시설 운영정지 2월(2009. 6. 15 ~ 2009. 8. 14)의 감경처분과 함께 보조금 3,147,800원을 반환명령 하였으나, 당초 처분사전통지 시에 없던 “향후 6개월간 기본보육료 지원중단”을 추가로 통보하면서 그 근거로「2009.보육사업 안내지침」에 의한 처분이라 하였다. 이에 청구인은 ‘향후 6개월간 기본보육료 지원중단’은 법령에 근거가 없는 위법한 처분이라 판단하여 이 건 청구하게 된 것이다.

다. 이 사건과 관련하여 청구인은 ‘시설운영정지와 보육료반환’에 대하여 고의성이 아닌 과실에 의한 것이라 억울한 점이 없지는 않지만 위법사실이 존재하는 것을 인정하고 있으나, 향후 6개월간 기본보육료 지원중단에 대해서는 도저히 수긍할 수 없다. 국가 또는 지방자치단체가 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하기 위해서는 법령에 그 근거가 있어야 하는데,「영유아보육법」제40조, 제45조 등은 보육시설의 설치·운영자 등이 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 국가나 지방자치단체는 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있고, 보건복지부장관·시·도지사 및 시장·군수·구청장은 1년 이내의 시설운영정지를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있도록 각 규정하고 있을 뿐, 법 및 시행령 어디에도 일정기간 보조금의 지원을 중단할 수 있다는 근거규정은 두고 있지 않다.

라. 피청구인은「2009.보육사업 안내지침」에 근거하여 청구인에게 보조금 지원중단 처분을 하였으나,「영유아보육법」제36조는 국가 또는 지방자치단체의 보육시설 등에 대한 비용의 보조 등을 규정하고, 같은 법 시행령 제24조제1항은 국가 또는 지방자치단체가 보조하는 비용의 종류를, 같은 조 제2항은 그 비용의 지원방법 등에 관한 필요한 사항을 보건복지가족부장관 또는 당해 지방자치단체의 장이 정하도록 위임하고 있으며, 이에 따라 보건복지가족부장관은 보육사업 안내지침을 제정하여 영아 기본보조금의 지원대상, 지원기준, 지원요건 및 환수조치 등에 관하여 규정하면서 6개월간의 지원중단 조치를 하여야 함을 함께 규정하고 있다. 그러나「영유아보육법」제36조, 같은 법 시행령 제24조제2항이 행정규칙으로 위임한 내용의 범위는 국가 또는 지방자치단체가 보조하는 비용의 지원방법에 관하여 필요한 사항을 위임하고 있을 뿐이지 부정한 방법으로 보조받은 자에 대한 제재의 종류와 방법까지를 위임하고 있다고 볼 수는 없고, 이와 같은 제재가「영유아보육법 시행령」제24조제2항에 말하는 “비용의 지원방법”의 하나로 볼 것도 아니다. 따라서 지원중단에 관한 규정은「영유아보육법」및 같은 법 시행령에 위임받지 않은 사항을 규정한 것으로 위법하다 할 것이다.

마. 청구인은 이 건 처분으로 인하여 시설운영정지 2월과 보조금반환 등으로 금전적으로 막대한 타격을 입어 청구인 가족의 생계를 부양할 만한 사람이 존재하지 않아 운영정지 2개월 동안 어떻게 살아갈지 막막하다. 사안이 이와 같음에도 향후 6개월간의 기본보육료 지원중단을 하는 것은 너무나 가혹하며, 청구인으로서는 감당하기 힘든 처분에 해당된다 할 것이다. 청구인의 어려운 사정을 감안하여 피청구인이 관련 지침에 근거하여 청구인에게 한 기본보육료 6개월 지원중단 처분은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

《본안 전 항변》

가. 행정심판의 대상은「행정심판법」제2조에서 ‘행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.’고 규정하고 있는바, 행정쟁송의 대상이 되는 처분에 해당되기 위해서는 위의 요건을 구비해야만 할 것이다. 그러나 청구인이 주장하는 기본보육료 지원중단이라는 행정처분은 당초 존재하지 않으며, 「영유아보육법」제36조, 제40조 및 제45조 위반으로 보육시설 운영정지 및 보조금 반환 처분을 하면서 ‘기본보육료는「2009.보육사업 안내지침」(보건복지가족부 발행, 219페이지)에 의거 6개월간 지원이 중단됨을 안내’한 것이며, 이는 개인에 대하여 직접적인 법적 효과를 발생시키지 않는 것이므로 행정처분이라 할 수 없다.

나. 그리고 보육시설에 대한 보육료 지원은 원칙적으로 매월 초(10일경) 보육시설로부터 e-보육으로 신청 받아 당월 하순(25일경)에 지급(2009 보육사업 안내지침 218페이지)하도록 되어 있으며, 이는 보육시설의 보육료 지급신청에 따라 그 적격여부를 확인하여 지급하므로 보육료 지급신청이 없었으므로 부작위의 행정처분이라 할 수 없는 것이다. 따라서 이 사건 심판청구는 존재하지 않는 행정처분에 대한 것이므로 ‘이 사건 심판 청구를 각하한다.’는 재결을 구한다.

《본안에 대한 답변》

가. 기본보육료 지원중단은「2009.보육사업 안내지침」내용 중 보육료 환수사유가 발견한 달로부터 6개월간 이라고 명시되어 있다. 또한 영아 기본보육료는 2005. 1. 30.「영유아보육법」개정시행과 함께 2005년도 보육사업 안내 지침(p200)에 의하면 지원 배경으로 ‘영아의 경우 1인당 보육비용이 높아 부담이 크고, 보육시설에서도 보육을 기피하는 사례가 발생하고, 그 간 일부 한정된 영아전담보육시설 지원보다는 전국적인 활성화가 바람직하다고 보고 민간영아반 지원을 확대’ 한다고 하였다. 그로 인해 ‘시설에서는 운영비 부담을 완화하고, 부모에게는 보육기회를 확대할 수 있고, 교사에 대한 처우개선과 아동에 대한 서비스 수준이 향상 될 것이라는 효과를 기대한다.’고 하였다.

나. 기본보육료는 민간 보육시설의 운영 지원을 위해 차등보육료(부모의 소득·재산을 파악하여 그 수준에 따라 보육료 지원)에 부가하여 지급하는 보조금으로 그 용도는 시설 운영비, 교사 처우개선비, 아동 서비스 향상 등으로 법령과 지침에 적합하게 운영한다는 전제로 지원하는 것이며, 법령과 지침에 어긋난 시설운영 또는 지원기준과 요건을 충족하지 않을 경우 즉시 지원을 중단하고, 허위로 보고하여 기본 보조금을 지원 받은 경우에는 허위보고 사항이 시설운영 전반 또는 일부 반에 미치는 영향에 따라 향후 6개월간 지원을 중단하고, 기본 보조금을 보조받은 자가 사실을 허위로 보고하여 보조를 받았거나 보조금을 유용하였을 경우에는 시설운영정지를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있다고 사업지침에 명시된 것이다.

라.「영유아보육법」제36조 및 같은 법 시행령 제24조제2항에서 ‘비용의 지원 방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지가족부장관 또는 지방자치단체의 장이 정한다.’고 하였으며, 판례(서울행정법원 사건 2008구합35811 영아기본보조금반환명령등처분취소)에서 ‘법 시행령 제24조제2항이 위임한 내용은 비용의 지원방법에 관하여 필요한 사항을 위임하였고 부정한 방법으로 보조금을 지원받은 자에 대한 제재의 종류와 방법까지를 위임하였다고 볼 수는 없고, 이와 같은 제재가 법 시행령 제24조제2항에서 말하는 비용의 지원방법의 하나로 볼 것도 아니다’고 하였으나, 같은 법 시행령 제24조제2항은 ‘비용의 지원방법 등’이라 하여 지원 및 기타 필요한 사항, 즉 지원에 따른 제재방법에 대해서도 보건복지가족부장관 또는 지방자치단체장이 정할 수 있도록 한 것으로 판단되며, 이에 따라 보건복지가족부장관이 정한 보육사업 안내지침이 비록 부령은 아니더라도 사업시행의 세부 기준을 정한 것이므로 법령에 위임된 사항이라 할 수 있을 것이다.

마.「2009.보육사업 안내지침」은 보육관련 법령에 미비된 사항과 사업시행의 세부적인 사항을 명시하여「영유아보육법」이 정한 목적을 달성하기 위한 것이다. 따라서 법령에 규정되어 있지 않은 사항에 대한 지침이 법 목적에 현저히 어긋나거나 일탈한 경우에는 절차에 따라 변경하거나 그 시행을 미룰 수 있겠지만, 정당하고 일반상식을 벗어나지 않아 누구나 쉽게 이해할 수 있는 내용이라면 사업지침에서 정한 내용을 이행하여야 할 것이다. 그러므로「영유아보육법」제36조 및 같은 법 시행령 제24조제2항의 규정과「2009.보육사업 안내지침」에 따라 기본보육료를 지원중단 하겠다는 내용으로 안내한 것은 정당하다 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「영유아보육법」제13조, 제34조, 제36조, 제40조 및 제45조

○「영유아보육법 시행령」제24조

○「영유아보육법 시행규칙」제10조 [별표2], 제11조, 제38조 및 제39조

○「2009 보육사업 안내지침」

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 처분사전통지서, 청문조서, 행정처분 통보서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2004. 10. 27. 부산광역시 ○○구 ○○동 95-33번지에서 ‘◇◇어린이집’이라는 상호의 민간보육시설을 피청구인으로부터 인가 받아 운영하고 있다.

(나) 피청구인은 2009. 3. 30. 청구인의 사건어린이집에 대한 현장점검을 실시한 결과 미입소 아동에 대한 허위보고로 보육료를 부당하게 수령한 사실을 적발하였다.

(다) 피청구인은 2009. 4. 7. 청구인에게 미입소 아동에 대한 허위보고로 보육료를 부당하게 수령하였다는 이유로 보육시설 운영정지와 보조금 반환 조치를 하겠다는 내용으로 처분사전통지를 하였다.

(라) 피청구인은 2009. 4. 28. 청구인에게 청문을 실시하였으며, 청구인은 ‘퇴소아동 미신고에 대하여 계속 다니고 있는 아동이라 퇴소하였는지 알지 못한 상황이며, 고의성은 없었다.’는 내용으로 진술하였다.

(마) 피청구인은 2009. 4. 30. 청구인에게 미입소 아동에 대한 허위보고로 보육료를 부당하게 수령하였다는 이유로 ① 보육시설 운영정지, ② 보조금 반환 조치를 하면서 ③ 향후 6개월간 기본보육료를 지원중단 하겠다는 내용으로 안내하였다.

(바) 청구인은 2009. 6. 3. 피청구인이 보육시설 운영정지와 보조금 반환에 대하여는 인정하나, 향후 6개월간 기본보육료 지원중단 처분은 위법하다는 이유를 들어 이 건 행정심판을 제기하였다.

(2) 살피건대,「영유아보육법」제36조, 제40조 및 제45조, 같은 법 시행령 제24조 등에서 국가 또는 지방자치단체는 보육시설의 설치, 보육교사의 인건비, 초과보육 운영경비 등 운영에 소요되는 경비 또는 보육정보센터의 설치·운영, 보육시설종사자의 복지증진, 취약보육의 실시 등 보육 사업에 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 보조하도록 되어 있고, 보육시설의 설치·운영자 등이 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 국가나 지방자치단체는 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있고, 1차 위반일 경우 6월 이내 시설운영 정지를 명할 수 있도록 되어 있다. 그리고 「2009.보육사업 안내지침」에는 총정원 및 교사 대 아동비율(혼합반 구성원칙 포함) 미준수 사유로 기본보조금을 지원 받은 경우에는 사유가 발생한 달부터 잘못 지원한 해당 월 전체 보육료를 환수하도록 되어 있고, 보육료 환수 사유를 발견한 달로부터 6개월간 보육료 감액 지원토록 규정하고 있는바,

청구인은 위법사실에 대하여 시설운영정지 및 보육료반환처분은 인정하겠으나, ‘향후 6개월간 기본보육료 지원중단’에 대해서는 위법사항이 있으므로 취소되어야 한다고 주장하고 있다. 한편 피청구인은「2009.보육사업 안내지침」에 의거 향후 6개월간 기본보육료 지원중단 됨을 안내한 것에 불과하므로 직접적인 법적 효과를 발생시키지 않는 것으로 처분이 아니라고 하며, 가사 처분이라 하더라도「영유아보육법」제36조 및 같은 법 시행령 제24조제2항에서 ‘비용의 지원 방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지가족부장관 또는 지방자치단체의 장이 정한다.’고 되어 있어, 보건복지가족부장관이 정한「2009.보육사업 안내지침」은 사업시행의 세부기준을 정한 것이므로 이 건 처분은 적법하다고 주장하고 있다.

청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 관련 증거자료에 의하면 미입소 아동에 대한 허위보고로 보육료를 부당하게 수령한 사실은 당사자간 인정하고 있어 다툼이 없다 할 것이다. 6개월간 기본보육료 지원중단에 대하여 안내한 사실이 처분성이 있느냐에 관하여 살펴보면, 이미 보육료를 부당하게 수령한 사실로 인하여 시설운영정지 및 보조금 환수조치가 이루어진 일련의 사건으로 보아야 할 것이며, 기본보육료 지원중단으로 인해 청구인이 경제적으로 피해를 입게 될 상황이 예측됨을 감안하여 볼 때, 처분으로 봄이 상당하다 할 것이다. 이 건 기본보육료 지원중단 처분에 대하여 국가 또는 지방자치단체가 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하기 위해서는 법령에 그 근거가 있어야 할 것인바,「영유아보육법」제36조제1항, 같은 법 시행령 제24조제2항에서 위임한 내용의 범위는 국가 또는 지방자치단체가 보조하는 비용의 지원방법에 관하여 필요한 사항을 위임하고 있으나, 부정한 방법으로 보조금을 지원받은 자에 대한 제재의 종류와 방법까지 위임하고 있다고 볼 수 없으며, 따라서 피청구인이「2009.보육사업 안내지침」내용 중 지원중단에 관한 규정을 적용하여 청구인에게 ‘6개월간 기본보육료 지원중단’ 처분을 한 것은 위법하다 할 것이다.