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피청구인이 2009. 9. 17. 청구인에 대하여 한 ①보육아동 전원조치 명령 ②보육시설운영정지 3개월 처분 ③시설장 자격정지 2개월 처분 ④보조금 7,474,490원 반환명령 ⑤경찰 고발 조치는 이를 취소한다.

○ 「영유아보육법」제17조, 제19조, 제36조, 제40조, 제45조, 제46조 및 제54조

○ 「영유아보육법 시행규칙」제10조, 제11조, 제38조〔별표 9〕및 제39조 〔별표 10〕

○ 「행정심판법」제2조 및 제3조

1. 사건개요

청구인은 1996. 1. 26. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○1동 232-58번지에 ‘◇◇’이라는 상호의 보육시설(이하 “사건어린이집”이라 한다)을 인가받아 운영하던 중, 피청구인이 2009. 5. 22. 11:30에 실시한 보육시설 현장점검에서 보육교사 1명을 허위 임면보고하고 보육아동 1명을 허위로 등록하여 보조금을 수령한 사실을 적발하였다. 이에 피청구인은 2009. 6. 9. 청구인에게 청문통지를 하고 2009. 6. 25. 청구인으로부터 의견을 제출받아 2009. 9. 17. 청구인에게 ①보육아동 전원조치, ②보육시설 운영정지 3개월 처분, ③시설장 자격정지 2개월 처분 ④보조금 7,474,490원 반환명령을 하고, 같은 날 청구인을 부산○○경찰서장에게 ⑤「영유아보육법」위반자로 고발 조치(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인이 종사자 임면관리 소홀에 관한 위반사항은 보육교사였던 청구 외 이○○이 사건어린이집 점검당시 실제 근무하고 있지 않았다 하여 지적을 받은 것으로, 청구 외 이○○이 미만성갑상샘종을 동반한 갑상샘중독증이라는 지병으로 휴식을 취하려는 상황에서 근무를 더 이상 할 수 없었지만 완쾌한 후에 복귀하겠다는 의사가 너무나 강력하여 피청구인에게 면직신고를 하지 않은 상태에서 교사를 구하기 위하여 십여 차례 구인광고를 하였으나 사건어린이집의 규모와 시설에서 근무하고자 하는 교사를 구하기 힘든 상황에서 피청구인으로부터 점검을 받게 된 것이지만, 사건어린이집의 경우 시설장이 교사겸직을 할 수는 없지만 유자격자인 청구인과 원아 학부모 도우미가 보육을 도와주고 있어 교사가 없는 공백기간 동안에도 보육중인 원아들의 보육 등에는 큰 무리가 없었다.

나. 보육아동 허위등록으로 문제가 된 아동 김○○는 2009년 3월 당시 8개월 된 영아로서 부모님의 맞벌이 할머니께서 보육을 하던 중 3월에 사건어린이집에 등원하여 보육을 실시하였으나 4월달까지 사건어린이집에 적응하는 것이 힘들어 1대1 집중지도를 하던 중 청구 외 김○○의 잦은 감기로 다른 아동들에게 감염될 우려도 있는 상태에서 할머니의 사정으로 아동의 병세가 호전되면 다시 등원하기로 하였고, 청구인이 일주일에 한번씩 연락을 취하여 원아의 재원여부를 살폈기 때문에 관리상 별 무리가 없는 줄 알았다.

다. 청구인이 「영유아보육법」위반으로 인하여 보육아동 전원조치, 보육시설 운영정지 3개월, 보육시설장 자격정지 2개월, 기본보조금 반환명령, 경찰 고발 조치 등의 이 사건 처분은 한 위반행위에 대하여 벌칙이 2 ~3중 부담으로 여러 면에서 고충을 겪는 것은 너무 가혹하다고 생각하며, 사건어린이집은 현원 13명에 시설장과 교사3명이 있어야 하는 것으로 사건어린이집 운영이 모두 기본보조금이 지원되는 영아반의 경우에는 인정하겠지만 기본인건비가 보조되지 않는 유아의 인원이 많아 적은 보육료만으로 시설을 운영하기에는 경제적으로 아주 힘들며, 사건어린이집 주위의 재개발로 원아모집에 애로가 많으며 사건어린이집에 대한 평가 인증을 받기 위하여 빚을 내어 시설보수를 하였으나 이도 원아수가 적어 중도에 포기를 해야 했으며, 사건어린이집 운영을 위한 차량비, 임대료, 기타운영비 등의 지출이 많아 계속해서 누적적자가 생겨 정말 사건어린이집을 운영하는 것이 힘들다.

라. 현장 점검이 끝난 뒤인 2009. 5. 23.부터 피청구인으로부터 2009. 9. 17. 이 사건 처분을 받기 까지 4개월 밖에 지나지 않았지만, 이는 청구인이 사건어린이집을 지금까지 운영한 15년보다 더 긴 시간이 지난 것 같으며, 이 사건 처분으로 청구인이 위반사항에 대하여 자숙하고 개선할 수 있도록 심회하는 시간을 갖는 것은 당연하지만 시설운영정지 3개월 처분이란 사건어린이집 운영을 하지 말라는 것과 같은 것으로 사건어린이집에서 보육 중인 아동들을 생각해서라도 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 피청구인은 청구인이 딸기반 보육교사가 2008. 9. 5부터 12월까지 근무하고 퇴직하였음에도 2009. 1.부터 2009. 5. 22. 점검 당시까지 근무하는 것처럼 하여 영아기본보조금과 보육교사 처우개선비를 신청하여 영아기본보조금 7,224,000원과 보육교사 처우 개선비 250,000원을 부당수령 하였고, 또한, 보육하지 않은 보육아동(2008. 8. 1.)을 2009. 3. 9. 입소 아동으로 허위등록 하여 2009. 3월분부터 5월분까지 영아기본보육료 보조금을 부당 수령한 사실이 적발되어 이 사건 처분을 하였다.

나. 「영유아보육법」등 관련법령에 의하면 보육시설 종사자가 휴직, 1개월 이상의 장기병가, 퇴직 등의 임면사항을 14일 이내에 구청장에게 보고하도록 되어 있음에도 신규교사 채용에 지원자가 없어 임면보고가 지연되었다는 주장은 2009. 5. 22. 위반사항 적발 후 2009. 6. 3. 신규 보육교사 안○○을 임면보고 한 것을 보아도 근거 없는 주장이라 할 것이며, 5개월간 1, 2세 영아 5명의 보육을 전담할 수 있는 보육교사 없이 보육되어졌고 청구인의 주장대로 겸임할 수 없는 시설장이 보육을 실시하였다면 이 또한 위법한 사항이라 할 것이다.

다. 「2009년 보육사업안내 지침」에 의하면 만 0~2세의 아동을 보육하는 시설(인건비 지원시설 제외)에 대하여는 보육아동 1인당 350,000원부터 112,000원의 기본보육료를 지원하면서 그 기준시점을 매월 5일 24:00의 어린이집 현원을 기준으로 산정하도록 되어있음에도 실제 보육하지 않고 단지 재원의사만 있는 아동에 대해서도 기본보육료를 수령한 것은 다분히 고의적인 행위라 할 것이다.

라. 피청구인은 2008년도부터 표준보육행정시스템으로 「영유아보육법」위반에 따른 전국의 행정처분 사례를 수차례 공지하여 경각심을 고치시킨바 있음에도 청구인이 2009년 1월부터 5월까지 5개월간 기본보조금 등을 허위로 청구하여 교부받은 사실은 관련법령에 따르면 6개월 운영정지와 3개월 시설장 자격정지 처분에 해당하지만, 보육중인 아동 및 종사자 등에 미치는 영향과 공익의 실현대비 사익침해 정도 등을 고려하면 1/2범위 내에서 감경처분을 한 사항이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 및 행정심판 적격 여부

가. 관계법령

○ 「영유아보육법」제17조, 제19조, 제36조, 제40조, 제45조, 제46조 및 제54조

○ 「영유아보육법 시행규칙」제10조, 제11조, 제38조〔별표 9〕및 제39조 〔별표 10〕

○ 「행정심판법」제2조 및 제3조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 청구인의 확인서, 청구 외 이○○의 확인서, 청문조서 등 관련 자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 1996. 1. 26. 부산광역시 ○○구 ○○1동 232-58번지에 ‘◇◇’이라는 상호의 민간보육시설 인가를 받았다.

(나) 청구인은 2009. 5. 22. 11:30 피청구인이 실시한 보육시설 현장점검에서 ①보육교사 허위 임면보고 및 ② 보육아동 허위 등록으로 영아기본보조금과 보육교사 처우 개선비 등을 수령한 사실이 적발되었다.

(다) 피청구인은 2009. 6. 9. 청구인에게 ① 보육시설 운영정지 ② 보육시설장 자격정지 ③ 영아기본보육료 감액지원 ④ 영아기본보육료 및 보육교사 수당 반환명령 ⑤ 경찰서 고발조치를 하겠다는 청문통지를 하였고, 청구인은 2009. 6. 25. 실시한 청문에서 피청구인에게 2009. 5. 22. 현장 확인 시 피청구인이 잘못한 것은 없고 청구인의 불찰로 일어난 일로 재정이 어려워 발생한 사건으로 행정처분을 하는 것은 당연하지만, 피해 당사자인 원아들을 고려하여 시설운영정지 처분만은 취소하여 주기 바란다는 의견을 제출하였다.

(라) 피청구인은 2009. 9. 17. 청구인에게 ① 보육아동 전원조치(2009. 10. 1. ~ 10. 31.) ② 보육시설 운영정지 3개월 처분 (2009. 11. 1. ~ 2010. 1. 31.) ③ 시설장 자격정지 2개월 처분(2009. 11. 1. ~ 12. 31.) ④ 보조금 반환명령(7,474,490원)을 하고, 같은 날 「영유아보육법」제54조제2항의 규정에 따라 청구인을 부산○○경찰서장에게 고발조치 하였다.

(2) 살피건대, 「영유아보육법」제17조, 제19조, 같은 법 시행규칙 제10조 [별표2] 및 제11조에 따르면 보육시설에는 보육시설종사자를 두어야 하며, 구청장은 보육시설종사자의 권익보장과 근로여건 개선을 위하여 보육시설종사자의 임면과 경력 등에 관한 사항을 관리하여야 하고, 보육시설의 장은 보육시설종사자의 임면사항을 14일 이내에 구청장에게 보고하여야 하며, 임면권자는 보육시설종사자 결원시 1개월 이내에 보육시설종사자를 채용하도록 규정되어 있고, 같은 법 제36조, 제40조, 제45조 및 같은 법 시행규칙 제38조 [별표 9]에서는 국가 또는 지방자치단체는 보육시설의 설치, 보육교사(대체교사 포함) 인건비, 초과보육에 드는 비용 등 운영경비, 보육시설종사자의 복지증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조하며, 보육시설의 설치·운영자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우에는 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있고, 1차 위반일 경우 6개월 이내 시설운영 정지를 명할 수 있으며, 보육시설이 운영정지 되는 경우에는 보육시설에 보육중인 영유아를 다른 보육시설로 옮기도록 하는 등 영유아의 권익을 보호하기 위한 필요한 조치를 취하도록 규정되어 있으며, 같은 법 제46조 및 같은 법 시행규칙 제39조 [별표 10]에서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우에는 1년 이내의 범위에서 보육시설의 장의 자격을 정지시킬 수 있고, 구청장은 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 자격정지 기간을 결정하여야 한다고 규정하고 있으며, 「2009 보육사업 안내」에는 허위보고로 기본보조금을 지원받은 경우에는 해당기간 지원금 전액 또는 해당반별 지원액을 환수하도록 규정되고 있으며, 「행정심판법」제3조제1항에서 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있으며 같은 법 제2조제1항에서 “처분”이라함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고 있다고 규정하고 있는 바,

청구인은 보육교사였던 청구 외 이○○이 계속해서 복귀하겠다는 의사가 강하여 퇴직보고를 하지 못하였고, 보육아동 허위 등록으로 문제가 된 청구 외 김○○는 2009년 3월부터 청구인이 보육을 하였으나 보육아동의 사정상 등원을 하지 못하였지만 다시 등원하기로 하여 계속해서 보육아동과 연락을 취하였다고 주장을 하나, 피청구인의 현장점검 시 청구인이 작성한 확인서에 따르면, 청구 외 이○○이 2009. 12월말까지는 출근을 하였으나 건강이 악화되어 2009년 1월부터 피청구인이 현장점검을 하던 2009. 5. 22.까지 출근을 하지 않았음에도 퇴직보고는 하지 않았다고 기재되어 있고, 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 각종 증거자료에서 청구 외 김○○가 실제 입소를 하지 않았으나 2009. 3. 9.부터 e-보육시스템에 입소아동으로 등록하여 보조금을 수령한 사실과 보육교사에 대하여 휴직보고를 하지 않고 보조금을 부당하게 수령한 사실이 인정된다 할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다. 그러나 청구인이 사건어린이집을 운영하면서 위반전력이 없는 점, 청구인이 위반사실에 대하여 깊이 뉘우치고 있는 점, 영유아의 이익을 최우선으로 고려하여야 한다는 보육이념 등을 감안하여 볼 때, 이 사건 처분으로 공익을 실현하고자 하는 이 사건 처분의 목적에 비하여 청구인이 입게 될 손실과 청구인의 귀책사유로 인하여 보육아동이 입게 될 피해가 다소 크다 할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분 중 ② 보육시설 운영정지 3개월 처분과 ③ 시설장 자격정지 2개월 처분은 다소 가혹하다 할 것이다.

한편, 피청구인이 「영유아보육법」제54조 규정에 따라 청구인을 부산○○경찰서장에게 고발한 것에 대한 취소를 구하는 행정심판 청구는 단순한 사실이나 관념의 통지, 진정에 대한 답변 등과 같은 행위로 이는 개인에 대해서 직접적으로 법적 효과를 발생시키지 않기 때문에 처분이 아니라 할 것이므로 이는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기한 부적법한 심판청구라 할 것이다.