분야별 정보

피청구인이 2011. 5. 27. 청구인에 대하여 한 토지거래계약 불허가 처분은 이를 취소한다.

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제117조, 제118조, 제119조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 [별표 1의2]

○「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」제6조

○「산지관리법」제3조, 제12조

1. 사건개요

청구인은 2010. 12. 17. 피청구인에게 부산광역시 ○○군 ○○읍 ○리 619-1번지 임야 7,750㎡ 중 994㎡(이하 “사건토지”라 한다.)에 대하여 거주 목적용 주택건설을 위해 토지거래계약허가 신청을 하였으나, 2010. 12. 28. 피청구인은 사건토지에 주택 건축이 부적합하다는 사유로 토지거래계약 불허가 처분을 하였고, 청구인은 2011. 1. 26. 피청구인에게 이의신청을 제기하여 피청구인이 도시계획위원회를 개최하여 심의한 결과 불허가 처분이 타당하다 하여 “부결”되자 피청구인은 2011. 5. 27. 청구인에게 토지거래계약 불허가 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다.)이 타당하다는 이의신청 결과를 통보 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 피청구인의 이 사건 처분은 대외적으로 국민이나 법원을 당연히 기속하는 효력은 없고, 행정청에 주어진 재량행위로서 이 사건 처분의 적법 여부는 처분 기준 뿐만 아니라 관계법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 하고 위 처분 기준에 적합하다 하여 곧바로 적법한 것이라고는 할 수 없고, 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분 사유의 근거와 당해 처분 행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 처분 상대방의 개인의 사정 등 이에 따르는 제반 사정을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 할 것이다.

나. 피청구인은 이 사건 처분 사유로 청구인이 계획하고 있는 건물의 신축으로 해당 지역 주변 환경의 훼손이 우려되고 또한 인근 부지로 개발이 확산되어 난개발을 초래할 우려가 있어 이는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시인의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 사건토지를 개발 제한구역으로 지정한 당초 목적에 위반되어 거래 허가를 할 수 없다는 것이나, 이는 오로지 불허가를 하기 위한 탁상논거일 뿐 현실 상황은 전혀 무시한 이유에 불과하다.

다. 청구인은 동부산관광단지 개발사업 시행에 의해 졸지에 주거지를 수용당하고 국가로부터 이축 허가권을 부여받아 사건토지로 주택을 건축하고자 토지를 매입하였다. 사건토지는 밀집 주거지에서 700~800미터 거리에 있는 토지이기는 하나, 왕복 2차선 지방도로가 개설 공사 중에 있어 공사가 완료된다면 당연히 사람들의 왕래가 빈번할 것으로 예상되는 지역이고 같은 지역 내 양어장과 관리동이 있고 위 곳을 출입하는 도로가 개설되어 있으며 사건토지 부분은 지목은 임야이지만 일부에 잡목이 심어져 있을 뿐 택지로서 개발이 가능한 상태이고, 같은 지역 내 같은 상황에서 허가 사례가 있는 등 제반 사정을 고려할 때 이 사건 처분은 이유가 없으며, 특히 청구인은 2010. 12. 31.까지 이축 신청을 하지 아니하면 이축 권리가 소멸되기 때문에 더 이상 이축 권리를 행사할 수가 없고 사건토지 매입 및 건축을 위하여 이미 1억 5천만원 이상의 비용을 지출한 상태여서 청구인이 엄청난 손해를 입어야 하는 사정이기도 하다. 또한 이 사건토지는 2011. 5. 31.자 토지거래계약허가 구역에서 전면 해제되었으므로 기존의 이 사건 거래를 불허가할 명분상의 이유가 사실상 소멸되었다 할 것이다.

라. 결과적으로 피청구인은 이 건 거래로 청구인이 해당 토지에 건물을 신축하더라도 주변 환경이 훼손될 우려가 있거나 인근 부지로 개발이 확산되어 난개발을 초래할 우려가 없고 개발제한구역의 지정 목적 및 취지에 반하지 않으며, 가사, 위와 같은 우려가 있다손 치더라도 피청구인의 철저한 관리로 이를 방지할 수 있다 할 것이며, 오히려 도시민의 건전한 생활환경의 확보를 위해 개발을 제한적으로 권장할 사안으로 보이기도 하고 상대방이 불허가 처분을 할 경우 청구인이 입게 되는 불이익이 너무 지대하다 할 것이므로 이 사건 처분은 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 것이 명백하여 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 사건토지는 개발제한구역 내의 공익용 산지에 위치하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토법”이라 한다.)과 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개특법”이라 한다.) 및 「산지관리법」상의 개발행위기준들에 적합하여야 하는바, 개특법 시행규칙 제6조에서 규정하고 있는 개발제한구역에 주택을 신축할 수 있는 토지의 입지기준으로 ‘전기·수도·가스 등 새로운 간선공급설비를 설치할 필요가 없을 것’과 「산지관립법」제12조제2항의 공익용 산지의 행위기준(부지면적 660㎡이하로 농림어업인 단독주택만 가능) 및 국토법 시행령 제56조 [별표 1의2]의 개발행위기준에 부적합하여 민원종합실무협의 의견에 “신청지는 입지여건상 주택 이축이 부적합한 것으로 판단된다.”라는 검토의견은 토지형질변경 허가와 관련한 적정한 의견이다 할 것이다.

나. 사건토지의 주변지역은 개특법과 산지관리법상 행위기준이 가능한 농림어업용 관리사 등 농림수산식품령으로 정한 직접 농림어업에 종사하는 시설에 한정하여 허가된 시설이 있다하여 이를 “같은 상황”이라고는 할 수 없고, 건축허가사례로 제출한 ○○리 410-2번지는 위치적으로 ○○마을과 인접한 지역으로 건축허가가 가능하나, 사건토지는 ○○1마을로부터 약 1.2km 독립적으로 떨어져 있어 직접 취락지역과 접해있는 허가 사례지와는 허가기준이 동일 시 될 수 없다. 또한 토지매입 및 건축 준비 비용의 약 1억 5천만원 이상의 금전적 손해를 입어야 하는 상황이라고 주장하지만, 사건토지는 2011. 5. 31. 토지거래허가구역이 이미 해제, 불허의 위·적법 여부의 판단은 별건으로 하더라도 행정심판을 제기할 아무런 실익이 없다 할 것인바, 이 또한 요건 불비의 사유에 해당, 각하되어야 할 것이다.

다. 국토법상의 개발행위처분은 별도 법령에서 정하지 아니하는 한 허가권자의 재량적 행위로서 개특법 시행규칙 제6조와 「산지관리법」제3조, 같은 법 제12조, 국토법 시행령 제56조 [별표 1의2]의 개발행위기준을 종합적으로 판단하여 부적합하다는 검토의견은 재량권의 범위를 일탈·남용한 것이라 할 수 없다.

라.결론적으로 사건토지는 이미 토지거래허가구역 지정이 해제되었으므로 행정심판을 제기할 아무런 실익이 없으며, 사건토지는 공익용산지 및 개발제한구역 내에 위치, 주변경관이 뛰어나고 계곡과 수림이 양호한 보존산지로 기존의 취락지구와 상당한 거리를 두고 있어 단독주택 신축 시에는 전기·수도·가스등 새로운 간선공급설비가 추가 확보되어야 할 것이며, 또한 공익용산지로 「산지관리법」제12조제2항의 보존산지의 행위기준에도 부적합할 뿐만 아니라 차후 신청지에 개발행위허가가 신청될 경우에도 농림수산식품부령으로 정한 직접 농림어업에 종사하는 시설에 한정하여 허가여부가 검토될 사항인바, 일반 단독주책은 개발행위기준에 부적합하다.

마. 이상과 같이 주거용 주택을 위한 건축이 불가한 사항이므로 국토법 제119조제2항가목에 의해 토지이용목적에 맞지 아니하여 이 사건 처분은 적합하다 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제117조, 제118조, 제119조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 [별표 1의2]

○「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」제6조

○「산지관리법」제3조, 제12조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 토지거래허가신청서, 토지거래계약허가신청 불허가 처분 알림 공문 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 사건토지에 대하여 2010. 12. 17. 토지거래계약허가 신청을 하였으나 피청구인은 사건토지에 주택건설이 부적합하다 하여 2010. 12. 28. 토지거래계약불허가 처분을 하였다.

(나) 청구인은 2011. 1. 26. 위 불허가 처분에 대하여 이의신청을 제기하였고, 피청구인은 2011. 5. 27. 도시계획위원회 심의 결과 불허가 처분이 타당하다 하여 이 사건 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 국토법 제117조제1항에서 ‘국토해양부장관은 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에 대하여는 5년 이내의 기간을 정하여 토지거래계약에 관한 허가구역을 지정할 수 있다.’고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서 ‘국토해양부장관은 허가구역의 지정사유가 없어졌다고 인정되거나 관계 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장으로부터의 허가구역의 지정해제 또는 축소 요청이 이유있다고 인정되는 때에는 지체없이 허가구역의 지정을 해제하거나 지정된 허가구역의 일부를 축소하여야 한다.’고 규정하고 있다..

(가) 이 사건 처분과정을 살펴보면, 피청구인이 이의신청 결과를 통보한 것은 2011. 5. 27.이며 2011. 5. 31. 토지거래허가구역이 해제되었음은 사실로 인정된다.

(나) 따라서 청구인의 토지거래허가구역 신청 당시 관련 법령상의 허가 사유에 해당하는지 여부와 토지거래불허가 처분이 위법·부당하다거나 재량권의 일탈이나 남용이 있었는지는 토지거래허가구역으로 지정된 상태가 지속되는 상태에서 검토할 필요가 있을 뿐, 토지거래허가구역이 해제된 상태에서는 자유롭게 토지거래가 가능하게 되었으므로 차후 「건축법」에 의한 건축허가가 가능하느냐의 여부는 별론으로 하고, 이 사건 토지거래불허가 처분에 대하여 다투는 것은 더 이상 의미가 없는 것으로 보인다.