분야별 정보

피청구인이 2012. 1. 13. 청구인에 대하여 한 과징금 20,000,000원 부과 처분은 이를 취소한다.

○「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」제13조, 제25조, 제26조

○「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령」제9조, 제15조

○「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙」제15조의2

1. 사건개요

청구인은 2003. 10. 8. 부산광역시 ◯◯구 ◯◯동 914-8에 주식회사 ◯◯개발(이하 “사건 업체”라 한다)이라는 폐기물중간처리업 허가를 받아 영업하던 중 2011. 12. 19. 사건업체가 ◯◯구 ◯◯동 914-42(이하 “사건 토지”라 한다.)에 건설폐기물 처리기준을 위반하여 성토하고 있다는 민원인의 신고를 받아 현장을 확인하고, 2011. 12. 26. 처분사전통지를 하여 2012. 1. 9. 청구인으로부터 의견을 제출받아 2012. 1. 13. 건설폐기물 처리기준을 위반하였다 하여 영업정지 1개월에 갈음한 과징금 20,000,000원 부과 처분(이하 “이 사건 처분“이라 한다.)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 이 사건 토지에 성토를 하게 된 이유 및 회사의 사정

1) 사건 토지는 청구인의 사건업체와 경계선에 위치하고 있다. 토지 소유주인 청구 외 ◯◯◯이 소형골프장을 건설하기 위하여 2005년도에 개발행위허가를 얻어 위 토지의 일부에 진입로를 개설하기 위하여 절개하였다. 지형지세는 거의 40도에 가까운 급경사이고, 2006년부터 개발행위를 중단함에 따라 절개된 상태로 방치되어 있었다.

2) 옹벽 설치 등 토목공사를 시행하지 않아 자연재해 위험성을 항상 내포하고 있었고, 우수기에는 사건 토지에 있는 토사들이 청구인의 사업장으로 흘러 내려 청구인의 사업에 막대한 피해를 입혔다. 그리하여 청구인은 청구 외 ◯◯◯에게 원상복구를 수차례 간청하였지만, ◯◯◯은 절개된 상태로 약 6년간 방치하였다. 이로 인하여 우수기에는 청구인의 회사가 막대한 피해를 입었다. 그러나 청구인은 ◯◯◯과의 인간적인 관계로 인하여 법적조치를 하지 못한 채 참고 지내다가, 더 이상 방치할 수 없어서 청구인이 2011년 11월경 재해예방과 청구인의 사업장을 보호할 목적으로 지주의 동의를 얻어 먼저 흙으로 성토한 후 나무를 심고, 그 사이에 사건 업체에서 생산한 재활용 순환 자재인 석분을 덮어 두었다. 흙과 모래를 섞어 성토를 할 경우에 경사도가 급하여 폭우 시에는 우수에 쓸려 내려올 가능성이 많아서 점성이 강한 석분을 성토하게 되면 이를 방지할 수 있다는 생각으로 단지 석분을 이용하여 성토를 하였던 것이다. 그러나 위 석분은 인체에 아무런 해가 없는 재활용 순환자재임에도 불구하고, 피청구인은 이를 건설오니로 잘못 인식하고 무리하게 행정처분을 한 것으로 보인다.

3) 사건 업체는 소위 3D 업종으로 젊은 사람들이 기피함에 따라 청구인의 회사에 근무하는 근로자의 연령 대는 거의 50대 이상이다. 이런 이유로 생산성을 확보하지 못하여 청구인은 매우 힘겹게 채산성을 맞추고 있다. 게다가 마땅한 투자처를 찾지 못하고 있는 자본주들이 예전의 건폐업 시장만 믿고 너도나도 뛰어들어 업체의 난립으로 과당경쟁 및 출혈경쟁으로 회사의 채산성이 날로 악화되어 가고 있는 실정이다. 설날을 앞두고 현장근로자들에게 상여금을 지급할 여력도 거의 없는 형편이었다. 이런 와중에 과징금 2천만 원은 청구인에게 엄청난 부담이라 하지 않을 수 없다.

4) 이 사건 처분으로 인하여 이미 동종업계에 소문이 파다하게 퍼져 청구인의 신뢰도에 많은 타격을 받고 있다. 사급으로는 도저히 회사를 운영할 수 없기 때문에 관급으로 회사의 명맥을 유지하고 있다. 청구인이 비록 경미하나마 실정법을 위반하였다 하더라도 이로 인하여 과징금 2천만 원 이상의 행정처분을 받게 된다면「건설폐기물의 재활용 촉진에 관한 법률」(이하 “건폐법”이라 한다.) 제15조제3항에 따른 건설폐기물처리용역 적격업체 평가기준[환경부고시 제2011-150호(2011. 10. 21.)]제2조 별표 규정에 따라 건설폐기물 수주 입찰경쟁에서 입찰계약 금액을 불문하고 적격 심사 시 마이너스 1점을 받게 됨에 따라 관급공사 수주는 거의 불가능하게 된다. 이는 적격심사 평가점수가 소수점 둘째자리까지 다투고 있기 때문에 마이너스 1점은 탈락을 확정짓게 되는 것이다.

5) 이렇게 된다면 청구인의 회사는 부도를 맞게 되고 근로자들은 모두 실업자가 될 것이다. 유럽발 금융위기로 인하여 기업들의 투자는 날로 위축되어 가고 있는 현실에서 일자리 창출은 정부 최대의 고민거리로 알고 있다. 청구인에게 선처를 베푸시어 행정처분을 취소하게 되면 일자리는 유지되고 그만큼 복지에 기여하게 되리라 생각한다.

나. 이 사건 처분의 위법, 부당성

1) 사건 업체에서 생산되는 석분은 건설폐기물(폐콘크리트, 폐벽돌 등)을 투입하여 파쇄기로 파쇄하여 생산된 제품으로 8mm 이하로 생산하고 있으며, 한국건설기술연구원에서 인증하는 순환골재 품질인증을 받은 제품으로 건설현장, 도로개설공사, 산업단지조성공사 등의 현장에서 성토, 복토에 사용가능한 제품이다. 그러므로 사건업체는 건폐법을 위반한 사실이 없으므로, 피청구인의 행정처분은 취소되어야 할 것이다.

2) 청구인은 좁은 면적의 경사진 절개지에 먼저 흙을 붓고 그 표면에 석분을 덮은 다음 거기에 나무를 심었다. 우선, 피청구인이 문제 삼은 성토부분은 그 면적이 매우 협소할 뿐만 아니라 청구인은 담당공무원의 지적 즉시 이를 원상회복하였다. 즉, 청구인이 비록 건설오니가 아닌 석분을 사용하였으나, 담당 공무원이 건설오니라고 오해하고 있으므로, 표토에 덮은 석분을 제거한 후 그 아래 흙이 드러난 상태로 복원작업을 담당공무원이 지적한 당일인 2011. 12. 19. 완료하였다.

3) 청구인은 원상복구에 석분과 토사를 사용한 것이 법을 위반한 것이라고 생각하지 않았으나, 과태료 500만원 정도로 그것도 조기 납부하여 20% 감면된다는 설명을 듣고, 영업정지라는 중대한 행정처분이 내려질 것이라는 사정을 모르는 상태에서, 확인서의 내용을 검토도 하지 않은 채 서명하였다.

4) 사건 토지는 급경사지로서, 흙으로만 성토하는 것보다 석분을 표면에 깔아서 토사의 붕괴를 막는 것이 오히려 적합한 공사방법일 뿐 아니라 다른 주위 토지에 아무런 해를 끼치는 일이 없어 공익에 전혀 해가 되지 않는 것이므로 이러한 사정도 참작하여 주기 바란다.

5) 당해 행정작용에 의한 사익 침해의 정도와 그로 인하여 달성하고자 하는 공익 간에는 상당하다고 인정될 정도의 비례관계가 유지되어야 하며, 사소한 공익의 달성을 위한 중대한 사익의 침해는 허용되지 아니하는 것이다. 이 사건 처분을 통하여 얻을 수 있는 공익이 전혀 없음에 비하여, 청구인 회사는 관급공사의 용역 수주가 불가능하게 되므로 이 사건 처분으로 인하여 입는 청구인의 불이익이 지나치게 무겁다.

6) 건폐법 시행령 제15조제2항에는 “시·도지사는 건설폐기물 처리업자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 위반행위의 정도 및 횟수 등을 참작하여 제1항의 규정에 의한 과징금 금액의 2분의 1의 범위 안에서 가중 또는 감경할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 현재까지 청구인은 별다른 위반사항 없이 법령을 준수하였다. 나아가 성토토지에 대하여 피청구인이 원상회복을 점검 당일 완료하였다. 이러함에도 피청구인은 청구인의 회사 전반에 대한 사항을 면밀히 검토함이 없이 규정만을 앞세워 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 남용한 것이라 할 것이다.

다. 청구인은 건설오니를 사용한 사실이 없으므로 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이며, 가사 건폐법 위반 사실이 일부 인정된다고 하더라도 위와 같은 정상참작 사유에 비추어 보면 영업정지 1월에 갈음한 과징금 2,000만원의 행정처분은 너무 중하여 감경되어야 할 것이다. 사건 업체는 부산관내 업체로서는 유일하게 최근에 콘크리트용 잔골재 품질인증을 한국건설기술연구원으로부터 받았으며, 금년 하반기에는 양질의 골재를 생산하기 위하여 환경 신기술 검증을 받으려고 신기술 개발을 진행하고 있다. 이러한 상황에서 향후 1년간 입찰 점수 감점으로 인해 관급공사의 수주가 사실상 불가능하게 되면, 청구인 회사는 막대한 영업상 손실로 인하여 부도를 면치 못할 사정에 빠지게 된다. 이와 같은 제반 사정을 참작하셔서, 본건 행정처분의 취소 또는 과징금을 대폭 감면조치 하여 주기 바란다.

[보충서면]

가. 청구인이 이 사건 복토용으로 사용한 석분은 청구인이 허가를 받아 생산하는 8mm 이하의 순환골재로서, 결코 건설오니가 아니다. 피청구인이 주장하는 내용 중 건설오니의 정의를 “준설공사, 굴착공사, 지하구조물공사 등 건설공사 과정에서 발생하거나 건설폐재류를 중간처리하는 과정 또는 건설공사장 세륜시설에서 발생하는 무기성오니를 말한다.”라고 되어 있고, 피청구인은 석분을 건설폐재류를 중간처리하는 과정에서 발생하는 무기성 오니로 판단하고 있다.

나. 그러나 청구인은 건설폐기물중간처리업 허가를 받아 순환골재를 생산하는 회사로서 40mm, 25mm, 8mm 이하 3종류의 순환골재를 생산하고 있다. 통상 8mm 이하의 순환골재를 석분이라고 부르고, 이것은 건설현장, 도로개설공사, 산업단지 조성공사는 물론, 공사현장에서 성토, 복토에 사용 가능한 적법한 제품이다. 피청구인은 이 석분을 현장에서 육안으로 그냥 한번 본 후에 건설폐재류를 중간처리하는 과정에서 발생하는 무기성 오니로 잘못 판단한 것이다. 그러나 이는 중간처리하는 과정에서 생긴 것이 아니고, 갑9호증(건설폐기물 처리 공정도)에 기재되어 있듯이, 최종 처리과정을 거친 완성 순환골재이므로(갑 7호증의 3,4 사진 참조), 피청구인의 주장은 잘못된 것이다. 만일 8mm이하 순환골재(석분)를 무기성오니로 본다면, 건설폐기물 중간처리업체에서 생산되는 모든 골재(40mm 이하 골재, 25mm 이하 골재, 8mm 이하 골재)는 무기성 오니로써 건설 오니에 해당되는 이상한 결과가 된다. 피청구인의 주장이 받아들여 진다면 청구인 회사 뿐만 아니라 모든 건설폐기물 중간처리업체에서 생산되는 순환골재 및 재생골재들은 건설오니로써 폐기물을 생산하는 업체로 전락하게 되며 건설폐기물을 효율적으로 재활용하고자 하는 국가 환경 정책에도 어긋나는 일이라 할 것이다.

다. 사건 업체는 건설폐기물을 파쇄·분쇄하여 순환 골재를 생산하는 업체로서, 생산되는 골재 제품은 재활용토사와 40mm 이하 골재, 25mm 이하 골재, 그리고 8mm 이하 골재로 나누어지며, 건설폐기물중간 처리업체 혹은 골재업자, 이와 유사한 업종에서는 8mm 이하의 골재 제품에 석분이라는 명칭을 사용한다. 그리고 이 사건으로 문제가 된 제품은 청구인이 생산한 석분 즉 8mm 이하 골재 제품으로서, 피청구인이 주장한 것처럼 건설폐기물인 건설오니를 사용한 것이 아니다. 만일 피청구인이 주장하는 건설오니에 해당한다고 하더라도, 건설오니 임을 증명하는 증거물(수분함량비율 등을 시험한 결과)을 제시하여야 할 것인데, 피청구인은 이러한 증거 제시를 할 수가 없다. 왜냐하면, 그냥 육안으로 한번 보고 판단한 것에 불과하고, 과학적 실험을 한 적이 없기 때문이다.

라. 성토면적이 매우 협소하고(사다리 꼴로서 길이 6미터에서 19미터 사이) 매우 좁은 지역이라는 점, 즉시 원상 회복한 점, 건폐법 시행령 제15조제2항에서 사업규모, 사업지역의 특수성, 위반행위의 정도 및 횟수 등을 참작하여 2분의 1의 범위 안에서 가중 또는 감경할 수 있음에도 청구인의 회사 전반에 대한 사항을 면밀히 고려함이 없이 규정만을 앞세워 과징금 감액을 요청하는 청구인의 간절한 호소를 외면한 채 과징금 2,000만원을 부과한 처분은 재량권을 남용한 처분에 해당된다 할 것이다.

마. 또한, 사익 침해의 정도와 그로 인하여 달성하고자 하는 공익 간에는 상당하다고 인정될 정도의 비례관계가 유지되어야 하며, 사소한 공익의 달성을 위한 중대한 사익의 침해는 허용되지 아니하는 것이다. 따라서 행정처분을 통하여 얻을 수 있는 공익은 전무함에 비하여 건설폐기물처리용역 적격심사 평가시 마이너스 1점을 받음으로 인하여 관급용역 수주가 거의 불가능하게 된 점 등을 감안하면, 이 사건 처분으로 인하여 입는 청구인의 불이익이 너무 크므로 청구인에 대한 이 사건 처분은 비례의 원칙을 벗어난 위법한 처분이므로 마땅히 취소하거나 대폭 감액되어야 할 것이다.

바. 우선, 건설오니를 사용한 증거가 없으므로 행정처분을 취소하여 주시기 바라며, 나아가, 만일 처분이 유효하다고 하더라도 위와 같은 정상참작사유 및 청구인 회사의 규모가 작고 최근 경제사정이 지극히 어려운 사정 등을 참작하셔서 절반 이하로 감면하여 주시 바란다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 건폐법 시행령 제2조 [별표 1] 건설폐기물의 종류 제10호에서 건설오니의 정의를 “준설공사, 굴착공사, 지하구조물공사 등 건설공사 과정에서 발행하거나 건설폐재류를 중간처리하는 과정 또는 건설공사장 세륜시설에서 발생하는 무기성 오니를 말한다.”라고 규정되어 있으므로 청구인이 주장하는 석분은 건설오니에 해당된다.

나. 건폐법 시행규칙 제5조제2항 관련 [별표 1의 2] 건설폐기물의 배출, 수집·운반, 보관, 중간처리에 관한 구체적인 기준 및 방법에서 “건설오니를 재활용하고자 하는 경우에는 수분함량 70퍼센트 이하가 되도록 탈수·건조하여 「폐기물관리법 시행규칙」[별표 5의2] 제2호에 따른 무기성오니의 재활용 용도 및 방법으로 재활용할 수 있다.”라고 규정되어 있으며, 나아가 제14조의3제2항[별표 5의2]폐기물의 재활용 기준 및 구체적인 재활용 방법에서는 “수분함량 70퍼센트 이하로 탈수·건조하여 일반토사류나 건설폐재류를 재활용한 토사류를 부피기준으로 50퍼센트 이상 혼합하여 사용하여야 한다.”라고 규정되어 있으므로 건설오니에 일반토사류를 50퍼센트 이상 혼합하지 아니하고 성토한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

다. 처리규정을 다소 위반하여 성토하게 된 동기 및 면적, 즉시 원상회복을 한 점, 공익을 침해한 사실이 없는 점 등을 고려하지 아니한 행정처분은 재량권 남용이라고 주장하나, 행정법규 위반에 대한 제재조치는 행정목적을 달성하기 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 대하여 가하는 제재로 청구인이 처리규정을 위반한 것은 명백한 사실이므로 이에 터잡은 피청구인의 이 사건 처분은 정당하다 할 것이다.

라. 입찰 참가 시 불이익 부분에 대하여는 청구인의 개인적 사정에 기초한바, 이는 피청구인이 판단하고 관여할 문제는 아니며, 공익상 침해 사실이 전혀 없음에도 행정처분으로 인하여 얻는 공익상 이익에 비하여 그로 인하여 입는 청구인의 불이익이 너무 크므로 이는 비례의 원칙을 위반한 위법한 처분이라고 주장하나, 이는 청구인의 입장에서 자의적으로 해석한 것으로 엄격한 법 집행을 통해 동일 또는 유사 사례를 방지하는 효과 또는 무시할 수는 없다. 행정처분 감경 규정에 부합하는 청구인의 사후 교정행위가 있었음에도 이를 배척한 피청구인의 행정처분은 재량권을 남용한 처분이라는 주장에 대해서는, 위법한 사실에 대한 엄정한 법집행을 통하여 법 경시풍조를 일소하고 행정목적인 공익을 달성하기 위해서 불가피한 처분이므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

마. 청구인이 현재까지 행정처분을 받은 사실을 살펴보면, 2004. 3. 12. 허가조건 미이행을 이유로 고발 및 과징금 2,000만 원의 부과처분을 받았고, 2010. 10. 29. 순환골재 및 재활용제품 생산·판매대장을 부실하게 기재한 사실로 경고 및 과태료 80만원의 처분을 받은 사실이 있으므로 모범업체라는 청구인의 주장 역시 이유 없다 할 것이다. 따라서 청구인의 처리기준 위반 사실은 명백하고, 현장 확인 통해 인정한 것이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

[보충서면에 대한 답변]

가. 이 사건 건설오니가 육안으로 판별이 불가능하여 논란의 소지가 있을 경우에는 과학적 검사 방법 등을 통하여 피청구인이 이를 입증할 책임이 있다할 것이나 첨부된 사진(을 제7호증)에서 알 수 있듯이 누가 봐도 육안만으로도 건설오니임을 판별할 수 있으며, 가사 청구인이 주장하는 바와 같이 순환골재라 하더라도 각종 이물질이 함유되어 있고, 커다란 돌들이 무분별하게 혼합된 상태로 성토되어 있는 사실이 사진에서 명백히 입증되므로 처리기준을 위반하여 처리한 사실을 알 수 있다.

나. 또한 성토 면적이 매우 협소하고 즉시 원상 회복하였다고 주장하나, 당시 현장 사진을 보면 결코 협소하다 보기가 어렵고 가사 협소한 면적이라 하더라도 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재 조치는 행정 목적의 달성을 위하여 행정 법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있으므로(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 참조) 청구인에게 이 사건 처분을 하는데 어떠한 장애가 있다고 볼 수 없다 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」제13조, 제25조, 제26조

○ 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령」제9조, 제15조[별표 4]

○ 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙」제15조의2 [별표 3]

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서와 보충서면, 피청구인의 답변서와 보충서면에 대한 답변서, 청구인의 확인서, 관련 사진 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2003. 10. 8. 사건 업체를 허가받아 운영하던 중 2011. 11. 19. 10:30경 청구인의 폐기물 부적정 처리 제보를 받아 같은 날 11:00경 현장을 확인하였다.

(나) 피청구인은 2011. 12. 26. 청구인에게 처분사전통지서를 발송하고, 청구인은 2012. 1. 9. “당사에서 생산되는 석분은 건설폐기물(폐콘크리트, 폐벽돌 등)을 투입하여 파쇄기로 파쇄하여 생산된 제품으로 한국 건설기술연구원에서 인증하는 순환골재 품질인증을 받은 제품으로 건설현장 등의 현장에서 성토, 복토에 사용가능한 제품으로 법 위반 사실이 없으므로 행정처분 철회를 바라며, 부득이 행정처분을 하고자 한다면 치명적 경영손실 및 국가 환경정책에 적극 호응한 점, 위탁 처리업체 사업활동 지장, 영업 정지 시 직원 감원에 따른 실업자 양산 등을 고려해 과징금으로 대체하여 주기 바란다.”는 내용의 의견을 제출하였다.

(라) 피청구인은 2012. 1. 13. 청구인에 대하여 건설폐기물 처리기준을 위반(1차) 하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 건폐법 제13조제1항에는 “누구든지 건설폐기물을 배출, 수집·운반, 보관 또는 중간처리를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법에 따라야 한다.”고 규정되어 있으며, 구체적인 처리 기준 등은 건폐법 시행령 제9조에서 명시하고 있다. 또한, 이러한 처리 기준을 위반한 경우 건폐법 제25조제2항제2호에서 “제13조제1항에 따른 건설폐기물 처리업자가 건설폐기물의 처리기준 또는 방법을 위반한 경우, 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다고 규정되어 있으며, 그 세부기준은 건폐법 시행규칙 제15조의2 [별표 3] 2.개별기준, 7), 가)에서 1차 위반 시 영업정지 1월을 처분하도록 규정되어 있다. 또한, 건폐법 제26조제1항에서 필요하다고 인정되는 경우 과징금을 부과할 수 있으며 세부기준은 건폐법 시행령 제15조 및 [별표 4]에서 영업정지 1개월 처분의 경우 과징금 2천만 원으로 규정되어 있다.

(가) 청구인의 확인서에서 건설폐기물을 부적정하게 처리한 사실을 인정하였으나, 청구인은 의견제출서와 행정심판청구서에서 “성토용으로 사용하는 석분이므로 건설오니가 아니다.”라고 주장하나, 피청구인의 증거 사진을 보면 8mm이하의 석분이 아닌 건설오니임을 알 수 있어 건설폐기물 처리기준을 위반한 사실은 인정되므로 피청구인이 관련 법령에 따라 처분한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.

(나) 그러나 사건 토지가 절개된 상태로 우천 시 토사가 흘러 내려와 건설폐기물로 성토하였으나 적발 후 곧바로 수거하여 원상복구한 점, 성토 면적이 협소한 점, 이 사건 처분으로 각종 입찰에 참여하지 못하여 영업에 막대한 지장을 가져오고, 종업원들의 생계에도 많은 영향을 미칠 수 있는 점 등을 종합적으로 판단하면, 건설폐기물처리업자로서의 의무사항 준수를 통하여 공익을 실현하고자 하는 이 사건 처분의 목적에 비하여 청구인이 입게 될 손실이 너무 크다 할 것이므로 이 사건 처분은 청구인에게 다소 가혹하다 할 것이다.