분야별 정보

피청구인이 2009. 9. 14. 청구인에 대하여 한 건축불허가처분은 이를 취소한다.

○「건축법」 제11조 및 제12조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 및 제58조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 [별표 1의2]

○「부산광역시 도시계획 조례」 제22조 및 제29조

1. 사건개요

청구인은 2008. 12. 15. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 672-9번지 임야 5,088㎡ 자연녹지지역(이하 ‘사건토지’라 한다)에 대지면적 1,960㎡ 연면적 1,778㎡ 철근콘크리트구조의 노유자시설(노인복지시설)을 건축하기 위하여 건축허가신청을 하였다가 2008. 12. 19. 피청구인에게 취하서를 제출하였었고, 2008. 12. 22. 피청구인에게 사건토지에 대지면적 1,820㎡ 연면적 1,421.36㎡ 철근콘크리트구조의 노유자시설(노인복지시설)을 건축하기 위한 건축허가신청을 다시 제출하여 피청구인은 2009. 1. 9. 도시계획위원회 자문을 거쳐 2009. 1. 12. 청구인에게 보완을 요청하였으나 청구인은 2009. 2. 9. 피청구인에게 취하서를 제출하였으며, 청구인은 2009. 3. 30. 피청구인에게 사건토지에 대지면적 1,820㎡ 연면적 2,508.50㎡ 지하 2층 지상 4층 주건축물 2개동 철근콘크리트구조의 노유자시설(노인복지시설)을 건축하기 위한 건축허가신청을 다시 제출하여 피청구인은 2009. 4. 1. 건축복합민원 일괄협의회를 개최하고 2009. 4. 21. 청구인에게 보완요청을 하여 청구인은 2009. 5. 1. 피청구인에게 사건토지에 대지면적 1,819㎡ 건축면적 361.32㎡ 연면적 2,518.1㎡ 지하 2층 지상 4층 주건축물 2개동의 노유자시설(이하 ‘사건건축물’이라 한다)을 건축하는 것으로 보완하여 제출하였으며, 피청구인은 2009. 6. 4. 도시계획위원회 자문을 거쳐 2009. 6. 8. 및 2009. 7. 2. 청구인에게 보완을 요청하여 청구인은 2009. 6. 30. 및 2009. 7. 23. 피청구인에게 보완을 완료하여 제출하였고, 피청구인은 2009. 8. 31. 도시계획위원회의 자문을 거쳐 2009. 9. 14. 청구인에게 개발행위허가기준에 부적합하다는 이유로 건축불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 토지형질변경의 허가여부의 적법성 여부를 판단함에 있어서는 행정청이 그 재량권을 행사함에 있어서 내외적 한계를 벗어나지 않았는지 여부, 즉 재량권을 일탈·남용하지 않았는지 여부가 검토되어야 할 것이고 이를 위해서는 관계되는 제반이익의 비교형량이 이루어져야 할 것이다. 이 사건 처분으로 청구인이 입게 되는 불이익이 이 사건 처분으로 실현하려는 이익보다 훨씬 크다 할 수 밖에 없다. 사건토지의 인근에 이미 △△사가 위치해 있고, 사건토지는 폭 10m 도로에 접해 있는데 바로 그 맞은 편에 ◇◇사, ◇◇초등학교 및 대규모의 주거상업지역이 형성되어 있다. 초등학교의 경우 현재 상당한 규모의 강당 신축공사가 진행되고 있는바, 이러한 주변의 여건에 비추어 볼 때, 사건건축물이 건축된다 하더라도 주변 환경 및 미관이 심각하게 훼손된다고는 도저히 볼 수 없다.

나. 사건건축물은 지하 2층 및 지상 4층 2개동으로 규모가 크지 않고 건축면적은 361.32㎡, 건폐율은 19.86%에 불과하다. 이러한 사건건축물의 규모 등에 비추어 볼 때 역시 사건건축물이 주변환경 및 미관에 미치는 영향이 그리 크지 않다는 점을 알 수 있다. 사건토지에 소나무 단순림이 형성되어 있을 뿐 수형목, 보호수 등 보호가치가 있는 산림이나 특별히 희귀한 산림이 형성되어 있지는 않았고, 「부산광역시 도시계획 조례」는 입목본수도 70% 이상인 경우에는 개발행위를 제한하도록 하고 있으나, 사건토지에 대한 입목본수도는 67.55%로 위 수치에 미달하고 있다. 사건건축물은 노인실비전문요양시설 및 소규모 요양시설로 급격히 증가하고 있는 노인인구 중 중산층 이하의 요양을 필요로 하는 노인인구에게 무료 또는 저렴한 요금으로 요양서비스를 제공하기 위한 시설이며, 이 같은 용도 등에 비추어 청구인이 사건건축물을 건축하고자 하는 것은 단순히 사익을 추구하기 위함이 아니라 공익을 실현하고자 함에 있다 할 것이다. 따라서, 일반적인 경우와 달리 사건건축물의 건축을 불허가 하는 처분으로 인하여 침해되는 이익이 공익적 성격을 가지고 있다는 점이 충분히 참작되어야 할 것이므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이다.

다. 또한, 피청구인은 오랜 시간에 걸쳐 사건건축물의 건축에 소요되는 비용을 국고로 보조하기 위한 행정절차를 진행하여 현재 청구인에게 건축비용에 대한 국고보조금이 확정된 상태에 이르렀고 이것은 사건건축물의 건축이 가능하다는 것을 당연한 전제로 삼고 있다고 할 것인바, 결국 피청구인은 묵시적으로 사건건축물의 건축허가가 이루어질 것이라는 견해를 표명했다고 보아야 할 것이며 행정절차의 진행과정에서 수차례에 걸쳐 건축허가가 가능하다는 견해를 명시적으로 표명하였다. 이에 청구인은 피청구인의 견해표명을 신뢰한 상태에서 건축비용을 국고로 보조받기 위하여 필요한 절차 등을 진행해 오는 동시에 사건토지의 소유권 취득, 정관변경과 부산광역시의 인가 취득, 사건토지에 대한 입목본수도 조사, 2009. 1. 12. 자 건축허가신청 보완통지에 따른 조치 등 제반절차를 이행해 왔다. 그렇다면 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 명백히 반하는 것으로 위법하다 할 것이다.

라. 사건도로 상단부에는 2개의 사찰 외에 ◇◇산업개발이 창고 등으로 사용하고 있는 부지가 있고 ◇◇빌라, (주)□□의 창고가 건축되어 있고, 사건부지와 다소 떨어져 있으나 ◇◇암 및 □□빌라가 있으며, 사건토지 중 나지상태를 제외하면 입목본수도가 130% 상당에 이른다는 주장은 합리적 근거가 없는 산출방식으로 임상이 양호하다는 피청구인의 주장은 도저히 수긍할 수가 없다. 따라서, 도로 상단부에는 다수의 개발행위가 이루어져 있는데도 유독 이와 같은 이유로 청구인에 대하여만 건축행위를 금지하는 것은 합리적 근거가 없다고 할 것이며, 사건건축물이 단순 사적용도를 위한 것이 아니라 노인복지시설이라는 점에 비추어 더욱 그러하다 할 것이다. 피청구인은 사건건축물에 소요되는 비용을 국고로 보존하기 위한 행정절차를 진행하는 과정에서 여러 차례에 걸쳐 명시적, 묵시적으로 사건건축물의 건축이 가능하다는 견해를 표명해 왔기에 국고보조금 신청 등 절차에 더욱 노력해 왔던 것으로 이러한 사정을 고려하지 않은 피청구인의 주장은 당연히 배척되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 사건토지는 자연녹지지역내 개발제한구역에 인접한 토지로서 2006년 9월 ○○◇◇아파트 ~ ○○3동간 도시계획도로가 개설됨으로써 본 도로가 개발지역과 미개발지역의 경계를 형성하고 있으며, 본 토지는 도로 상단부(미개발지역)에 위치하고 있는 임상이 양호한 산지이다. 사건토지는 평균 경사가 16.9도, 최대경사도가 17.6도인 급경사지이며 입목본수도는 전체 면적 평균 67.14% 이나, 나지상태인 도로비탈면 면적 880㎡을 제외한 지역 940㎡에는 주종인 소나무가 105그루, 그 외 잡목들이 밀식되어 있어 입목본수도가 무려 129.99%에 이르는 임상이 아주 양호한 지역이다.

나. 청구인이 주장하는 ◇◇사와 ◇◇초등학교는 개설된 도시계획도로 하단부의 주거지역 경계에 위치하며, 사건토지가 위치하는 개설도로 상단부에는 기존의 사찰(△△사 건축년도 1985년, ▽▽정사 건축년도 1972년도) 2개소 외에는 개발행위가 이루어지지 않은 미개발지역으로 지하 2층, 지상 4층(2개동)의 새로운 건축물이 들어설 경우 주변경관 및 미관을 크게 해칠 뿐 아니라 무분별한 개발행위로 난개발이 우려되지 않을 수 없다. 또한, 사건토지 일대에 ○○·◎◎ 뉴타운사업이 시행되고 있어 향후 주변지역 대부분이 공동주택단지로 개발될 계획이므로 도시의 확산방지, 녹지공간 확보, 주민휴식공간 제공 등을 위하여 개설도로 상단부는 보존되어야 한다.

다. 이 사건 처분은 2008년 12월 최초 건축허가(토지형질변경 의제신청) 이후 계속해서 건축허가 신청과 취하를 몇 차례 거쳐 불허가된 것으로서 건축가능여부 판단 없이 국고보조금 수령에만 치중한 청구인의 귀책사유이므로 신뢰보호의 원칙과는 관련없는 사항이다. 피청구인은 도시계획위원회 회의 결과에 따라야 하는 사항임을 통지했을 뿐 피청구인이 건축허가가 가능하다는 어떠한 명시적 견해 표명을 한 적도 없고, 할 수도 없다. 피청구인의 2009. 1. 12. 건축허가신청 보완요구 사항은 건축허가의 보완요구사항은 건축허가의 가부판단을 할 근거자료 제출 요구일 뿐이며, 보완절차 이행이 곧 건축이 가능하다는 명시적, 묵시적 견해 표명이라는 청구인의 주장은 국고보조금과 건축허가는 별개의 사안임에도 국고보조금의 확정이 곧 사건건축물의 건축이 가능하다는 것을 당연한 전제로 삼고 국고보조금 교부만 되면 건축허가가 가능하다고 판단한 청구인의 자의적 견해일 뿐이다. 따라서, 이 사건 처분이 재량권의 일탈·남용 및 신뢰보호의 원칙에 반한다는 청구인의 주장은 이유 없으므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

라. ◇◇산업개발이 창고 등으로 사용하고 있는 부지는 지목이 도로인 부지에 물건을 적치해 놓은 것으로 절토, 성토 또는 포장 등의 형질변경이 이루어진 상황이 아니므로 이 사건 처분과 동일시 될 수 없고, △△사는 1985년에 건축된 사찰로 ○○산의 계곡부 교량 하단에 위치하여 외부에 노출되지 않는 사찰로 경관훼손과 무관하며, ◇◇암은 1994년 건축된 사찰로 사건토지와 약 500m 가량 떨어져 있으며 규모가 1층에 불과하여 사건건축물과 비교하는 것은 무리가 있고 □□빌라, ◇◇빌라, (주)◇◇는 사건토지와 약 900m 가량 떨어진 제2종일반주거지역에 적법하게 지어진 건축물로 해발 약 85m의 고지대에 위치하고 있으나 위 건축물은 기조성된 주택지내에 위치하고 있어 이 사건 처분과 그 성질을 달리 한다. 사건토지는 도로개설로 인하여 발생한 입목이 거의 없는 도로법면지역(880㎡)과 수목이 울창한 입목지역으로 구분되어 법면지역을 제외한 수목이 울창한 지역을 대상으로 입목본수도를 측정한 결과 약 130%에 이른다. 「부산광역시 도시계획 조례」 제22조제6호에 따르면 공원, 개발제한구역 등에 인접한 지역으로서 개발행위로 인하여 주변의 경관이 손상될 우려가 없을 것으로 규정되어 있으므로 사건토지는 더욱 보전해야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「건축법」 제11조 및 제12조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 및 제58조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 [별표 1의2]

○「부산광역시 도시계획 조례」 제22조 및 제29조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 건축허가신청서, 이 사건 처분서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 2008. 12. 15. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 672-9번지 임야 5,088㎡ 자연녹지지역에 대지면적 1,960㎡ 연면적 1,778㎡ 철근콘크리트구조의 노유자시설(노인복지시설)을 건축하기 위하여 건축허가신청을 하였다가 2008. 12. 19. 피청구인에게 취하서를 제출하였다.

(나) 청구인은 2008. 12. 22. 사건토지에 대지면적 1,820㎡ 연면적 1,421.36㎡ 철근콘크리트구조의 노유자시설(노인복지시설)을 건축하기 위한 건축허가신청을 다시 제출하여 피청구인은 2009. 1. 9. 도시계획위원회 자문을 거쳐 2009. 1. 12. 청구인에게 보완을 요청하였으나 청구인이 2009. 2. 9. 피청구인에게 취하서를 제출하였다.

(다) 청구인은 2009. 3. 30.에게 사건토지에 대지면적 1,820㎡ 연면적 2,508.50㎡ 주건축물 2개동의 노유자시설(노인복지시설)을 건축하기 위한 건축허가신청을 다시 제출하여 피청구인은 2009. 4. 1. 건축복합민원 일괄협의회를 개최하고 2009. 4. 21. 청구인에게 보완요청을 하였다.

(라) 청구인은 2009. 5. 1. 피청구인에게 사건토지에 대지면적 1,819㎡ 건축면적 361.32㎡ 연면적 2,518.1㎡ 지하 2층 지상 4층 주건축물 2개동의 노유자시설을 건축하는 건축허가신청을 제출하였다.

(마) 피청구인은 2009. 6. 4. 도시계획위원회 자문을 거쳐 2009. 6. 8. 및 2009. 7. 2. 청구인에게 보완을 요청하여 청구인은 2009. 6. 30. 및 2009. 7. 23. 피청구인에게 보완을 완료하여 제출하였고, 피청구인은 2009. 8. 31. 도시계획위원회의 자문을 거쳐 2009. 9. 14. 청구인에게 개발행위허가기준에 부적합하다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「건축법」 제11조에 건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다라고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에 “제1항의 규정에 의한 건축허가를 받는 경우에는 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며,…3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조의 규정에 의한 개발행위허가”라고 규정하고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항에 개발행위의 허가기준으로 “4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것”이라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조제1항에 “법 제58조제3항의 규정에 의한 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. [별표 1의2]의 1. 분야별 검토사항, 가. 공통분야 (3) 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에는 표고·경사도·임상 및 인근 도로의 높이, 배수 등을 참작하여 도시계획조례(특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례를 말한다. 이하 이 표에서 같다)가 정하는 기준에 적합할 것, 라. 주변지역과의 관계 (1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것”이라고 규정하면서, 「부산광역시 도시계획 조례」 제22조에 “영 별표 1 제1호의 규정에 의한 개발행위허가기준은 다음 각 호와 같다. 1. 등고선, 표고 등이 인근 개발지보다 높은 곳으로 지역여건을 보아 형질변경을 함으로서 주변환경 및 미관을 크게 해칠 우려가 있는 지역은 제외할 것, 6. 공원·개발제한구역 등에 인접한 지역으로서 개발행위로 인하여 주변의 경관이 손상될 우려가 없을 것”이라고 규정하고 있는바,

청구인은 △△사 및 ▽▽정사 외에도 사건토지 인근에 ◇◇빌라, □□빌라, (주)◇◇의 창고 등이 개발되어 있다고 주장하나, 위 공동주택 등은 제2종일반주거지역에 위치하고 있거나 사건토지와의 이격거리가 상당하여 사건토지와 비교하기에는 부적당하다 할 것이며, 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 각종 자료에 의하면 사건토지에 대한 개발행위허가와 관련하여 피청구인은 「부산광역시 도시계획 조례」 제29조제2항에 따라 개발행위로 인한 도시경관 저해, 재해발생, 환경오염 등의 예방을 위하여 필요하다고 인정하고 도시계획위원회의 자문을 거쳐 이 사건 처분을 하였으며, 사건토지 인근의 도로상단부에는 △△사, ▽▽정사 외에는 개발행위가 이루어지지 않았고 사건토지가 임상이 양호한 산지에 위치하고 있음을 볼 때 사건토지의 개발로 주변환경 및 미관을 크게 해칠 우려가 있다고 인정할 수 있다 할 것이며 향후 무질서한 난개발 확산을 예방하기 위하여 피청구인이 이 건 처분을 한 것으로 보이는바, 토지의 형질변경 행위를 수반하는 건축허가는 피청구인의 재량행위임에 비추어 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법·부당함 및 재량권의 일탈·남용함은 없다 할 것이다.

아울러, 청구인은 사건건축물의 건축소요비용을 국비로 확보하기 위한 행정절차 진행과정에서 피청구인이 사건건축물의 건축이 가능하다는 견해를 표명해 왔기에 이를 신뢰하고 건축과 관련한 제반절차를 이행해 왔다고 주장하면서 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다고 주장하나, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 할 것(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결)이므로 , 이 사건 처분이 피청구인의 재량행위인 점, 사건토지가 리기다, 해송 등이 자생하고 있는 임상이 양호한 ○○산에 위치하고 있고 사건토지의 개발로 산림 및 자연환경의 훼손우려가 있는 점 등을 볼 때, 사건토지의 개발은 공익 또는 제3자의 이익을 침해할 우려가 있다고 할 것이며, 피청구인은 사건토지의 개발이 주변 환경에 미치는 영향과 도시발전 등을 종합적으로 검토하여 도시환경 저해를 방지하기 위하여 이 사건 처분을 한 것으로 보이므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.