| 사건명 | 주택건설사업계획승인불가처분 취소청구 |
|---|---|
| 사건번호 | 행심 제2012-009호 |
| 청구인 | ㅇㅇ토건 주식회사 ㅇ ㅇ ㅇ |
| 피청구인 | 부산광역시 ㅇㅇ군수 |
| 청구취지 | 피청구인이 2011. 12. 26. 청구인에 대하여 한 주택건설사업계획승인 불가처분은 이를 취소한다. |
| 관련법령 | ○「국토의계획 및 이용에 관한 법률」제30조 ○「국토의계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제25조 |
| 재결일 | 2012. 2. 14. |
| 재결결과 | 인용 |
| 이유 | 1. 사건개요
청구인은 2011. 9. 2. 부산광역시 ◯◯군 ◯◯면 ◯◯리 1336번지(이하 “사건신청지”라 한다.) 대지 31,292.6㎡ 상에 지하 2층, 지상 18층, 8개동 공동주택(아파트)을 건축하기 위하여 피청구인에게 건축심의신청서를 제출하였고 2011. 9. 19. 부산광역시건축위원회 심의 결과 승인 봉보를 받아 2011. 10. 28. 피청구인에게 주택건설사업계획승인 신청을 하였으나 피청구인은 2011. 12. 26. 청구인에게 신청지 주변부는 기존 15층으로 조성되어 있어 이를 초과하여 건립될 경우 조망권 침해 등에 기인한 다수인 관련 민원 제기가 명약관화하고 이로 인해 원활한 사업시행에 상당한 어려움이 따를 것이 예상되므로 정관신도시 도시관리계획과 같이 공간계획을 수립·시행하여야 한다는 이유로 주택건설사업계획승인 불가(이하 “이 사건 처분”이라 한다.) 처분을 하였다. 2. 청구인 주장요지 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 ◯◯군 ◯◯면 ◯◯리 1336번지 토지 상에 2011. 9. 15.자 부산광역시건축위원회로부터 용적률 176.61%, 지하 2층, 지상 18층으로 하는 공동주택(아파트) 및 부대·복리시설 건립에 대한 건축심의를 얻고 주택법 제16조(사업계획의 승인)의 규정에 의거 주택건설사업계획승인을 신청하였으나, 피청구인이 15층 초과 건립 시 조망권 침해 등에 기인한 다수인 관련 민원으로 사업시행이 어려울 것을 예상, 정관신도시 도시관리계획(제1종지구단위계획)대로 공간계획을 수립·시행이 필요하다고 판단하여 불가 처분하였다. 나. 청구인은 사건 신청지에 18층을 건립한다 하더라도 북쪽의 공동주택에서 남쪽의 근린공원 및 하천(좌광천)을 조망하는 것은 충분하고, 조망의 이익은 법적으로 보호받을 수 없을 뿐만 아니라, 부산광역시건축위원회에서도 조망권에 대해서는 아무런 문제를 제기하지 않았으며 또한 건축허가와 관련한 대법원 판례는 “건축허가권자는 건축허가 신청이 건축법, 도시계획법 등 관계법규에서 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고 위 관계법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없으며 중대한 공익상의 필요가 없음에도 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없을 것이다.”라고 판결하고 있고, 「부산정관신도시 지구단위계획 시행지침」Ⅱ. 건축부문 시행지침 제4조(건축물의 높이) 제2항에 “허가권자가 경관 향상을 위하여 층수 완화가 필요하다고 인정하는 경우에는 시 건축위원회 심의를 거쳐 층수를 완화하여 적용할 수 있다.”라고 규정되어 있다. 다. 청구인은 이를 믿고 층수를 15층에서 18층으로 완화하는 부산광역시건축위원회 심의를 얻은 후 사업계획승인을 신청하였는데 피청구인이 불가 처분한 것은 「부산정관신도시 지구단위계획 시행지침」을 피청구인 자신이 부정하는 것으로 이는 신의성실의 원칙 및 신뢰보호의 원칙에 어긋나며, 사건 신청지 주변지역 획지 A-2, A-3, A-6, A-17 블록은 각각 20층으로 주택건설사업계획승인 되어 사업완료 또는 공사 중에 있고 조망이익의 침해가 사회 통념상 수인한도를 넘는 사법상의 이익침해에 해당하지 않는데도 피청구인이 유독 이 사건 신청지에만 조망권 침해로 인한 민원을 예상하여 처분한 것은 형평의 원칙에 반하므로 피청구인이 피청구인에게 한 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 할 것이다. 3. 피청구인 주장요지 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 「부산정관신도시 지구단위계획 시행지침」Ⅱ. 건축부문 시행지침 제4조(건축물의 높이) 제2항에 “허가권자가 경관 향상을 위하여 층수 완화가 필요하다고 인정하는 경우에는 시 건축위원회 심의를 거쳐 층수를 완화하여 적용할 수 있다.”라는 규정에 따라 부산광역시건축위원회에서 심의결정을 받고 건물의 층수를 15층에서 18층으로 완화하여 주택건설사업계획승인을 하고자 하는 경우는 「택지개발업무처리지침」 제36조제2항제5호의 규정에 따라 지구단위계획 (경미한)변경을 이행할시 가능 하나, 2008. 9. 30. 준공된 정관택지개발사업지구 내 신청지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제30조제5항 단서 및 같은 법 시행령 제25조제4항에 다음 각 호의 어느 하나 [4. 건축물 높이의 20퍼센트 이내의 변경인 경우(층수변경이 수반되는 경우 포함한다.)]에 해당하는 경우에는 법 제30조제5항 단서에 따라 ___“지구단위계획을 변경할 수 있다.”로 되어 있어 지구단위계획 (경미한)변경 사항은 피청구인(기장군수)의 재량행위이고 이를 허용하지 않았다 하여 법령을 위반한 것은 아니다. 나. 나아가 피청구인이 주변여건 및 민원사항 등을 충분히 고려하여 층수 완화에 대한 지구단위계획 (경미한)변경 여부를 결정하는 것은 지극히 당연하며 정당한 행위이다. 즉 부산광역시건축위원회 심의결정은 자문일 뿐 내부적인 의사결정사항이 아니며, 「부산정관신도시 지구단위계획 시행지침」은 행정조직 내부에서만 적용되는 규정으로 일반 국민의 권리·의무와는 관계가 없는 것으로 피청구인이 법을 집행함에 법에 저촉되는 지침이나 심의결정 사항을 배제하는 것은 적법한 행위이다. 다. 사건신청지 건축물의 높이(15층→18층) 완화와 관련하여 주변 아파트입주민의 조망이익이 법적으로 보호받을 수 없고 부산광역시건축위원회에서 조망에 대하여 문제 제기를 하지 않았다고는 하나 청구인이 사건신청지에 지구단위계획에서 정한 15층을 18층으로 완화하여 건립할 시 기존 아파트입주민들 측에서 보면 높이가 상향조정된 건물은 다소나마 시야를 가려 조망에 불리하게 작용하고 이는 특정한 아파트입주민에 국한되지 않는 주변의 주민 전체에 영향을 미치는 상황에서 피청구인은 도시관리계획(제1종지구단위계획) 준수를 요구하는 민원을 고려하지 않을 수 없고 이러한 인식의 연장 선상에서 민원을 반영하여 불가 처분한 것은 적법한 처분이다. 라. 청구인이 판례를 들어 건축허가는 건축법, 도시계획법 등 관계법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유가 없으며 중대한 공익상의 제한 필요가 없으면 거부할 수 없다고 하나 청구인이 이 사건 신청지에 건립고자 하는 건물은 「주택법」 제16조(사업계획의 승인)에 의한 사업계획승인으로서 기속재량인 허가와는 달리, 승인은 국가나 지방자치단체의 기관이 개인의 특정한 행위에 대하여 행하는 승낙이나 동의행위로서 이는 재량행위에 속하며, 주택건설사업계획승인 신청서가 일련의 절차를 거쳐 그 정당성을 확보하였다고 하나 기존 15층에 거주하는 인근 획지(블록)의 입주민으로서는 인근 건물의 높이 완화는 상대적으로 소유주택의 가치하락을 가져오는 원인으로 볼 여지가 있으므로 피청구인은 이런 여건들을 충분히 헤아려 불가 처분한 것이다. 마. 「정관신도시 공동주택 지구단위계획 결정도서」에 이 사건 신청지의 주변 획지 A-2, A-3, A-6, A-17 블록은 각각 20층으로 완화 조정하여 승인 또는 완료된 것은 사실이나 이는 피청구인 및 부산광역시가 주택난 해소 및 정관신도시 조기정착을 위하여 「부산정관신도시 지구단위계획 시행지침」Ⅱ. 건축부문 시행지침 제4조(건축물의 높이) 제2항에 따라 부산광역시건축위원회 심의만을 거쳐 층수를 완화한 것으로 법령과 다른 사항에 대해서는 지구단위계획 결정(변경) 등 관련 절차 선행이 필요하며 이를 이행하지 않은 상황에서 피청구인이 불합리함을 간과하고 승인하는 것은 부적합하며 지양하여야 한다. 바. 사건 신청지 건물의 층수 완화(15층→18층)는 부산광역시건축위원회에서 심의 결정되었고, 인근 아파트입주민이 제기한 조망이익 침해는 사법상으로 보호받을 수 없으며, 사건 신청지 주변 공동주택이 20층으로 주택건설사업계획 승인 및 완료된 사항 등을 들어 청구인이 피청구인의 불가처분을 위법·부당하여 취소되어야 한다고 주장하나, 피청구인은 주변여건 및 주민의사를 고려하고 국토계획법 및 「택지개발업무처리지침」 등 관계 법령에 따른 지구단위계획에 저촉되어 불가 처분한 피청구인의 행위는 지극히 정당한 것으로 청구인의 “주택건설사업계획승인 불가처분 취소 청구”는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 ○「국토의계획 및 이용에 관한 법률」제30조 ○「국토의계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제25조 나. 판 단 (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 주택건설업계획승인신청서, 청구인의 건축심의신청서, 부산광역시장의 건축위원회 심의결과 통보서, 피청구인의 처분서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다. (가) 청구인은 2011. 9. 2. 피청구인에게 부산광역시 기장군 용수리 1336번지 대지 31,292.6㎡ 상에 지하 2층, 지상 18층, 8개 동의 공동주택건축심의신청서를 제출하여, 2011.9.15 부산광역시건축위원회의 심의를 받아 2011. 9. 19. 심의결과 통보 내용대로 2011. 10. 28. 피청구인에게 주택건설사업계획승인 신청을 하였다. (나) 피청구인은 2011. 12. 26. 청구인에게 신청지 주변부는 기존 15층으로 조성되어 있어 이를 초과하여 건립될 경우 조망권 침해 등에 기인한 다수인 관련 민원제기가 명약관화하고 이로 인해 원활한 사업시행에 상당한 어려움이 따를 것이 예상되므로 정관신도시 도시관리계획과 같이 공간계획을 수립·시행하여야 한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조제5항에 ‘결정된 도시관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.’라고 규정되어 있고, 같은 법 시행령 제25조제4항에 ‘지구단위계획 중 건축물 높이의 20퍼센트 이내의 변경인 경우(층수변경이 수반되는 경우를 포함한다)에는 법 제30조제5항 단서에 따라 관계 행정기관의 장과의 협의, 국토해양부장관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 지구단위계획을 변경할 수 있다. 이 경우 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례가 정하는 사항에 대하여는 건축위원회와 도시계획위원회의 공동심의를 거치지 아니하고 변경할 수 있다.’라고 규정되어 있다. (가) 피청구인은 국토계획법 제30조제5항 및 같은 법 시행령 제25조제4항제4호의 규정에 따른 건축물 높이의 20퍼센트 이내의 변경인 경우(층수변경이 수반되는 경우를 포함한다)에 있어서 피청구인에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 이 사건 신청지의 주택건설사업계획승인은 결국 재량행위에 속한다 할 것이며, 피청구인이 지구단위계획 중 경미한 변경 사항은 피청구인의 재량행위이고 이를 허용하지 않았다 하여 법령을 위반한 것은 아니며, 나아가 피청구인이 주변여건 및 민원사항 등을 충분히 고려하여 층수 완화에 대한 지구단위계획 변경 여부를 결정하는 것은 지극히 당연하며 정당한 행위이고, 부산광역시건축위원회 심의결정은 자문일 뿐 내부적인 의사결정사항이 아니며, 「부산정관신도시 지구단위계획 시행지침」은 행정조직 내부에서만 적용되는 규정으로 일반 국민의 권리·의무와는 관계가 없는 것으로 피청구인이 법을 집행함에 법에 저촉되는 지침이나 심의결정사항을 배제하는 것은 적법한 행정행위라고 주장하나, (나) 재량행위는 재량 판단을 하는 자에게 그 지위에 고도의 신뢰성을 부여하는 행위로 행정청의 재량권이 존중되어야 하는 것은 명백한 사실이나 재량권을 행사함에 있어서도 법령의 테두리 내에서 보편·타당한 설득력을 지니고 있을 때 적법한 행정행위로서 효력을 가진다고 할 것인데, 피청구인은 부산광역시건축위원회에서 관련 법률 및 지침의 규정에 따라 심의하여 승인된 사안에 대해 막연하게 민원발생이 예상된다는 사유로 이 사건 처분한 것으로 보이는바, (다) 택지개발지구 지구단위계획보다 건축물의 높이를 20퍼센트 이상 초과하여 변경결정시 도시계획위원회 심의를 거쳐야 하나 정관신도시의 경우 신도시 조기정착과 주택난 해소를 위하여 부산광역시건축위원회 심의만으로 층수를 완화하여 사건 신청지 A-15를 포함한 주변지역 획지 A-2, A-3, A-6, A-17 블록은 각각 20층으로 주택건설사업계획승인 되어 사건 신청지를 제외한 주변지역은 이미 사업완료 또는 공사 중에 있고, 이사건 관련 피청구인이 작성한 “정관신도시 택지개발지구 지구단위계획결정(변경) 제안사항 보고서” 내용에도 건물 층수를 15층에서 20층으로 완화하는 내용으로 승인하였던 점을 살펴볼 때 특별한 사유가 없음에도 유독 청구인에 대해서 이 사건 처분을 한 것은 형평성과 비례의 원칙에 반한 부당한 재량권 행사라 아니할 수 없으며, 또한, 피청구인은 사건 신청지 건축물의 높이(15층→18층)를 완화하여 건립할 시 기존 아파트입주민들 측에서 보면 높이가 상향조정된 건물은 다소나마 시야를 가려 조망에 불리하게 작용하고 이는 특정한 아파트입주민에 국한되지 않는 주변의 주민 전체에 영향을 미치는 상황을 고려하지 않을 수 없다고 하여 이 사건 처분 하였다고 주장하나, 우리위원회가 사건현장을 확인한 결과 조망에 불리하다는 아파트 2개소 중 한진해모로APT는 사건 신청부지와 도로를 경계로 약 25m 남측에 위치하여 있고, 또 다른 건물인 ◯◯◯◯◯APT는 약 91m 북측에 소하천을 경계로 위치하고 있음이 확인되는바, 위 주장 역시 이 사건 처분사유로는 타당하지 않다고 할 것이다. |
행정심판 재결례
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- 2023-08-11
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