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피청구인이「부산광역시 금정구 장전동 682-15번지」도로폐쇄처분은 이를 취소하라.

○「행정심판법」제18조

○ 구「도시재개발법」(법률 제6852호로 2003. 7. 1. 폐지되기 전의 것) 제3조 및 제4조

○ 구「도시 및 주거환경정비법」(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 개정되기 전의 것) 제28조, 제31조, 제65조 및 제66조

○ 구「도시 및 주거환경정비법 시행령」(2006. 6. 7. 대통령령 제19503호로 개정되기 전의 것) 제42조

○ 구「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 개정되기 전의 것) 제2조

1. 사건개요

청구인은 부산광역시 ○○구 ○○2동 482-14번지 소재 ○○아파트 입주민으로 인접 “○○제1구역제2지구 주택재개발사업”(부산광역시 ○○구 ○○동 481번지 일원, 시행면적 99,623㎡, 아파트 17~25층, 25개동, 1669세대, 이하 “재개발사업”이라 한다)에 포함된 복개도로(부산광역시 ○○구 ○○동 682-15번지, 구거 2399㎡부지, 이하 “사건토지”라 한다)가 사업시행인가(2006. 3. 7. 고시, 사건토지 용도폐지, 이하 “이 사건 처분”이라 한다)로 인하여 폐쇄됨에 따라 2009. 9월경 피청구인에게 이 사건 처분을 취소하라는 내용의 민원을 제기하였고, 피청구인은 2009. 9. 28. 청구인에게 ‘사건토지는 재개발사업 일환으로「도시 및 주거환경정비법」제4조에 의거 2003. 6. 19. 부산광역시에서 정비구역 지정 시 공동주택 용지로 결정이 되었으며, 같은 법 제65조 및 제66조에 의거 국·공유지 무상양여 등 처분에 대하여 관리청과 협의 후 사업시행인가 고시로 종전의 용도는 폐지가 된 사항임을 알려드린다.’는 내용으로 회신을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인의 상식으로는 재개발사업 구역에 적법하게 교통영향평가가 날 수 없는 지역임에도 그 어떤 이유에서 교통영향평가가 났는지는 알 수가 없으나, 이에 대한 문제제기를 하지 않을 수 없다. 피청구인은 수많은 아파트 주민과 일반 통행인이 이용하는 사건토지를 영리사업시행자인 사익을 위하여 그것도 ‘무상’으로 양도 결정이 되었다는 2009. 9. 28. 청구인에게 한 민원회신은 논리상 전혀 부합하지 않으며, 이를 도저히 납득할 수 없다. 아무리「도시 및 주거환경정비법」에 의해 이 사건 처분하였다고 하나, 사건토지를 영리사업시행자에게 무상양도 하였다는 주장은 도저히 납득할 수 없는 것이다. 피청구인이 사업시행자인 사익을 위하여 사건토지를 폐쇄하고 그것도 무상양도까지 하면서 사건토지를 공용도로로 이용하고 있는 인접 아파트 주민들에 대해 배려하지 않는 처사는 이해할 수 없다.

나. 그리고 피청구인이 폐쇄조치한 사건토지는 당시 정부예산으로 개설하여 시민의 공용도로로 수십년간 이용되어 왔고, 그로 인해 부산광역시 ○○구 ○○2동 482-14번지 소재 ○○아파트 재건축 당시 위 도로로 인한 건축제한 규정에 따라 9층 이상 신축을 하지 못하였으며, 이로 인해 위 도로에 접한 상가 2개동(지하 1층, 지상 2층 점포 10개소)만 건축허가를 득한 후 건물을 신축하여 현재 상가로 운영하는 등 당시 청구인은 피청구인이 행한 위와 같은 규제로 인하여 상당한 불이익을 당하였는데, 이제 와서 도로까지 직권폐쇄조치한 것은 정말 이해가 되지 않는다.

다. 피청구인이 폐쇄조치한 사건토지는 ○○아파트 북문과 연결된 도로로서 폐쇄된 도로와 접하고 있는 도로로, 사건토지가 폐쇄될 시는 입주민들의 출입이 전혀 불가능하며, 만약 천재지변과 화재 등 급박한 상황이 발생할 시는 도로폐쇄로 대피가 늦어져 대형사고로 이어질 우려가 있는 것인데도, 피청구인이 이런 무책임한 결정을 하는 것은 의혹으로서 도로를 더 개설해도 시원찮을 일을 피청구인이 이를 앞장서서 진행하는 것은 청구인들의 비난을 스스로 자초하는 행위다. 피청구인은 주민들을 위한 행정이 아닌 일개 영리사업시행자 만을 위한 행정편의 주의적 발상이라 할 것이며, 이는 재량권을 일탈한 행위로 사료된다.

라. 더욱이 청구인이 억울한 것은 ○○아파트 재건축 당시 사건도로를 아파트 진입도로로 영원히 사용하기 위해 동사무소에 신고조치하고, 3,000만원의 거액을 투입하여 도로를 보강하고 현재 입주민들이 공용도로로 사용하고 있는 것인데도 이를 묵살한 채, 입주민들의 동의를 구하거나 공청회 등 여론수렴을 거치지 아니한 채 그 직권을 악용하여 도로를 폐쇄조치한 것은 주민들의 지탄을 받아 마땅하고 이는 주민을 위한 행정이 아닌 영리사업자를 위한 무책임한 행정이라 할 것이다.

마. 피청구인은 청구인이 이용하는 사건토지는 폐쇄조치하고 청구인의 아파트 101동, 102동 간의 인도가 없는 7m 도로를 재개발사업으로 신축하는 600세대의 아파트와 청구인들의 기존 아파트 214세대의 기존 아파트 214세대의 주 진입도로로 획책하고 있는 것인바, 위 7m 좁은 도로를 약 800세대 내지 900세대의 아파트 입주민들이 이를 이용할 시는 일반인 등의 출퇴근 시간과 학생들의 등하교 시는 사고발생은 물론 그 혼잡이 불을 보듯 뻔한 상태인데도, 이 사건 처분은 영리사업시행자를 봐주기 위한 조치로 이는 형평성에도 크게 위배되는 행위로 청구인들은 이를 인정할 수 없다.

바. 그리고 청구인의 아파트 지하 변전실의 기계 교체 시 대형장비 등을 이동시켜야 하나, 사건토지가 폐쇄될 시는 대형장비 운송차량(대형크레인) 접근이 불가능하여 작업을 할 수가 없는 것이며, 또한 소방급수부와 상·하수도 시설과 고압전기 시설 등이 즐비해 있어 많은 문제점이 발생할 우려가 있는데도, 피청구인이 이런 점을 고려하지 않고 일방적으로 노폭 7m의 도로를 폐쇄조치한 것은 의혹이 아닐 수가 없는 중대한 문제라 하지 않을 수가 없는 것이다. 이는 영리사업단체에게 피청구인이 사건토지를 무상제공 등 파격적인 혜택을 제공하였다면, 재개발 아파트 600세대 신축과 청구인의 기존 아파트 214세대 주민들의 원활한 소통을 위해 도로를 더 넓혀야 할 것인데도 사건토지를 전격 폐쇄조치한 행위는 용납할 수 없는 일이다. 피청구인의 이 사건 처분은 영세아파트에 거주하는 기존 입주민들은 금번 영리를 목적으로 하는 재개발사업의 건설수익을 위해 불이익을 감수하라는 취지의 결정으로 밖에 이를 달리 생각할 수가 없다. 어느 아파트이던지 간에 정문과 후문이 엄연히 존재하고 있는데, 그 후문이 폐쇄 조치되는 경우는 전국 아파트 중 유일하게 청구인이 거주하는 아파트 밖에 없을 것이다.

사. 피청구인이 청구인에게 대하여 민원회신 한 사항에서「도시 및 주거환경정비법」,「적법한 교통영향평가」,「도시계획위원회」등의 적법 절차를 거쳤다고 운운하고 있으나, 가사 위의 법이 존재하고 있다하더라도 이는 현실을 전혀 감안하지 아니한 조치이고, 이 사건의 교통영향평가 역시 하나의 절차를 거치기 위한 형식상의 교통영향평가로서 청구인들은 이를 납득할 수가 없는 것이다. 그리고 피청구인은 도로를 개설하기 위해서는 공익이란 미명아래 토지소유자들의 재산권도 행사할 수 없을 정도로 사유지를 도로로 편입시키는 피청구인이 이 사건의 경우는 오히려 기존 도로를 폐쇄조치하는 것은 앞, 뒤가 맞지 않는 행정이라 사료된다. 따라서 피청구인이 행한 이 사건 폐쇄조치는 청구인이 받게 될 고통과 통행불편, 아파트 가격하락의 요인 등 경제적 손실을 비교·교량하여 볼 때, 너무 가혹하여 재량권의 범위를 일탈하였다고 사료되며, 즉 위 처분을 유지하는 것은「도시 및 주거환경정비법」이 실현하고자 하는 공익목적의 실현보다는 청구인이 입게 될 손실이 더 크다 할 것이므로 재량권을 일탈한 위법이 있다. 그러므로 피청구인이 사건토지에 대하여 한 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

《본안 전 항변》

가. 청구인은 이 사건 청구서에 도로폐쇄처분이 있음을 안날을 2009. 9. 30.자로 알았다고 주장하지만, 2005. 6. 28. ○○1구역 제2지구 주택재개발정비사업조합에서 신청한 사업시행인가 신청서에 대하여 사업시행인가를 하고자 할 경우에는 관계서류의 사본을 30일 이상 일반인이 공람하도록 되어 있어 2006. 1. 11. ~ 2006. 2. 10.까지 공람을 하였고, 이 때 청구인 아파트 입주민들이 의견서를 2006. 2. 8. 피청구인에게 제출한 사실이 있다. 또한 2007. 12. 4.과 2008. 7. 3. 구거도로 폐지를 반대하는 진정서를 접수한 사실이 있어「행정심판법」제18조제1항에 의거 이 사건 청구는 처분이 있음을 안 날로부터 90일이 경과하여 이 사건 청구를 하였다.

나. 따라서「행정심판법」제18조제1항에 의하면 행정심판은 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에, 처분이 있은 날부터 180일 이내에 제기하여야 하므로 청구인의 이 사건 청구는 부적합한 청구로 마땅히 각하되어야 할 것이다.

《본안에 대한 답변》

가. 재개발사업 지역은 구「도시재개발법」(법률 제6852호로 2003. 7. 1. 폐지되기 전의 것) 제3조에 의거 2001. 1. 11. 수립된 부산광역시도시재개발기본계획에 포함된 지역으로, 같은 법 제4조에 의거 특별시장·광역시장 또는 도지사는 관할 지역 내의 시장·군수 또는 자치구의 구청장의 신청을 받아 재개발기본계획에 적합한 범위 안에서 도시계획으로 재개발구역을 지정 또는 변경하도록 규정하고 있으며, 시장·군수 또는 구청장이 시·도지사에게 재개발구역의 지정 또는 변경을 신청하고자 할 때에는 미리 일간신문에 공고하고 일반인의 공람을 거쳐 당해 지방의회의 의견을 들어야 하며, 시·도지사는 재개발구역을 지정 또는 변경하고자 할 때에는 지방도시계획심의회의 심의를 거쳐 결정한 후 지체 없이 이를 관보 또는 고시하도록 되어 있어, 구「도시 및 주거환경정비법」제66조제5항에 의거 사업시행인가고시가 있는 날로부터 종전의 용도가 폐지된 것으로 보고 있다.

나. 재개발사업 지역은 구「도시재개발법」(법률 제6852호로 2003. 7. 1. 폐지되기 전의 것) 제3조에 의거 2001. 1. 11. 부산광역시도시개발기본계획에 포함된 지역이며, 같은 법 제4조에 의거 2002. 3. 15. 주민설명회 개최, 2002. 4. 5. ~ 2002. 4. 19.간 주민공람·공고 및 2002. 9. 13. ○○구의회 의견청취 등을 거쳐 2003. 4. 30. ○○주택재개발사업계획 결정신청을 하여 2003. 6. 5. 부산광역시 도시계획위원회 심의 후 2003. 6. 19. ○○1구역 재개발정비사업계획결정고시가 있었으며, 이 때 사건토지는 공동주택 용지로 결정되었다.

다. 그 후 재개발사업 조합에서 2005. 6. 28. 사업시행인가 신청서가 접수되어 구「도시 및 주거환경정비법」제31조제1항의 규정에 의거 2006. 1. 11.부터 2006. 2. 10.까지 30일간 일간 주민공람 절차를 거친 후, 같은 법 제28조에 의거 2006. 3. 7. 사업시행인가고시를 하였으며, 같은 법 제66조제5항에 의거 사업시행인가 고시가 있는 날로부터 종전의 용도는 폐지가 된 상황이다.

라. 청구인은 수많은 아파트 주민과 일반 통행인이 이용하는 사건토지인 구거도로를 영리사업시행자의 사익을 위해 폐쇄조치하고 무상으로 양도한 것이라고 주장하나, 주택재개발정비사업은 도로, 상수도, 공원 등 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호 규정에 의거 일종의 도시계획사업의 일환으로 공공성을 바탕으로 한 공공사업으로서 상기 내용과 같이 관련절차를 거쳐 2003. 6. 19. ○○1주택재개발구역사업계획결정 시 사건토지는 공동주택 용지로 결정된 후「도시 및 주거환경정비법」제66조제5항에 의거 2006. 3. 7. 사업시행인가 고시가 있는 날로부터 종전의 용도는 폐지가 된 사항이며, 구「도시 및 주거환경정비법」제65조제2항에 의거 ○○1구역 제2지구 주택재개발정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도폐지 되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도 처리한 사항이다.

마. 청구인은 폐쇄조치한 위 사건토지(복개도로)로 인해 건축제한을 받아 상당한 불이익을 당하였다고 주장하나, 청구인의 아파트 건립 시 북동 측 방향으로 10m 도시계획도로가 구거복개도로에 접해 있어 101동의 경우「건축법」상 23층까지 건물층수를 충분히 받았으며, 102동의 경우에는 남동 측 인접대지 경계선에 의한 일조권 높이 제한으로 인하여 9층으로 건립한 것이지, 구거로 인하여 9층으로 계획한 것이 아니므로 이 또한 이유가 없다.

바. 청구인은 폐쇄된 사건토지는 ○○아파트 북문과 연결된 도로로써 천재지변과 화재 등 급박한 상황이 발생할 시는 도로폐쇄로 대피가 늦어져 대형사고로 이어질 우려가 있다고 주장하나, ○○아파트 북문은 입주민의 편의를 위해 임시로 개설하여 이용되고 있는 보조출입문이며, 대형사고 발생 시 피난동선은 주출입구 및 광장과 접해 있어 계단으로 설치된 보조 출입구보다는 피난에 보다 빨리 대처가 가능하므로 청구인의 주장은 이유가 되지 않는다.

사. 청구인은 입주민들의 동의를 구하거나 공청회 등 여론수렴을 거치지 아니한 채 그 직권을 악용하여 이 사건 처분하였다고 주장하나, 2002. 3. 15. ◇◇예식장에서 지역주민들을 대상으로 주민설명회를 개최하여 주민들의 여론을 수렴하였으며, 이 후 2002. 4. 5. ~ 2002. 4. 19. 까지 15일간 주민공람을 실시하였으므로 청구인의 주장은 이유가 없다.

아. 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 청구인의 아파트 101동, 102동 간의 인도가 없는 7m 도로를 재개발사업으로 신축하는 600세대의 아파트, 청구인들의 아파트 214세대의 주진입도로를 획책하고 있는 것인바, 위 7m 좁은 도로를 약 800 내지 900세대의 아파트 입주민들이 이를 악용할 시는 일반인 등의 출·퇴근 시간과 학생들의 등·하교 시 사고발생은 물론이고 그 혼잡이 불을 보듯 뻔한 상태인데도 사건도로를 폐쇄 한 결정은 영리사업시행자를 봐주기 위한 조치로 이는 형평성에 위배되는 행위라고 주장하나, 1997. 10. 13. 청구인의 아파트 사용승인 시 10m 도로로 개설이 되어 사용 중에 있었으며, 재개발사업 시행에 따라 2005. 7. 29. 교통영향평가심의를 득한 후 2009. 7. 31. 교통영향분석·개선대책 변경 시 교통량 분산처리를 위해 본 사업구역 208동 서측으로 부출입구를 개설하여 교통량을 분산하도록 변경심의를 득한 사항으로 청구인의 주장은 전혀 이유가 되지 않는다.

자. 청구인은 아파트 지하 변전실의 기계 교체 시 대형장비 등을 이동시켜야 하나, 사건토지가 폐쇄될 시에는 대형장비 운송차량(대형 크레인) 접근이 불가능하여 작업을 할 수가 없을 것이며, 또한 소방급수구와 상·하수도 시설과 고압전기 시설 등이 즐비해 있어 많은 문제점이 발생한 우려가 있는 것인데도 피청구인은 이런 점을 고려하지 않고 일방적으로 노폭 7m 도로를 폐쇄한 것은 부당하다 주장하나, 재개발사업에 따른 신축아파트 단지 내에 도로가 계획되어 있어 충분히 대형장비 운송차량 및 소방차의 접근이 가능하고, 소방급수구의 경우도 공사 시 소방차의 접근이 어려워 임시적으로 소방차 진입이 가능한 ○○아파트 주진입도로까지 별도의 배관 공사를 완료한 상태에 있다. 또한 기존 전력인입선 철거에 따라 ○○아파트, 재개발사업 시행사, 한국○○공사 간 협의하여 이와 관련한 설계 등이 완료된 상태에 있으므로 청구인의 주장은 전혀 이유가 되지 않는다. 따라서 이 사건 처분은 적법하고 타당하다 할 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다.

가. 관계법령

○「행정심판법」제18조

○ 구「도시재개발법」(법률 제6852호로 2003. 7. 1. 폐지되기 전의 것) 제3조 및 제4조

○ 구「도시 및 주거환경정비법」(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 개정되기 전의 것) 제28조, 제31조, 제65조 및 제66조

○ 구「도시 및 주거환경정비법 시행령」(2006. 6. 7. 대통령령 제19503호로 개정되기 전의 것) 제42조

○ 구「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 개정되기 전의 것) 제2조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) ○○1정비구역제2지구 주택재개발정비사업조합(부산광역시 ○○구 ○○동 481번지 일원, 시행면적 99,623㎡, 아파트 17~25층 20개동, 1669세대)은 2005. 6. 28. 피청구인에게 ○○1구역 제2지구 주택재개발정비 사업시행인가를 신청하였고, 피청구인은 2006. 1. 6. ○○제1구역제2지구 주택재개발사업 시행인가를 위한 공람공고(공람기간 : 2006. 1. 11. ~ 2006. 2. 10, 30일간)를 하였다.

(나) 청구인은 2006. 2. 8. 피청구인에게 ①어린이 공원을 변경전의 위치대로 당 아파트 정면으로 위치변경, ②아파트 방향을 동향배치에서 남향으로 배치, ③아파트 층수 조정 등의 내용으로 의견서를 제출하였고, 피청구인은 2009. 3. 2. 청구인에게 의견을 받아들일 수 없다는 내용으로 회신을 하였다.

(다) 피청구인은 2006. 3. 7. ○○1구역제2지구 주택재개발사업시행인가 고시(금정구 고시 제2006-○○6호)를 하였다.

(라) 청구인은 2007. 12. 4. 피청구인에게 구거폐쇄 및 계획도로 변경에 관한 민원을 제기하였고, 이후 2008. 7. 3. 피청구인에게 사건토지 용도폐지 반대 진정서를 제출하였다.

(마) 이후 사건토지에 대하여 이 사건 처분을 취소해 달라는 민원을 제기하였고, 피청구인은 2009. 9. 28. 청구인에게 ‘부산광역시 ○○구 ○○동 682-15번지 구거부지는 ○○1구역 주택재개발사업의 일환으로「도시 및 주거환경정비법」제4조에 의거 2003. 6. 19. 부산광역시에서 정비구역지정 시 공동주택용지로 결정되었으며,「도시 및 주거환경정비법」제65조 및 제66조에 의거 국·공유지 무상양여 등과 관련하여 관리청과 협의를 한 후 2006. 3. 7. 사업시행인가고시로 종전의 용도는 폐지가 된 사항임을 알려드린다.’는 내용으로 민원회신을 하였다.

(바) 청구인은 2009. 11. 3. 부산광역시행정심판위원회에 이 사건을 청구하였다.

(2) 살피건대, 「행정심판법」제3조제1항에 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다.”고 되어 있고, 같은 법 제18조제1항·제3항에 의하면 행정심판은 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하며, 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못한다고 규정하고 있는바,

청구인은 이 사건 처분이 있음을 안 날이 2009. 9. 30. 피청구인의 민원회신 공문을 통하여 처음 접하게 되었다고 주장하고 있으나, 재개발사업조합에서 2005. 6. 28. 피청구인에게 사업시행인가신청을 하였고, 피청구인은 사업시행인가를 위하여 관계서류를 30일 이상 일반인에게 공람(2006. 1. 11. ~ 2006. 2. 10)을 하였으며, 이에 청구인은 2006. 2. 8. 피청구인에게 공람에 대한 의견서를 제출한 사실을 확인할 수 있다. 이후 피청구인은 2006. 3. 7. ○○구역제2지구주택재개발사업시행인가 고시를 하였는바, 사실상 사업시행인가고시가 이루어진 때 이 사건 처분이 이루어진 것으로 보아야 할 것으로, 이 사건 청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일이 경과되었고, 또한 처분이 있은 날부터 180일이 경과한 사실을 확인할 수 있다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는「행정심판법」제3조제1항 및 제18조제1항·제3항에 의하여 행정심판 청구기간을 도과한 부적법한 청구라 할 것이다.