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피청구인이 2012. 7. 27. 청구인에 대하여 한 과징금 61,467,300원 부과 처분은 이를 취소한다.

○「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」제3조, 제5조

○「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령」제3조의2

○「소득세법」제99조

1. 사건개요

청구인은 2012. 6. 25. 부산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 728번지외 2필지(답, 796㎡, 자연녹지지역이며, 이하 “이 사건 신청지”라 한다)에 주유소 및 세차장을 건축하기 위하여 피청구인에게 건축허가 신청(이하 “이 사건 신청” 이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2012. 8. 2. ○○군 도시계획위원회 심의를 거쳐 2012. 8. 9. 이 사건 신청지 앞에는 공동주택 건설사업이 시행 중에 있는바 청구인이 건축하고자 하는 주유소가 ①건설 중인 공동주택 등으로부터 25m 이상 이격되지 않았고 ②주변 환경과의 조화 및 입지타당성 등 개발행위허가기준에 부적합하며 ③주유소의 차량 진출입 동선이 공동주택 입구에 설치 예정인 횡단보도와 접하게 되어 있어 보행자의 안전에 상당한 지장을 초래할 것으로 예상된다는 이유로 건축불허가 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장 요지

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 피청구인은 이 사건 처분의 사유로 신청지의 입지 여건상 남측 20m 도로를 사이에 두고 현재 민영주택건설사업(약 450세대)이 시행중에 있으며 해당부지에 20m 도로에 면하여 단지 내 복리시설인 상가가 들어설 예정이고「주택건설 기준 등에 관한 규정」제9조 제3항에 의하면 공동주택 등으로부터 주유소를 25m 이상 이격하도록 되어 있으며 신청지가 자연녹지지역으로서 현재 농지로 사용되고 있어 개발행위 허가 기준에 부적합하다고 하였다. 그러나 이 사건 신청지는 공동주택 외벽과의 수평거리가 25m 이상 이격되어 있고, 근린생활시설의 경우 25m 이내 저촉된다고 하더라도 이는 공동주택이 아니므로「주택건설기준 등에 관한 규정」에 위배되지 않는다.

나. 피청구인은 이 사건 신청지로부터 25m 이내에 근린생활시설이 신축 중이고 근린생활시설 내에 ‘의료관련 업종이 들어올 수도 있다’는 황당한 논리로 불허가 이유를 밝히고 있는데, 이에 대해 국토해양부에 질의한바 현재 의료시설이 없는 경우에는 이격하지 않아도 된다는 회신을 받았다. 재개발 예상을 이유로 신축허가를 거부해서는 안되고 관계법령에 배치되니 않는한 건축허가를 해주어야 한다는 대법원 판례도 있다.(2009두8946)

다. 피청구인은 이 사건 신청지가 현재 농지로 사용되고 있어 개발행위 허가기준에 부적합하다며 불허가 사유로 들고 있는데 피청구인 관할지역을 비롯한 부산 지역에서 자연녹지지역 안에 주유소를 허가 받아 운영되는 곳이 허다하며, 농지와 인접한 곳에도 주유소를 신축하여 운영하는 곳도 많아 피청구인의 불허가 처분은 재량권 남용으로 밖에 볼 수 없다. 특히 이 사건 농지의 경우 택지개발지역 내에 존재하고 있어 향후 농지로 계속 유지될 가능성이 적고 다른 용도로 변경될 개연성이 높다는 부동산 전문가들의 견해가 지배적이다. 피청구인이 향후 의료시설이 들어올 수 있다며 추상적인 이유로 불허가 처분하였는데, 피청구인과 같은 논리라면 이 사건 신청지인 농지가 향후 다른 용도로 전용될 가능성이 크다면 허가 신청을 불허할 이유가 없다고 사료된다.

라. 또한 이 사건 신청지는 속칭 ○○신도시로 현재 많은 세대가 입주하여 있고 차량의 이용이 많으나 인구, 차량보유수 대비 주유소 공급이 부족하여 입주민들의 편의를 위해서도 주유소 신축은 공공의 복리에 반하지 않는 것으로 사료된다.

마. 현행「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 위험물저장 및 처리시설은 자연녹지지역 안에서 건축이 가능하고, 이 사건 신청지와 유사한 조건에 있는 부지에 주유소 허가를 받아 운영하고 있는 곳이 많은 현실에서 피청구인이 청구인의 건축허가 신청을 불허한 것은 헌법과 법률이 정한 행복추구권, 평등권, 재산권을 침해한 것으로 재량권의 한계를 넘거나 남용이 있는 것으로 밖에 볼 수 없으며, 그렇다면 피청구인의 이 사건 건축불허가 처분은 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장 요지

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

1. 공동주택등과의 이격거리에 대하여

이 사건 신청지와 남측 폭 20m 도로를 사이에 두고 공동주택 단지(○○○○○○타운)가 건축되고 있는데, 이 공동주택 단지는 피청구인으로부터「주택법」에 의거 주택건설사업계획승인을 받아 공사를 진행하고 있으며, 공동주택 단지 내 상가(근린생활시설)는 20m 도로에 면하여 이 사건 신청지로부터 25m 이내에 건축되고 있다.

「주택건설기준 등에 관한 규정」제9조 제3항에서 공동주택·어린이놀이터·의료시설(약국 제외)·유치원·어린이집·경로당(이하 ‘공동주택등’ 이라 한다)을 위험물 저장 및 처리시설(주유소)로부터 25m 이상 이격하여 배치하도록 규정하고 있고, 이는「주택법」에 의한 사업계획승인을 얻어 공동주택등을 건설할 때 주유소로부터 25m 이상 이격하여야 한다는 의미뿐만 아니라, 이미 허가된 공동주택등이 있다면 주유소를 설치하고자 하는 경우에도 공동주택등으로부터 25m이상을 이격하여야 하다는 의미를 포함하는 것이므로(대법원 1994.10.15. 선고 94누2213)「주택건설기준 등에 관한 규정」제2조 제4호에 따라 의료시설에 해당되는 의원·치과의원·한의원·조산원과 주유소는 서로 25m 이상 이격하여 설치되어야 하는 것이다.

따라서, 피청구인은 공동주택 단지 내 상가를 근린생활시설이라는 용도로 주택건설사업계획승인을 하였는데 이는「건축법 시행령」제3조의4 [별표 1]에 의한 건축물의 용도분류상 제1종근린생활시설인 의원·치과의원·한의원·조산원으로 사용할 수 있도록 승인한 것이므로 피청구인은 주유소 허가여부를 결정할 때 당연히 공동주택단지 내 상가로부터 이 사건 신청지가 25m 이상 이격되었는지 여부를 검토하여야 하는 것이며, 이 사건의 경우 공동주택 단지 내 상가와 주유소의 거리가 25m 이내에 해당되어「주택건설기준 등에 관한 규정」제9조 제3항에 부적합함에 따라 불허가 처분을 하게 된 것이다.

또한, 청구인의 주장은 허가를 받아 공사를 진행하고 있더라도 해당시설이 완공되어 사용하고 있지 않으면「주택건설기준 등에 관한 규정」제9조 제3항의 이격거리 규정을 적용할 필요가 없다는 주장과 다르지 않다 할 것이다.

2. 개발행위허가 기준 등에 대하여

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 제1항에서 주변지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획 등 주변 환경과 조화를 이룰 경우에 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제3호 나목에서 유보용도인 자연녹지지역은 지역특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로서 입지타당성을 고려하여야 한다고 규정하고 있다.

이 사건 신청지는 자연녹지지역이며, 주변지역은 제3종일반주거지역인 정관택지개발지구 내 공동주택 부지, 제1종일반주거지역인 기존 농촌 마을, 자연녹지지역인 농지 등으로 형성되어 있다.

이와 같이 이 사건 신청지의 주변지역이 대부분 주거지로 형성되어 있는데 이러한 지역의 한가운데 주유소를 설치하고자 하는 것은 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변 환경과 입지타당성을 전혀 고려하지 않은 것으로서 개발행위허가 기준에 부합되지 않는다 할 것이다.

청구인은 자연녹지지역으로 농지와 인접한 곳에 주유소를 허가받아 운영하는 곳이 많다고 주장하나, 청구인이 제시한 증빙자료를 보면 기존 국도나 간선도로변 등 인접지역에 주거지가 형성되지 않은 곳이며, 이 사건 신청지는 주변지역이 주거지로 형성되어 있으므로 청구인이 주장하는 사례와는 입지여건이 다르다 할 것이다.

청구인은 객관적인 근거자료 없이 자의적인 판단으로 ○○신도시의 주유소 공급이 부족하다고 주장하고 있으며, 주유소 공급이 공공의 복리와 연관된다는 주장 또한 객관성이 결여된 주장에 불과한 것이다.

이 사건 처분은 청구인의 건축허가 신청사항이「주택건설기준 등에 관한 규정」,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계법령에 저촉됨에 따라 불허가 처분한 것이므로 행복추구권, 평등권, 재산권을 침해하였다거나, 재량권의 한계를 넘거나 남용이 있었다고 볼 수 없는 것이다.

3. 주유소 진출입 차량동선에 대하여

이 사건 신청지의 남측 폭 20m 도로를 사이에 두고 건축되고 있는 공동주택 단지의 주출입구 정면에는 주택건설사업계획승인 시 횡단보도를 설치하도록 되어 있는데, 청구인이 주유소 이용차량의 진출입구를 이 횡단보도와 접한 곳에 설치할 예정으로 있어 보행자의 안전과 통행에도 상당한 지장을 초래할 것으로 예상된다.

4. 결 론

청구인의 건축허가 신청사항이「주택건설기준 등에 관한 규정」제9조 제3항에 저촉될 뿐만 아니라,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 제1항,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 제1항 [별표 1의2] 제3호 나목 의 개발행위허가 기준에 부적합하고, 주유소 진출입 차량에 따른 보행자의 안전상 치명적인 문제가 예상됨에 따라 건축불허가 처분을 한 것인바, 청구인의 주장은 이유가 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「주택법」제2조

○「주택법 시행령」제2조

○「건축법 시행령」별표 1

○「주택건설 기준 등에 관한 규정」제9조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 [별표 1의2]

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 당사자가 제출한 각종 자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2012. 6. 25. 부산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 728번지외 2필지(답, 796㎡, 자연녹지지역)에 주유소 및 세차장을 건축하기 위하여 피청구인에게 건축허가 신청을 하였다.

(나) 2012. 8. 2. ○○군 도시계획위원회가 개최되었고, 청구인의 건축허가(개발행위허가) 신청은 동 위원회 심의 결과 입지적정성 등 제반여건 부적정을 이유로 부결되었다.

(다) 피청구인은 2012. 8. 9. 이 사건 신청지 앞에는 공동주택 건설사업이 시행 중에 있는바, 청구인이 건축하고자 하는 주유소가 ①건설 중인 공동주택 등으로부터 25m 이상 이격되지 않았고 ②주변 환경과의 조화 및 입지타당성 등 개발행위허가기준에 부적합하며 ③주유소의 차량 진출입 동선이 공동주택 입구에 설치 예정인 횡단보도와 접하게 되어 있어 보행자의 안전에 상당한 지장을 초래할 것으로 예상된다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

(2)「주택법」제2조제2호에 의하면 "공동주택"이란 건축물의 벽·복도·계단이나 그 밖의 설비 등의 전부 또는 일부를 공동으로 사용하는 각 세대가 하나의 건축물 안에서 각각 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 주택을 말하고, 같은 법 시행령 제2조 및「건축법 시행령」[별표 1] 에 의하면 아파트(주택으로 쓰는 층수가 5개 층 이상인 주택)와 연립주택, 다세대 주택을 공동주택으로 규정하고 있으며,「주택건설기준 등에 관한 규정」제9조에 의하면 공동주택은 주유소로부터 25미터 이상 떨어진 곳에 배치하도록 되어 있다.

또,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제1항은 “특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다.”고 하면서 제4호에서 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것”이라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의 2] 제3호 나목(유보용도)에서는 “지역 특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호ㆍ조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것”이라고 되어 있다.

(가) 청구인은, 이 사건 신청지는 공동주택 단지내 건축 중인 근린생활시설로부터 25m 이내에 있을 뿐 공동주택 외벽과는 25m 이상 이격되어 있으므로「주택건설기준 등에 관한 규정」에 위배되는 것이 아니며, 부산 지역에는 자연녹지지역 안에 주유소를 허가 받아 운영되는 곳이 많고, 농지와 인접한 곳에도 주유소를 신축하여 운영하는 곳도 많이 있으므로 피청구인의 이 사건 처분은 재량권 남용에 해당하여 취소되어야 한다고 주장한다.

(나)「주택법」제2조제2호에 의하면 "공동주택"이란 건축물의 벽·복도·계단 등의 전부 또는 일부를 공동으로 사용하는 각 세대가 하나의 건축물 안에서 각각 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 주택을 말하며, 공동주택단지 내 근린생활시설은 공동주택이 아니라 할 것이므로 청구인이 건축하고자 하는 주유소가「주택건설기준 등에 관한 규정」제9조를 위반한 것이 아니라는 청구인은 주장은 설득력이 있다고 하겠으나,

(다) 청구인의 이 사건 건축허가 신청은 개발행위허가 신청도 포함하고 있는바, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조에는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 수목의 상태 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 되어 있고, 개발행위허가 신청 내용이 주변환경이나 경관과 조화를 이루는지 여부에 대한 판단은 허가권자의 재량사항이라 할 수 있다. 피청구인은 이 사건 신청지에 주유소가 건축될 경우 주변환경이나 경관과 부조화가 예상된다고 판단하였을 뿐 아니라 청구인의 개발행위허가 신청이 ○○군 도시계획위원회 심의결과 입지적정성 등 제반여건 부적정을 이유로 부결되었음을 감안하여 보더라도 피청구인의 이 사건 처분이 재량권 남용에 해당한다고 보기는 어렵다고 여겨진다.

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.