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① 피청구인이 2009. 5. 6. 청구인에게 한 시유재산 사용·수익불허가

○「공유재산 및 물품관리법」제6조 및 제20조

○「건축법」제20조 및 제79조

○「건축법 시행령」제15조

○「부산광역시 건축조례」제18조

○「민원사무 처리에 관한 법률」제18조

○「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」제14조, 제15조 및 제37조

1. 사건개요

청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 123-1번지(부산광역시가 2008. 5. 16. 경락으로 취득 - 이하 “사건 토지”라 한다)에 위치한 가설건축물(건축면적 122.67㎡ - 2층, 이하 “사건건축물”이라 한다)을 당초 소유자인 청구 외 구○○으로부터 인수받아, 2009. 4. 13. 피청구인(건축과)에게 사건건축물 존치기간 연장 및 건축주 명의변경을 신청하였다. 이에 피청구인(건축과)은 2009. 4. 14. 청구인에게 사건 토지는 ‘부산광역시 소유재산으로 자치단체장의 허가 없이 사용하거나 수익하지 못하므로 사건 토지의 사용·수익허가를 2009. 4. 30.까지 득하도록 보완통지를 하였다. 청구인은 2009. 4. 28. 피청구인(재무과)에게 사건 토지 사용·수익허가 신청을 하였고, 피청구인(재무과)은 2009. 5. 6. 청구인에게 사건 토지에 위치한 사건건축물은 철거대상(도시계획사업으로 도로로 개설될 예정)이라는 사유를 들어 시유재산 사용·수익허가 거부 처분(이하 ‘이 사건 처분 ①’)을 하였다. 그리고 피청구인(건축과)은 2009. 5. 12. 청구인에게 2회에 걸친 보완요구에도 미이행한 사실을 이유로 가설건축물존치기간연장신고 반려 처분(이하 ‘이 사건 처분 ②’)을 하였다. 또한 피청구인은 2009. 5. 12. 청구인과 청구 외 구○○에게 당초 허가된 가설건축물(허가일 : 2001. 4. 3, 허가만료일 : 2001. 12. 31)에 대하여 허가취소 한다는 내용으로 처분사전통지를 하였고, 청구인은 2009. 5. 26. 피청구인에게 “철거대상 사건건축물은 철거예정기간의 미도래와 경제적 효용가치가 있다.”는 내용으로 의견을 제출하였으며, 피청구인은 2009. 5. 27. 청구인과 청구 외 구○○에게 당초 허가된 가설건축물에 대한 허가취소 처분(이하 ‘이 사건 처분 ③’)을 하였다. 청구인은 2009. 6. 29. 피청구인에게 이 사건 처분(①, ②, ③)에 대하여 “사건 토지에 점유하고 있는 사건건축물은 이미 건물사용을 위한 법적지상권이 성립되어 사용의 권원이 있는 상태이므로 이 사건 처분(①, ②, ③)은 위법하다.”는 내용으로 민원처리결과에 대한 이의신청을 하였고, 피청구인은 2009. 7. 9. ‘○○구민원조정위원회’를 개최하고, 2009. 7. 14. 청구인에게 ‘이의신청 수용불가’라는 내용으로 회신을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 2009. 4월 사건건축물에 대한 가설건축물 존치기간 연장신고를 피청구인에게 하였으나, 피청구인은 사건건축물이 소재한 대지가 시유지이므로 시유재산에 대한 사용·수익허가를 먼저 득한 후 사건건축물 존치기간 연장신고를 이행할 것을 통보하였다.

나. 청구인은 사건건축물의 소유자인 구○○으로부터 사건건축물의 소유권을 취득하고 2009. 4. 13. 사건건축물 존치기간 연장신고 및 건축주명의변경 신청을 하였고, 2009. 4. 28. 시유재산 사용·수익허가 신청을 하였으나, 피청구인은 사건건축물이 철거대상이라는 이유로 시유재산 사용·수익 허가를 거부하였으며, 이에 따라 사건건축물의 연장신고를 이행할 수 없게 되었다.

다. 사건 토지 및 건축물은 원래 청구 외 구○○의 소유로서 위 구○○은 2001. 4. 13. 그 소유 대지 위에 사건건축물을 건축한바 있으며, 청구인은 이후 임차보증금 및 월 임차료를 지불하면서 사건건축물을 사용한바 있다.

라. 부산지방법원 2007타경 4○○9(부동산임의경매)에 의하여 사건 토지는 부산광역시에 경락되어 2008. 5. 16. 부산광역시의 소유로 이전된바 있으나, 사건건축물은 제시 외 물건으로 원 소유자 구○○의 소유로 남아 구○○은 사건 토지에 사건건축물의 소유를 위한 법정지상권을 취득한바 있다. 부산광역시의 사건 토지 경락 이후 청구인은 사건건축물 소유자인 구○○으로부터 사건건축물을 인수하였고, 사건건축물의 소유를 위한 법정지상권도 역시 취득하였다.

마. 피청구인은 시유재산에 대하여 이 사건 처분①을 하였으나, 점유하고 있는 토지에 대하여 이미 사건건축물의 사용을 위한 법정지상권이 성립한 사정 하에서는 사용의 권한이 있는 상태이므로 피청구인의 이 사건 처분①은 위법한 것이며, 나아가 이 사건 처분②, 이 사건 처분③ 및 철거명령도 위법함을 면할 수 없다 할 것이다.

바. 그렇다면 피청구인은 위 각 처분을 취소하고 사건건축물의 경제적 효용가치 등이 존재하는 한 공익사업의 필요에 따라 사건건축물을 철거하는 시점까지는 사건건축물 존치기간연장신고를 수리하여야 함이 타당할 것이므로 피청구인의 이의신청 수용불가처분은 취소함이 마땅할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

《본안 전 항변》

가. 피청구인이 2009. 7. 14. 청구인에게 한 ‘이의신청 수용불가 회신’은「행정심판법」제4조에 의한 행정심판을 제기할 수 있는 처분이 존재하지 않는 부적법한 청구로 각하대상이라 할 것이다.

나. 또한 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분 등은「행정심판법」제18조 규정에 의하여 심판청구기간이 경과하여 부적법하므로 각하되어야 할 것이다.

《본안에 대한 답변》

가. 청구인은 사건 토지는 부산광역시 소유로 되어 있으나, 사건건축물은 제시 외 물건으로서 원 소유자 구○○의 소유로 남아 구○○은 사건건축물의 소유를 위한 법정지상권을 취득한 바 있으며, 부산광역시가 당해 토지 경락 이후 청구인은 사건건축물 소유자인 구○○으로부터 사건건축물을 인수함에 따라 사건건축물의 소유를 위한 법정지상권도 역시 취득한 바 있고 점·사용의 권원이 있는 상태이므로 피청구인의 이 사건 처분①은 위법한 것이라고 주장하고 있으나, 사건건축물에 대한 법정지상권이 성립하기 위해서는 최선순위 근저당 설정당시 사건건축물이 존재하여야 하나 사건 토지의 최초 근저당이 1998. 10. 30.이고 사건건축물 허가가 2001. 4월이므로 법정지상권이 성립될 여지가 없으며, 사건건축물에 대해 법정지상권을 취득하여 점·사용의 권원이 있다는 청구인의 주장은 전혀 이유가 되지 못한다.

나. 청구인의 사건 토지 및 건축물에 대한 시유재산 사용·수익허가 및 가설건축물 존치기간 연장신청에 대하여 이 사건 처분 등은 위법하다고 주장하나,「부산광역시 건축조례」제18조제2항 규정에 따라 도시계획사업의 지장유무를 사업부서와 협의한 결과 사건 토지 경락으로 2008. 5. 9.자 부산광역시 소유로 변경되었으며, 당초 허가조건이행 적합여부 등에 대하여 검토토록 의견회신 되었고,「건축법 시행규칙」제6조제1항에 따라 사건건축물의 허가 시 사건 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출토록 되어있으므로 당초 사건건축물 허가 시와 달리 사건 토지가 부산광역시 소유로 변경되어 청구인이 사건 토지의 사용에 관한 권리가 있는지의 여부에 대하여 의견협의를 하였으며, 그 결과「공유재산 및 물품관리법」제6조에 의하여 자치단체장의 허가 없이 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다는 의견회신이 있었다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분 등은 적법·타당하다 할 것이다.

다. 청구인은 사건건축물의 경제적 효용가치 등이 존재하는 한 공익사업의 필요에 따라 건축물을 철거하는 시점까지는 사건건축물 존치기간 연장신고를 수리하여야 함이 타당하다고 주장하나, 도로개설 및 관리 주체인 부산광역시에 사용·수익허가 가능여부를 문의한 결과 사건건축물은 철거대상으로, 조속한 사업시행이 담보되어야 할 지역에서 사업시행에 지장을 초래할 수 있는 사건건축물의 점유를 전제로 하는 사용·수익허가는 불가하며, 사건 토지의 사용수익허가 자체가 불가한 상황에서 사건 토지에 관한 권리가 없는 사건건축물의 존치기간 연장신고를 수리할 수 없다 할 것이다.

라. 또한 사건건축물 최초 허가 신청 당시 청구 외 구○○이 제출한 공증 인증서에 “가설건축물의 존치기간을 준수하며, 존치기간이 만료되거나 기간 내 일지라도 피청구인의 철거명령이 있을 경우에는 기한 내 자진 철거하고 이에 대한 보상청구나 일체의 이의 및 쟁의를 제기치 아니하고, 승인 없이 매매·양도 등을 하지 아니하며, 피청구인의 지시에 조건 없이 수락한다.”는 내용이 기록되어 있으며, 사건 토지는 ◇◇~□□교차로 간 도시계획시설 도로부지로서 부산광역시에서 폭 100m 도로로 확장하여 국내 최대 광장으로 계획하고 있는 곳이며, 이러한 사업의 필요성에 의해 경락받았고 현재도 지속적으로 예산을 투입하여 일부 구간은 이미 도로로 개설 되었고, 조속한 사업시행에 박차를 가하고 있는 실정이다. 부산광역시의 예산사정에 따라 조기에 본 도로가 확장될 수도 있음에 따라 부산광역시에서 추진하고 있는 광장조성 도시계획사업의 원활한 추진을 위하여 시유재산 사용·수익허가는 불가하며, 이에 따라 사건건축물의 존치기간 연장신고도 수리 할 수 없는 것이다.

마. 피청구인의 이 사건 처분 등에 대하여 청구인이 이의신청한 사항은「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제37조제1항3호에 따라 2009. 7. 9. ‘○○구 민원조정위원회’를 개최하여 각 처분에 대한 적법성 여부 등을 심의한 결과 각 행정처분은 적법하고, 이 사건 대지가 포함된 도로개설사업은 주민숙원 사업으로서 원활한 사업추진을 위해 공증각서대로 가설건축물을 무보상, 자진철거 하여야 할 것이며, 시유재산 사용수익허가를 받지 않고 이미 사용한 것에 대한 변상금도 납부하지 않은 채 존치기간이 연장될 경우 향후에는 보상 문제까지 발생할 수 있다는 민원조정위원들의 의견 등에 따라 참석위원 7명 전원이 이의신청 수용불가 의견을 제출하여 의결 되었다. 이러한 민원조정위원회 심의결과에 따라 피청구인은 청구인에게 각 처분에 대한 이의신청은 수용불가하다는 의견을 회신하였으므로 적법·타당하다 할 것이다. 이 사건 처분 등은 관련법규에 적법하며 도시계획사업의 원활한 추진을 위한 사항으로 이에 대한 이의신청 불가는 정당하며, 청구인의 청구는 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 한다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「공유재산 및 물품관리법」제6조 및 제20조

○「건축법」제20조 및 제79조

○「건축법 시행령」제15조

○「부산광역시 건축조례」제18조

○「민원사무 처리에 관한 법률」제18조

○「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」제14조, 제15조 및 제37조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 피청구인(건축과)은 2001. 4. 13. 청구 외 구○○에게 사건 토지에 사건건축물 허가를 하였다.

(나) 부산광역시장은 2008. 5. 16. 사건 토지가 ◇◇에서 □□교차로 간 도로확장구간에 편입되는 구간임을 감안하여 사건 토지를 경락 받았으며, 사건 토지 위에 설치된 사건건축물은 2001. 12. 31.까지 허가기간이 만료된 불법건축물로 경락대상에서 제외되었다.

(다) 청구인은 2009. 4. 13. 피청구인(건축과)에게 사건건축물 연장신청과 함께 건축주 명의변경 신청을 하였고, 피청구인(건축과)은 2009. 4. 14. 청구인에게 사건 토지는 부산광역시 소유재산으로「공유재산 및 물품관리법」제6조에 의거 자치단체장의 허가 없이 공유재산을 사용하거나 수익하지 못하므로, 사건 토지의 사용·수익허가 등을 득하여야 한다는 내용으로 2009. 4. 30.까지 보완토록 통보하였다.

(라) 청구인은 2009. 4. 28. 피청구인(재무과)에게 사건 토지 사용·수익허가(대부) 신청을 하였으며, 피청구인은 같은 날 부산광역시장에게 사건 토지 사용·수익허가 가능여부를 조회하였다.

(마) 피청구인(건축과)은 2009. 5. 1. 청구인에게 사건건축물 존치기간 연장신고 보완을 촉구하면서 2009. 5. 11.까지 보완완료 서류를 제출토록 하였다.

(바) 부산광역시장은 2009. 5. 6. 피청구인(재무과)에게 사건 토지는 2008. 5. 9. 임의경매로 취득한 시유재산으로 당해 토지에 설치된 사건건축물은 경매대상에서 제외되어 철거 대상이라는 내용으로 의견조회에 대한 회신을 하였다.

(사) 피청구인(재무과)은 2009. 5. 6. 청구인에게 사건 토지 내 건물 점유부분에 대한 사용·수익허가 사항은 재산관리부서(부산광역시 시설계획과)에 사용가능 여부를 조회한 결과 점유된 사건건축물이 철거대상으로 회시되어 점유 건물을 사용하기 위한 사용·수익허가는 불가하다는 내용으로 이 사건 처분① 하였다.

(아) 피청구인(건축과)은 2009. 5. 12. 청구인에게 2회에 걸친 보완요구 사항을 미이행 하였다는 사유로 이 사건 처분② 하였다.

(자) 피청구인(건축과)은 2009. 5. 12. 청구인과 청구 외 구○○에게 사건건축물 존치기간이 2001. 12. 31.로 만료된 상태이므로 기존 허가받아 사용한 사건건축물에 대하여 허가를 취소한다는 내용으로 처분사전통지를 하였다.

(차) 청구인은 2009. 5. 26. 피청구인(건축과)에게 시유재산 사용·수익허가 불가에 대한 이의신청을 할 예정이며, 철거 대상 건물의 철거예정기간의 미도래 및 철거대상 건물의 경제적 효용이 잔존한다는 내용으로 의견을 제출하였다.

(카) 피청구인(건축과)은 2009. 5. 27. 청구인과 청구 외 구○○에게 사건건축물 존치기간 만료에 따라 2009. 7. 3.까지 철거하고 철거완료 결과를 보고하기 바란다는 내용으로 이 사건 처분③ 하였다.

(타) 청구인은 2009. 6. 29. 피청구인에게 ‘피청구인이 청구인에게 시유재산 사용·수익허가거부처분을 하였으나 점유하고 있는 토지에 대하여 이미 당해 건물의 사용을 위한 법정지상권이 성립된 점, 즉 사용의 권원이 있는 상태이므로 피청구인의 시유재산 사용·수익허가거부처분은 위법한 것이며, 나아가 사건건축물 존치기간연장신청반려처분과 가설건축물허가취소처분 등은 위법하다.’는 내용으로 민원처리결과에 이의신청을 하였다.

(파) 피청구인은 2009. 7. 9. 민원조정위원회를 개최하였고, 2009. 7. 14. 청구인에게 이의신청 수용불가 회신을 하였다.

(하) 청구인은 2009. 9. 8. 피청구인에게 이 건 청구하였다.

(2) 살피건대, 「공유재산 및 물품관리법」제6조제1항 내지 제5항에서는 누구든지 공유재산을 지방자치단체의 장의 허가 없이 사용하거나 수익하지 못하며, 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 없고, 사용·수익의 허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용·수익하게 하여서는 아니 되며, 허가기간이 끝나거나 제25조에 따라 사용·수익허가가 취소된 경우에는 그 행정재산을 원상태로 반환하여야 한다고 규정하고 있다. 또한「건축법」제20조제1항 및 제79조제1항에는 도시계획시설 또는 도시계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하는 경우에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제64조에 적합하여야 하고, 3층 이하로서 대통령령으로 정하는 기준의 범위에서 조례로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며, 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있도록 하고 있다. 같은 법 시행령 제15조제1항제2호에서는 가설건축물의 존치기간은 3년 이내로 하고, 도시계획사업이 시행될 때까지 그 기간을 연장할 수 있다고 되어 있으며,「부산광역시 건축조례」제18조에는 가설건축물 허가할 경우에는 도시계획사업의 지장유무에 대하여 사업 관련부서와 협의하도록 규정하고 있는바,

청구인은, 사건 토지는 2008. 5. 16. 부동산임의경매에 의하여 부산광역시 소유로 되어 있으나, 사건 토지 위에 건립된 사건건축물은 청구 외 구○○이 2001. 4. 13. 피청인으로부터 가설 건축물 허가를 받아 사용하여 왔으며 부동산임의경매 대상에서 제외되어 원 소유자인 구○○의 소유로 남아 건물의 소유를 위한 법정지상권을 취득하였고, 부산광역시가 사건 토지의 경락 이후 청구인은 청구 외 구○○으로부터 사건건축물을 인수하여 사건건축물의 법정지상권을 취득하였다 할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분 등은 취소되어야 한다고 주장하고 있다. 먼저 청구인의 주장대로 법정지상권이 성립하기 위해서는 최선순위 근저당 설정당시 사건건축물이 존재하여야 하나, 사건 토지의 최초 근저당이 1998. 10. 30.이고 사건건축물 허가가 2001. 4. 13.이므로 법정지상권이 성립될 여지가 없다 할 것이므로, 청구인이 허가기간이 만료된 사건건축물(허가기간이 만료된 불법 건축물)을 청구 외 구○○으로부터 인수하였다는 이유만으로 사건건축물에 대한 법정지상권이 성립되었다는 주장은 받아들일 수 없다. 다음은 사건건축물 허가당시 청구 외 구○○이 제출한 공증각서에 ‘건축물의 존치기간이 만료되거나 존속기간 내에 있다 하더라도 피청구인의 철거명령이 있을 경우에는 기간 내 자진 철거하고 이에 대한 보상청구나 일체의 민·형사상 이의 및 쟁의를 제기하지 아니하고, 건축물의 보존등기를 하지 아니하며, 부산광역시와 피청구인의 승인 없이 매매·양도 또는 채무변제에 의한 담보를 하지 않고 가설 건축물 존치기간을 준수한다.’는 내용으로 허가조건이 부여된 사실을 볼 때, 청구인은 사건건축물에 대한 권리주장은 전혀 이유가 되지 못함을 알 수 있다. 그리고 피청구인은 청구인이 사건건축물 존치기간연장신청이 있어 관련법에 따라 시유재산 관리 및 도시계획사업 지장여부 등을 조회한 결과 사건 토지는 ◇◇에서 □□교차로 간 도시계획사업으로 도로로 개설할 구간이므로, 시유재산의 사용·수익허가는 불가하며, 사건건축물의 존치기간 연장은 어렵다는 내용으로 협의된 사항을 근거로 이 사건 처분한 사항 등에 달리 위법·부당함을 발견할 수 없다. 따라서 청구인의 사건건축물 존치기간 연장신청 등에 대하여 피청구인이 청구인에 한 이 사건 처분 등은 관련법에 근거한 적법·타당한 처분이라 할 것이다.