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피청구인이 2023년 12월 5일 청구인에게 한 정보공개청구 비공개 결정 처분을 취소한다.

「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조

피청구인이 2023년 12월 5일 청구인에게 한 정보공개청구 비공개 결정 처분을 취소한다. 

 이            유

1. 사건개요

    청구인은 2023. 11. 22. 피청구인에게 도시계획시설(〇〇〇〇〇〇〇)사업 실시계획 변경인가에 따른 검토보고서(문서번호: 〇〇〇〇〇-〇〇〇〇〇, 이하 ‘이 사건 정보’라 한다)를 정보공개청구하였으나, 피청구인은 2023. 12. 5. 청구인에게 이 사건 정보는「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다)제9조제1항제5호에 따른 감독·검사에 관한 사항으로 공개될 경우 공정한 업무수행에 지장을 초래한다는 이유로 비공개 결정통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인은 〇〇〇 도시계획시설(〇〇〇〇〇〇〇)사업 실시계획 변경인가에 따른 검토보고에 관한 문서번호 : 〇〇〇〇〇-〇〇〇〇〇호 공문을 정보공개청구하였다. 청구인의 법령 제18조의3(산지전용타당성조사 결과 등의 공개) ① 산지전용타당성조사의 결과 및 검토의견은 정보공개법에 따른 정보공개의 대상이 된다라는 법조에 따라 정보공개청구를 하였다.

    나. 2023. 11. 20 〇〇〇〇〇-〇〇〇〇〇호 공문을 정보공개청구하였으나 부존재로 결정하였다. 생산한 공문번호로 신청하였음에도 부존재 결정한것은 부작위의 대명사라고 할 수 있다.

    다. 이에 대한 이의신청에 대하여 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제18조제2항제3호 법령에 따라 비밀로 규정된 정보에 대한 청구라는 이유로 심의회에 상정도 하지 않고 자체적으로 기각 결정하였다. 법령 제18조의3(산지전용타당성조사 결과 등의 공개) ① 산지전용타당성조사의 결과 및 검토의견은 공개하도록 해당 법령에 규정되어 있음에도 무슨 비밀에 해당된다고 비공개결정한 것은 법령을 무시하는 처분이다. 법령에 공개하도록 되어 있는 법을 어기면서 공무를 수행하는것이 된다. 피청구인이 비공개 결정의 근거로 제시한 제9조(비공개 대상 정보) 5호의 감독ㆍ검사사항이므로 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다는 이유로 비공개 결정하였는데 공정한 업무수행을 위해서는 더욱더 공개하여야 함에도 이에 대한 법령해석에 착오가 있다.

    라. 공공기관의 정보공개는 공개가 원칙이며 신청한 서류는 업무수행이 끝난 것이므로 이를 숨겨서 비밀로 유지하여 무엇을 어떻게 하겠다는 것인지 무슨 현저한 공정업무수행에 지장이 되는지 참으로 이해가 되지 않는다. 대한민국 모든 업무는 감독·검사사항에 해당되므로 모든 업무를 비공개해야 한다는 잘못된 판단을 한 것이다.

<보충서면>

    가. 「산지관리법」 제18조의3 제1항에 산지전용타당성조사의 결과 및 검토의견은 정보공개법에 따른 정보공개의 대상이 된다라고 명문 법제화 되어 있다. 산지 전용과 관련하여 법령의 오해 소지가 있어 명문화 하였음에도 해당 법리를 오해하여 비밀을 들어 비공개한 위법이 있다. 그리고 인·허가 관련 사전 정보 취득으로 인한 이권개입의 소지에 대하여 객관적이고 공정한 업무수행에 현저하게 지장을 받을 것이 예상된다고 했는데 인·허가가 되면 공고를 하도록 법령에 명시되어 있는 사항임에도 업무수행에 어떤 변화가 초래될 수 있는지 등에 대한 고려 없이 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개대상정보에 해당된다고 단정하고 비공개 처분한 것은 수긍할 수 없다. 

    나. 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’란 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조제1항제5호에 따른 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 말하고, 이에 해당하는지는 비공개함으로써 보호되는 업무수행의 공정성 등 이익과 공개로 보호되는 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단할 것이다. 그리고 그 판단을 함에 있어서는 공개청구의 대상이 된 당해 정보의 내용뿐 아니라 그것을 공개함으로써 장래 동종 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할지 여부도 아울러 고려하여야 함에도 이에 대한 고려 없이 행한 처분으로 이유 없다 할 것이다. 정보공개청구를 통해서 취득한 정보의 내용 등을 구체적으로 살펴본 다음 비공개함으로써 보호되는 업무수행의 공정성 등 이익과 공개로 보호되는 국민의 알권리 보장, 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 상호 면밀히 비교·교량 했어야 함에도 이를 게을리한 잘못이 있다 할 것이다. 

    다. 피청구인은 정보공개청구에 대하여 신청 항목이 다름에도 기신청하여 계속적인 신청이므로 종결한다는 취지의 처리를 계속적으로 하였다. 청구인은 사업시행지의 직접적인 소유자이며, 사업에 대한 의견제출 등을 3~4회 정도 하였음에도 이에 대한 결과 통지나 의견제출에 대한 결과 통지를 해 주지 않았다. 따라서 당사자로서 정보공개청구를 통하여 직접적으로 알아볼 수 밖에 없는 처지임에도 이에 대한 권리를 박탈하고 정보에 대한 취득이나 활용의 의사가 전혀 없이 정보공개제도를 이용하여 용인될수 없는 부당한 이득을 얻으려한다고 주장하는 것은 범죄자로 단정짓는 것으로 밖에는 생각할 수 없다. 행정기관에서 직접적인 당사자에 대하여 정보공개청구를 하였다는 이유로 부당이득을 얻으려 한다고 죄를 뒤집어 씌우는 불법 부당한 주장을 하고 있다. 사회통념상 용인될수 없는 부당한 이득을 취하려 한다는 주장은 신중을 기하여 명확한 근거가 있을 때 할 수 있는 극단적인 말임에도 무슨 근거를 가지고 이를 단정지어 주장을 하는지, 또 할 수 있는지 피청구인은 근거를 반드시 제시하시기 바란다. 

    라. 비공개 이유제시 의무 행정청은 처분의 주된 법적 근거 및 사실상의 사유를 구체적으로 제시하여 처분의 상대방이 처분의 정당성·합리성을 판단할 수 있도록 해야 하며, 처분의 이유가 추상적으로만 제시되어 처분의 당사자가 어떠한 사유로 처분을 받았는지 알 수 없는 처분은 위법하다(2013누 848, 대법원 2003두1370, 대법원 2006두4899 등). 위 판례에서 보듯이 사실상의 사유를 구체적으로 제시하여 처분의 정당성과 합리성을 판단 할 수 있도록 하여야 함에도 피청구인은 이를 게을리하여 이유 없다 할 것이다. 또한 피청구인이 주장하듯이 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우라고 보아야 한다는 주장과 같이 객관적으로 현저하게 지장받을 고도의 개연성이 존재한다고 볼 수 없으므로 이유 없다. 이를 주장하는 자는 입증책임을 다하지 못하고 있다.

3. 피청구인 주장 요지 

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 이 사건 정보는 도시계획시설(〇〇〇〇〇〇〇)사업 실시계획 변경인가에 따라 의제 되는 산지전용허가 변경 협의 관련 검토보고서로서, 산지전용허가와 관련한 관할청의 감독·검사에 대한 사항이므로 비공개 정보에 해당한다. 더욱이 ‘비공개함으로써 보호되는 업무수행의 공정성 등 이익과 공개로 보호되는 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단할 것이다. 그리고 그 판단을 함에 있어서는 공개청구의 대상이 된 당해 정보의 내용뿐 아니라 그것을 공개함으로써 장래 동종 업무의 공정한 수행에 지장을 초래할지 여부도 아울러 고려하여야 한다’라고 판시하고 있으므로, 정보 공개·비공개에 따른 이익을 비교하였을 때, 법령에 따라 처리해야 할 관할청의 도시계획시설사업 인가 및 산지전용허가 업무를 정보공개 하였을 때, 인·허가 관련 사전 정보 취득으로 인한 이권 개입 등으로 인하여 장래 관할청의 객관적이고 공정한 업무 수행에 현저하게 지장을 받을 것으로 예상되어 해당 정보를 비공개 처분하였다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두18758 판결 참조).  

    나. 청구인이 주장하는「산지관리법」제18조의3(산지전용타당성조사 결과 등의 공개) 규정에 따라 해당 정보를 공개하여야 한다는 주장은 같은 법 시행령 제20조의2(산지전용타당성조사의 대상) 제1항제2호에 따라, 전용면적 규모가 ‘30만 제곱미터’ 이상일 경우 산지전용타당성조사의 대상이 되므로, 청구인이 주장하는 도시계획시설(〇〇〇〇〇〇〇)사업은 전용면적 규모가 〇〇〇제곱미터에 불과하므로, 해당사업이 산지전용타당성조사 대상이 아닐뿐더러, 해당 법률에 따른 정보 공개 대상이 될 수 없으므로, 청구인의 주장은 이유가 없다고 할 것이다. 

    다. 한편, ‘국민의 정보공개청구는 정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상정보에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 폭넓게 허용되어야 하지만, 실제로는 해당 정보를 취득 또는 활용할 의사가 전혀 없이 정보공개 제도를 이용하여 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려 하거나, 오로지 공공기관의 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 정보공개청구를 하는 경우처럼 권리의 남용에 해당하는 것이 명백한 경우에는 정보공개청구권의 행사를 허용하지 아니하는 것이 옳다.’라고 판시하고 있고, 청구인이 도시계획시설(〇〇〇〇〇〇〇)사업과 관련하여 피청구인에게 정확히 어떠한 정보가 필요하여 정보를 취득하고자 하는가에 대한 별도 의사표시 없이 동일한 도시계획시설사업의 다른 정보들을 2022~2023년간 총 21회[도시계획시설 인가 관련 19회(2022.12.30., 2023.01.05., 2023.06.02., 2023.09.08., 2023.09.15., 2023.09.25., 2023.10.16., 2023.10.24., 2023.11.07., 2023.11.20., 2023.11.22., 2023.12.26. 등), 산지전용허가 관련 2회(2023.11.20., 2023.11.22.)] 정보공개 청구하였고, 이를 비춰 볼 때, 청구인은 해당 정보를 정보공개법 제1조(목적)에서 정한 정보공개의 목적 및 취지에 따라 취득 또는 활용할 의사가 없다고 할 것이다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결 참조).

<보충서면>

    가. 정보공개법은 국민의 알권리를 보장하되 제9조1항에서 제1호~8호까지의 비공개 사유를 두고 있고 해당 조항에서는 ‘공정한’, ‘현저한’등 다소 추상적이고 재량적인 개념을 사용하고 있으나 이는 정보의 다양성에 따른 불가피한 점으로 합헌성이 인정되고 있다. 다만 이러한 경우에도 산지전용타당성조사등에 대하여는 특별법이라고 할 수 있는 산지관리법에서 공개 대상으로 천명하고 있는데(산지관리법 제18조의3[산지전용타당성조사 결과 등의 공개]) 이는 비공개 예외라고 할 수 있을 것이고 청구인은 해당 조항을 거듭 주장하고 있다. 이 사건 관련한 ‘도시계획시실 실시계획 변경인가’의 전용면적은 〇〇〇제곱미터에 불과하여 법령에 따르면 산지전용타당성의 대상이 아니므로 청구인이 거듭 해당 조항을 인용하여 정보공개를 주장하는 것은 법리나 사실관계의 오인으로 보인다.

    나. 청구인은 인·허가 사항은 공고대상이라고 주장하나 인·허가 처분의 결과를 공고하는 것과 그 내부검토 보고서를 공개하는 것은 전혀 별개의 문제로서 청구인은 이 사건 도시계획시설 실시계획 변경인가처분의 직접 상대방이 아닌 제3자에 해당하므로 이해관계인이 아닌 제3자에게 인가 과정 또는 협의에 이르는 내부 검토보고서를 공개하는 것은 매우 신중해야 할 것이다. 

    다. 청구인이 공개청구한 검토보고서는 제3자의 재산과도 관련한 사항으로 청구인과 직접적인 이해관계도 불분명한데 그 인가 과정의 내부 보고서를 공개한다는 것은 이례적인 일로서 반복적인 민원이나 제3자와의 분쟁에 악용될 수도 있어 피청구인의 공정하고 중립적인 업무수행에 지장을 초래할 염려가 크다고 하겠다. 

4. 이 사건 처분의 위법․부당여부

    가. 관계법령

     ○「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 청구인은 2023. 11. 20. 피청구인에게 ① 도시계획시설(〇〇〇〇〇〇〇) 사업 실시계획 변경인가에 따른 검토보고서, ②위 인가와 관련한 대체산림조성비와 복구비 예치 현황, ③ 변경신고는 10일전까지 신고하도록 정하고 있으나 이를 지키지 않은 부분에 대한 조치결과서를 정보공개 청구하였으나, 피청구인은 2023. 11. 22. 청구인에게 정보부존재 통지하였다.

       (나) 청구인은 2023. 11. 22. 피청구인에게 이 사건 정보의 공개를 청구하였고, 피청구인은 2023. 12. 5. 청구인에게 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호에 따른 감독·검사에 관한 사항으로 공개될 경우 공정한 업무수행에 지장을 초래한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 

       (다) 청구인은 2023. 12. 12. 피청구인에게 피청구인의 2023. 11. 22.자 정보부존재 결정에 대해 이의신청을 하였고, 피청구인은 2023. 12. 20. 청구인에게 이의신청 기각 결정 통지를 하였다. 

       (라) 청구인은 2023. 12. 26. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다.

     (2) 살피건대, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제9조제1항에 따르면 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 되고, 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 하여, 제5호에 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보가 비공개 대상 정보로 규정되어 있다.

       (가) 정보공개법 제9조제1항제5호에서 비공개대상정보로 규정하고 있는 ‘감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’란 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조제1항제5호에 따른 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 말하고, 이에 해당하는지는 비공개함으로써 보호되는 업무수행의 공정성 등 이익과 공개로 보호되는 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성확보 등 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다. 그리고 그 판단을 할 때에는 공개청구의 대상이 된 당해 정보의 내용뿐 아니라 그것을 공개함으로써 장래 동종 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 가져올지도 아울러 고려해야 한다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두 18758 판결 참조). 

       (나) 위 인정사실 및 관련법령, 판례의 법리에 비춰 볼 때 이 사건 정보는 다음과 같은 사유로 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개대상정보에 해당하는지 않는다. 

        ① 우리 위원회에서 증거조사를 통해 이 사건 정보를 확인하였는바, 이 사건 정보의 내용은 도시계획시설(〇〇〇〇〇〇〇) 사업 실시계획 변경인가를 위해 〇〇〇 〇〇〇 〇〇〇-〇〇(면적 〇〇〇㎡, 지목 〇〇)의 산지전용허가 기간을 당초 허가받은 기간에서 6개월 연장한다는 것이다. 피청구인은 이 사건 정보를 공개하게 된다면 인·허가 관련 사전 정보취득으로 인한 이권 개입으로 공정한 업무수행에 지장이 있다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 정보의 내용이 기존의 산지전용허가 기간을 연장하는 것에 불과해 이권 개입의 여지가 있을 수 없고 이를 공개한다하더라도 피청구인 업무의 공정한 수행이 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 있다고 보기 어렵다.   

        ② 산지전용타당성조사의 결과 및 검토의견을 정보공개법상 정보공개의 대상이 되도록 규정한 「산지관리법」 제18조의3제1항의 입법취지와 청구인이 이 사건 정보와 관련된 도시계획시설(〇〇〇〇〇〇〇) 사업지 내 토지소유자인 점 등을 고려하면 이 사건 정보를 비공개함으로써 보호되는 업무수행의 공정성 등 이익보다 공개로 보호되는 청구인의 알권리 보장과 행정의 투명성 확보 등의 이익이 더 큰 것으로 보인다.

        ③ 피청구인은 청구인이 도시계획시설(〇〇〇〇〇〇〇) 사업과 관련하여 2년간 총 21회 정보공개청구한 것으로 볼 때, 정보공개법에서 규정한 정보공개의 목적 및 취지에 따라 이 사건 정보를 취득 또는 활용할 의사가 없다고 주장한다. 그러나, 정보공개법의 목적, 규정 내용 및 취지에 비추어 보면, 정보공개청구의 목적에 특별한 제한이 있다고 할 수 없고(대법원 2006. 8. 24. 선고 2004두2783 판결 참조), 단순히 청구인이 21회에 걸쳐 정보공개를 청구하였다는 사정만으로 정보공개의 목적 및 취지에 따라 이 사건 정보를 취득 또는 활용할 의사가 없다고 단정할 수 없다.        

        (다) 따라서, 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 

5. 결   론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.