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피청구인이 2012. 8. 23. 청구인에 대하여 한 정비구역변경지정 및 정비계획변경안 반려처분은 이를 취소한다.

○「국유재산법」 제40조

○「국유재산법 시행령」 제37조 

○「공유재산 및 물품관리법」 제11조 

○「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제8조 

○「국유재산관리규정」 (국토해양부)

1. 사건개요

    (가) 청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 148-28(이하 “이 사건 정비구역”이라 한다) 일원에 ○○2(○○타워)주택재건축정비사업을 추진하는 정비사업조합설립추진위원회로 2009. 12. 16. 부산광역시장으로부터 이 사건 정비구역을 ○○2(○○타워)주택재건축정비구역으로 지정받았다. 

    (나) 당초 이 사건 정비구역은 이 사건 정비구역의 외곽도로인 국·공유 행정재산 ○○동 148-11, 148-16, 148-98(이하 “이 사건 외곽도로”라 한다)과 이 사건 외곽도로와 인접하고 있는 이 사건에서 쟁점이 되고 있는 토지 중 하나인 ○○동 148-30을 비롯하여 5필지의 토지가 포함되어 있었으나 이 사건 외곽도로와 직접 인접해 있는 148-30외 3필지의 소유자와 매수 협의가 이루어지지 않아 2011. 6. 13. ○○동 148-30외 3필지 등을 제척하는 정비구역변경지정안(이하 “이 사건 변경안”이라 한다)을 피청구인에게 제출하였다.

    (다) 이에, 피청구인이 2011. 8. 1. 청구인에게 이 사건 변경안에 대한 보완사항을 제출하도록 통보함에 따라 청구인은 2012. 2. 22. 피청구인에게 용도폐지에 따른 이해관계인 동의서 미확보 상태로 보완자료를 제출하였고 피청구인은 2012. 3. 23. 청구인에게 재차 조치계획서 제출을 요구하였으나 청구인이 3차례에 걸친 연기신청에도 이 사건 변경안에 대한 조치계획서를 제출하지 않자 2012. 8. 23. 청구인에게 국·공유행정재산인 도로를 폐지하면 인접 이해관계인 소유토지와 연결되는 도로가 없으므로 이해관계인 동의가 확보되어야 용도폐지가 가능하다는 등의 이유로 정비구역변경지정 및 정비계획변경안 반려처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다) 하였다. 

2. 청구인 주장요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 현재 국·공유 재산인 이 사건 외곽도로는 (주)○○주택이 ○○아파트를 건립하면서 지목을 도로로 변경하여 이용해 오다가 준공 후 약 12년이 경과된 후 관리상의 편익을 위해 그 소유권을 부산시와 ○○구로 기부채납한 도로이며, 이미 피청구인 민원조정위원회에서 용도폐지 가능하다는 결정이 난 바가 있음에도 지금에 와서 이해관계인의 동의 확보라는 조건이 부가된 점, 주택재건축정비사업은 정비기반시설이 열악하고 노후·불량한 건축지역의 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 사업으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조 제11호 규정에 의거 공공성을 바탕으로 한 사업이라는 점 등을 고려하면 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다.

    나. 또한, 정비구역지정 이후 부산광역시 교통영향평가 심의의결서에 본 사업지구 개발에 따른 단지내 도로 개설부는 장래 사업지구 준공 및 입주 완료시에도 개방하여 사업지구 외 차량의 이용에 불편함이 없도록 조치하고 도로상에 물리적인 통제시설 설치를 불가토록 할 것이라는 조건으로 교통영향평가 심의의결서를 받은바 있다.

    다. 그리고 이와 유사한 문제로 현재 ○○동 ○○○○○ 외곽도로(이 사건 외곽도로와 같은 번지의 도로, ○○동 148-16)의 용도폐지와 관련하여 도로의 용도폐지를 하면서 반드시 이해관계인의 동의를 얻어야 한다고 볼 수 없고, 공공성과 불가피성의 사유로 용도폐지가 가능하다는 부산지방법원의 판결, 부산시 도시계획위원회의 ○○동 148-16번지 도로폐지 결정고시문, 피청구인의 용도폐지 가능 입장 등을 보면 이 사건 처분은 부당하므로 취소되어야 하며, ○○2구역 주택재건축 정비사업정비구역 변경지정을 위해 도로(○○동 148-11, ○○동 148-16, ○○동 148-98) 용도폐지를 결정하여 주기를 바란다.

3. 피청구인 주장요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    [본안 전 항변]

    가. 청구인이 행정처분이라고 주장하는 피청구인의 2012. 8. 23.자 “정비구역변경지정 및 정비계획변경(안) 반환알림” 공문에 나타난 의사는 행정심판의 대상이 되는 행정처분이 아니다.

    나. 「도시 및 주거환경정비법」 제4조제1항에서는 시장·군수가 정비계획을 수립하도록 하고 있으며, 제3항에서 토지등소유자가 제1항에 따른 정비계획의 입안을 제안할 수 있도록 하고 있다. 이에 따라 토지등소유자의 제안을 받은 구청장은 그 제안을 정비계획에 반영할 것인지 여부를 검토·판단하여 시장에게 정비구역지정을 신청하게 되며, 그 과정에서 토지등소유자의 제안이 관련법의 규정에 부합하지 않을 경우 적절한 조치를 취하도록 하고 이에 대한 조치가 이루어지지 않는다면 그 제안이 반영되지 않을 뿐이다.

    다. 그러므로 위 공문에서의 관련 서류 반환 알림은 청구인의 제안이 반영되기 어렵다는 통보에 불과하기 때문에 상대방의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위로 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없으므로 청구인의 청구는 각하되어야 할 것이다.

[본안에 대한 항변]

    가. 이 사건 외곽도로를 용도폐지함에 있어 ○○동 148-29, ○○동 148-30번지(이하 ‘이 사건 인접 토지’라 한다.) 소유자의 직접적인 재산침해 소지가 있으므로 동의를 득해야 하는 사항으로 피청구인은 주택재건축정비사업조합과 개인의 중립적인 입장에서 업무를 처리해야 한다.

    나. 이 사건 외곽도로를 용도폐지 함으로 인해 인접 토지의 소유자에게 직접적인 재산권 침해의 소지가 발생하는 이유는, 우선 이 사건 인접토지 148-29(대, 1,537㎡)와 148-30(임, 4,479㎡)는 이 사건 외곽도로와 접하고 있는 법면으로, 이 사건 외곽도로가 용도폐지 될 경우 이 사건 인접토지와 연결되는 공용도로가 없어지게 될 뿐만 아니라 재산적 가치가 떨어지게 되므로 국유재산관리규정 제25조에서 정하고 있는 동의가 필요한 직접적인 재산권 침해가 발생하는 경우에 해당하게 되는 것이다.

    다. 이 사건과 관련하여 청구인측에서 이미 국민권익위원회에 진정서를 제출하여 조사가 이루어졌으나 국민권익위원회에서도 이해관계인과의 합의를 통한 해결을 촉구한 바가 있어, 이 사건 인접 토지의 소유주와의 합의 및 동의 절차가 중요함을 알 수 있다.

    라. 또한 청구인이 주장하는 용도폐지가 가능하다는 피청구인 민원조정위원회 심의결과(2008. 10. 9.) 및 단지도로 개방으로 사업지구 외 차량 통행을 가능토록 하는 부산광역시 교통영향심의위원회의 조건부 가결 결정(2008. 2. 22.)은 그 심의 및 결정시기가 2008. 2월과 같은해 10월로 이 사건 인접토지 중 148-30번지 법면이 정비구역내 포함이 되어 있었던 상황이었기 때문에 이해관계인의 동의 절차 없이도 용도폐지가 가능하다는 심의 결과가 나올 수 있었으나, 청구인이 2011. 6. 13. 해당 토지 소유주와의 매수 협의가 결렬되어 이 법면부를 정비구역에서 제척하는 구역 변경 지정 신청을 하면서 제척 이전 당시의 민원조정위원회 심의결과 및 교통영향평가 심의의결서를 근거로 똑같이 용도폐지를 주장하는 것은 논리에 맞지 않다.

    마. 마지막으로 현재 ○○동 ○○○○○ 외곽도로(이 사건 외곽도로와 동일 번지, 남천동 148-16) 용도폐지에 대한 부산지방법원 판결은 ○○동 148-16번지 전체에 대한 용도폐지가 아니라 일부분(○○○○○ 단지내 중앙도로)에 대한 용도폐지였으며 용도폐지 당시 공도로써의 대체도로가 있었으며 해당 도로가 사업부지내에 있었기 때문에 그 도로를 이용하는 주민은 있었지만 그 도로 필지와 접해서 직접적인 재산침해 소지가 있는 이해관계인이 없었던 상황으로 동의 없이 용도폐지가 가능하였기 때문에 이 사건의 상황과 유사하거나 동일하다고 볼 수는 없다.

    바. 위에서 말씀드린 바와 같이, 이 사건 알림 공문에 나타난 피청구인의 의사는 행정심판의 대상이 되는 행정처분이 아니기 때문에 각하되어야 한다. 설사 그렇지 않다고 하더라도 이 사건 외곽도로를 용도폐지 함으로 인해 이 사건 인접 토지와 직접 연결되는 공용도로가 없어져 재산권의 직접적 침해를 받는 이해관계인이 존재하는 이상 국유재산관리규정에서 의무적으로 규정하고 있는 이해관계인의 동의 확보 절차는 반드시 필요하며, 피청구인의 민원조정심의위원회의 심의결과 및 ○○○○○ 외곽도로 용도폐지의 상황들은 이 사건과 그 상황을 달리하므로 이를 근거로 이해관계인의 동의 없이 이 사건 외곽도로에 대한 용도폐지를 청구하는 청구인의 주장은 이유 없어 기각되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

    가. 관계법령

     ○「국유재산법」 제40조

     ○「국유재산법 시행령」 제37조

     ○「공유재산 및 물품관리법」 제11조

     ○「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제8조

     ○「국유재산관리규정」 (국토해양부)

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 정비구역변경지정 및 정비계획변경안, 정비구역변경 현황도, 이 사건 보완사항 제출에 따른 의견협의서, 조치계획서 제출 공문, 행정처분 통보서 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 청구인은 이 사건 정비구역에 주택재건축정비사업을 추진하는 정비사업조합설립추진위원회고 부산광역시장은 2009. 12. 16. 이 사건 정비구역을 ○○2(○○타워)주택재건축정비구역으로 지정하였다. 

       (나) 청구인은 정비구역지정 당시 이 사건 외곽도로와 직접 인접해 있는 ○○동 148-30외 3필지의 소유자와 매수협의가 이루어지지 않자 2011. 6. 13. 피청구인에게 이 사건 변경안을 제출하였다.

       (다) 피청구인은 2011. 8. 1. 청구인에게 이 사건 변경안에 대한 보완사항을 제출하도록 통보하였고 청구인은 2012. 2. 22. 피청구인에게 용도폐지에 따른 이해관계인 동의서 미확보 상태로 보완자료를 제출하였다.

       (라) 피청구인은 2012. 3. 23. 이 사건 변경안에 대한 조치계획서를 제출하도록 재차 요구하였으나 청구인은 3차례의 연기신청 후에도 이 사건 변경안에 대한 조치계획서를 제출하지 않았다.

       (마) 피청구인은 2012. 8. 23. 청구인에게 국·공유행정재산인 이 사건 외곽도로의 용도폐지 시 이해관계인 소유토지와 연결되는 도로가 없으므로 이해관계인 동의가 확보되어야 용도폐지가 가능하다는 등의 이유로 이 사건 처분을 하였다.

     (2) 살피건대, 「국유재산법」 제40조 및 같은 법 시행령 제37조에 중앙관서의 장은 행정재산이 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우에는 그 용도를 폐지하여야 한다고 규정되어 있고, 「공유재산 및 물품관리법」 제11조 및 같은 법 시행령 제8조에 행정재산이 사실상 행정목적으로 사용되지 않게 된 경우에는 그 재산의 일부 또는 전부에 대하여 그 용도를 변경하거나 폐지할 수 있다고 규정되어 있으며, 국토해양부의 「국유재산관리규정」제25조에 용도폐지로 인하여 이용자의 불편이 예상되는 경우에는 이해관계인의 의견을 참작하되, 직접적인 재산권 침해 등이 발생하는 경우에만 이해관계인의 동의를 구하여야 한다고 규정되어 있다.    

       (가) 먼저 피청구인의 본안 전 항변에 대하여 살펴본다. 피청구인은 「도시 및 주거환경정비법」에 따르면 토지등소유자가 정비계획의 입안을 제안할 수 있고 토지등소유자의 제안을 받은 구청장은 그 제안을 정비계획에 반영할 것인지 여부를 검토·판단하여 토지등소유자의 제안이 관련법의 규정에 부합하지 않을 경우 그 제안이 반영되지 않을 뿐이며, 피청구인의 관련서류 반환 알림은 청구인의 제안이 반영되기 어렵다는 통보에 불과하기 때문에 상대방의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하므로 행정심판의 대상이 아니라고 주장하나, 

       (나) 「도시 및 주거환경정비법」 제4조제3항에 따르면 토지등소유자의 정비계획입안제안권이 명시되어 있고 그 입안제안권에는 변경안도 포함된다고 보이며, 판례 또한 입안제안을 반려하는 것도 항고소송의 대상이 되는 처분으로 인정하고 있음을 볼 때 피청구인의 정비구역변경지정 및 정비계획변경안 반환 알림 공문은 처분으로 봄이 타당하다 할 것이므로 다음과 같이 본안에 대하여 판단한다.   

       (다) 청구인은 이미 피청구인 민원조정위원회에서 용도폐지가 가능하다는 결정을 받았고, 부산광역시 교통영향평가 심의에서도 조건부 교통영향평가 심의의결서를 받은 바 있는데 지금에 와서 이해관계인의 동의를 확보하라는 조건을 부가한 것은 부당하다고 주장하나,

       (라) 청구인이 주장하는 피청구인 민원조정위원회 결정과 부산광역시 교통영향평가심의는 2008년도에 결정·의결되었고, 2008년 당시는 ○○동 148-30 법면이 정비구역에 포함되어 있었던 상황으로 이해관계인의 동의절차 없이도 용도폐지가 가능하다는 결정이 나올 수 있었으나 청구인이 2011. 6. 13. ○○동 148-30 법면부를 정비구역에서 제척하는 구역변경지정신청을 함에 따라, 이 사건 인접토지는 이해관계인의 동의가 필요한 것으로 변경되었으므로 이전의 민원조정위원회 결정과 부산광역시 교통영향평가 심의의결서를 들어 이 사건 처분이 부당하다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.

       (마) 또한, 이 사건 외곽도로가 용도폐지 될 경우 이 사건 인접토지와 연결되는 공용도로가 없어지게 되어 토지 소유자의 재산침해 소지가 있다고 봄이 상당하고, 청구인은 이해관계인과의 동의가 충족되지 않아 보완사항을 이행하지 못하였는바, 피청구인의 이 사건 처분에 달리 위법·부당함은 없다 할 것이고, 이 사건 외곽도로의 용도폐지를 이행하라는 주장 또한 앞서 진술한 바와 같이 이해관계인의 동의를 득하지 못하였으므로 받아들일 수 없다. 

5. 결    론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.