| 이유 |
1. 사건개요 청구인 등 토지등소유자 98명이「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(이하 “소규모주택정비법”)」규정에 따라 가로주택정비사업을 추진코자, 조합설립 서면동의서 98부에 대하여 검인을 받기 위해 ○○구청 건축과에 검인신청을 하자, 건설과의 도시계획위원회의 심의를 먼저 받은 후 신청하라고 하였고, 이에 청구인은 건설과에 도시계획위원회 심의를 요청하자, 건축과에서 사업시행자(조합) 지정을 받은 후 심의 요청하라는 공문을 받았다. 이에 따라 청구인이 조합설립동의서 검인신청을 하자, 피청구인은 청구인이 신청한 조합설립동의서 상의 가로구역(12,955㎡)은「소규모주택정비법 시행령」제3조제2항에 따른 가로구역에 해당하지 않아 현행법상 가로주택정비사업 추진이 불가능하며, 향후 부산광역시 조례 개정으로 가로구역의 요건을 충족할 경우 재신청하라고 검인불가 처분하였다.
2. 청구인 주장 요지 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가.「소규모주택정비법 시행령」제3조제2항제2호나목 규정에서, 도시계획위원회 심의 시기는 시행자가 동법률 제30조의 사업시행계획서를 작성하기 이전이라 규정하고 있는 바, 청구인은 사업시행계획서를 작성하기 이전에 도시계획위원회 심의를 받을 예정이라 명시하여 검인신청 하였음에도, 처분청은 가목의 규정을 적용하여 검인불가 처분하였는 바, 이는 부당한 행정처분을 한 것이므로 행정심판 청구에 이르렀다.
나. 가로주택정비사업의 조합설립은 서면동의서 날인을 80% 이상 받지 못하면 서면동의서 검인 자체가 무효가 되는 처분일뿐 아니라, 처분청이 조합설립 인가 때 법적요건을 충족하지 못하면 조합설립 인가를 승인하지 않기 때문에 현재의 서면동의서 검인을 과다하게 규제할 사항이 아니라고 판단된다. <보충서면>
가. 청구인은 피청구인의 건설과로부터 먼저 사업시행자(조합) 지정을 건축과로부터 받은 후에 도시계획심의 요청을 하라는 공문에 따라서, 건축과에 조합동의 검인신청을 한 것인바, 조합설립인가를 득한 후 도시계획위원회의 심의를 받겠다는 것이 아니다. 청구인이 향후 조합인가신청을 하여 피청구인이 청구인에게 사업시행자 인가를 내어줄 시점에, 도시계획위원회의 심의를 해 달라는 것이고, 피청구인은 처분청의 권한자이므로 심의를 거쳐 가로구역 요건(2만㎡ 미만)이 불가 결과일 경우 조합인가를 해주지 않으면 될 것이다. 피청구인이 건설과와 건축과의 상반된 이중적 행정처리로, 조합설립인가의 예비단계인 조합동의서 검인을 거부하는 것은 부당한 행정처분이다.
나.「도시 및 주거환경정비법(이하 “도시정비법”) 시행령」제34조에서 구청장은 동의서 기재사항의 기재여부 등 형식적인 사항을 확인하고 서면동의서를 검인하여야 한다고 규정하고 있는바, 피청구인의 고유 권한인 도시계획위원회의 도시계획심의에 따라 조합인가 시점에 얼마든지 가로구역의 범위를 정할 수 있음에도 현시점에서 검인을 해줄 수 없다는 것은 법률에서 형식적인 사항만 확인하여 검인하여야 한다는 규정을 회피하는 부당한 처분이다. 피청구인의 주장대로라면, 가로구역의 1만㎡ 이상인 지역에서는 도시계획심의조차 할 수 없을 것이고, 조합인가가 불가한 요건이므로 조합동의서 검인도 할 수 없을 것인바, 동법률 시행령 제3조제2항제2호나목 규정은 아무 쓸모없는 허구에 불과할 것이다.
다. 가로구역이 1만㎡에서 2만㎡ 미만인 경우에는 도시계획위원회의 심의를 거친 경우에 한해서 가로주택정비사업이 가능한 가로구역의 요건을 충족한다고 법령에서 규정하고 있으므로, 피청구인이 조합인가의 시점에서 도시계획위원회의 심의를 할 수 있고, 심의에서 부결 시에는 당연히 조합인가를 해주지 않으면 될 것이다.
라. 따라서, 피청구인은 건축과와 건설과에서 각각 달리 행정처분을 하고 있고 이중적 행정처분의 태도를 취하여, 결국 청구인이 조합설립인가의 예비단계인 조합설립 동의서 검인조차 받지 못한다면 너무 억울한 처분이고, 도시정비법에서는 처분청이 검인할 때 형식적인 사항만 확인하고 검인하여야 한다고 규정하고 있음에도 피청구인은 법규정을 과도하게 해석하여 검인 불가 처분한 것으로 취소되어야 마땅하다. 3. 피청구인 주장 요지 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인의 검인신청서를 검토한 결과「소규모주택정비법 시행령」제3조(소규모주택정비사업 대상지역)제2항에 따른 가로구역에 해당하지 않아 향후 관련 법령 개정 후 상기 규정에 따른 가로구역에 해당할 경우 재신청하도록 회신하였다.
나. 가로주택정비사업의 조합설립인가 신청 시「소규모주택정비법 시행규칙」제9조제2항제6호에는 가로구역의 범위를 포함한 사업계획서를 제출하도록 규정하고 있으며, 「소규모주택정비법 시행령」제3조제1항제2호 본문에는 사업시행 구역의 면적을 1만㎡ 미만으로 하도록 규정하고 있다.
다. 청구인이 주장하는「소규모주택정비법 시행령」제3조제2항제2호나목 단서 조항에 따른 사항은 사업시행에 따른 정비기반시설 및 공동이용시설 적정성 여부를 심의함에 따라 가로구역의 범위를 2만㎡ 미만으로 완화할 수 있도록 규정한 사항으로, 해당사항에 대해서는 도시계획심의 완료 이전까지는 청구인이 신청한 가로구역 및 사업시행구역의 범위를 피청구인이 예측하거나 임의로 정하여 검인동의서의 연번을 부여할 수 없는 사항이다. 따라서, 가로주택정비사업의 조합설립인가를 위한 검인동의서는 상기 규정에 의거 가로구역의 면적이 1만㎡ 미만의 요건을 충족하거나 또는 도시계획위원회 심의를 통해 가로구역의 범위가 확정되어, 사업시행구역을 특정할 수 있는 경우 연번부여가 가능한 사항이다.
라.「소규모주택정비법 시행령」제3조 제2항 가목에 따르면 지역여건 등을 고려하여 시ㆍ도조례로 기준 면적을 달리 정하는 경우 1만3천㎡ 미만으로 완화할 수 있도록 규정하고 있으나, 현행 「부산광역시 빈집 및 소규모주택 정비 조례」(이하 “조례”)에는 상기 기준 면적에 대해 달리 정하고 있는 바가 없어 청구인의 신청은 이에 해당하지 않으므로, 청구인에게 향후 조례 등 관련 법령 개정 후 가로구역의 요건이 갖춰질 경우 재신청하도록 안내한 것이다.
마. 가로주택정비사업의 가로구역의 범위는「소규모주택정비법 시행령」제3조제1항제2호가목 및 제2항제2호나목에 따라 가로구역 및 사업시행구역의 면적을 1만㎡ 미만 또는 시·도 조례 및 도시계획위원회 심의를 통해 그 범위를 완화할 수 있도록 규정하고 있고,「소규모주택정비법 시행규칙」제9조제2항제6호에는 조합설립인가 신청 시 상기 가로구역 범위를 포함한 사업시행계획서를 제출하여야 하는 사항, 동의서 기재사항 및 관련서류를 첨부하여 신청하는 동의서 검인방법 등을 종합해 보면 선행조치에 해당하는 조합설립인가를 위한 검인동의서 신청 시에도 상기 가로구역의 범위는 확정되어야 할 것이다.
바. 또한, 청구인이 제출한 사업시행계획서 및 검인신청서대로 관할 관청인 피청구인이 조합설립동의서를 검인하여 연번을 부여한다는 것은 정비사업과 관련한 선행조치에 해당하며 이는 후행조치인 조합설립인가 관련 신뢰보호에도 영향을 미칠 수 있는 사항이다.
사. 따라서, 관할 구청인 피청구인은「소규모정비법」제54조(감독 등)에 따라 소규모주택정비사업의 적정한 시행을 위하여 필요한 범위에서 조치를 취할 수 있으며, 현행 법령과 부합하지 않는 사업을 진행하도록 허용하는 것은 적법하지 않은 것으로 보이고, 향후 관련법령 개정으로 법적 요건에 부합할 경우 재신청하도록 안내하였다. 피청구인은 관련 법령에 적법하지 않은 신청을 불가처분한 것이므로, 이 사건의 적법한 불가처분을 취소하라는 청구인의 행정심판청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. <보충답변서>
가. 조합설립동의서 검인 후 조합설립인가를 신청하여 조합설립인가를 내어줄 시점에는 사업시행자가 아니므로 도시계획위원회 심의를 요청할 수 없으며, 조합설립인가의 신청이 건설과에서 회신한 사업시행자 지정을 의미하는 것은 아니다. 따라서 청구인의 주장과 같이 조합설립인가 신청 후 도시계획위원회 심의를 요청하는 것은 관련 법령상 적법하지 않으며, 도시계획위윈회 심의를 요청하기 위해서는 조합설립인가가 필수적으로 선행되어야 하는 사항이다.
나. 「도시 및 주거환경정비법 시행령」제34조(동의서의 검인방법 등)에 따르면 조합을 설립하려는 경우 동의서에 검인을 받으려는 자가 동의서에 기재할 사항을 기재한 후 관련서류를 첨부하여 시장·군수 등에게 검인을 신청하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서 동의서 기재사항의 기재여부 등 형식적인 사항을 확인하고 해당 동의서에 연번을 부여한 후 검인을 하도록 하고 있다. 이는 조합설립동의서 검인신청 시 제출한 관련서류 및 동의서 상의 형식적인 사항만을 검토하도록 하는 규정이 아니라, 조합설립을 위한 서면동의서 검인 신청 요건 등을 첨부된 관련서류를 통해 판단하고, 동의서 상의 형식적인 사항이 기재되었는지를 함께 검토하도록 하는 규정이다. 첨부된 관련서류 검토결과 가로주택정비사업 조합설립동의서 검인 신청의 요건이 되지 않아 검인불가 회신을 한 것이지 동의서 기재사항의 기재 여부 등 형식적인 사항에 대한 불가 회신이 아니다. 4. 이 사건 처분의 위법․부당 여부 가. 관계법령
○「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」제56조
○「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행령」제3조, 제24조
○「도시 및 주거환경정비법」제36조
○「도시 및 주거환경정비법 시행령」제34조
○「부산광역시 빈집 및 소규모주택 정비 조례」제3조(2020.2.5. 조례 제6079호로 개정된 것)
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인이 소규모주택정비법 규정에 따라 가로주택정비사업을 추진코자 가로주택정비사업 조합설립동의서의 검인을 받기 위해 ○○구청 건축과에 검인신청을 하자 건축과에서는 건설과의 도시계획위원회 심의를 먼저 받은 후 신청하라고 안내하였다.
(나) 이에 청구인이 건설과에 도시계획위원회 심의를 요청하자 건설과에서는 건축과에서 사업시행자 지정을 받은 후 심의 요청하라며 2019. 12. 9. 거부처분을 하였다.
(다) 이에 따라 2019. 12. 10. 청구인이 건축과에 조합설립동의서의 검인신청을 하자, 2020. 1. 3. 피청구인은 청구인이 신청한 조합설립동의서 상의 가로구역(12,955㎡)은「소규모주택정비법 시행령」제3조제2항에 따른 가로구역에 해당하지 않아 현행법상 가로주택정비사업 추진이 불가능하며, 향후 부산광역시 조례 개정으로 가로구역의 요건을 충족할 경우 재신청하라고 검인불가 처분하였다.
(2) 살피건대,「소규모주택정비법」제56조제1항에 의하면 토지등소유자의 동의방법 등에 관하여는「도시 및 주거환경정비법」제36조를 준용하도록 되어 있고,「도시 및 주거환경정비법 시행령」제34조제2항에서는「도시 및 주거환경정비법」제36조제3항에 따라 동의서 검인 신청을 받은 시장·군수 등은 동의서 기재사항의 기재 여부 등 형식적인 사항을 확인하고 해당 동의서에 연번을 부여한 후 검인을 하여야 한다고 규정되어 있다.
그리고,「소규모주택정비법 시행령」제3조제2항제2호 본문에서는 해당 가로구역의 면적은 1만㎡ 미만으로, 가목에서는 지역여건 등을 고려하여 시·도조례로 기준 면적을 달리 정하는 경우는 1만3천㎡ 미만으로, 나목에서는 사업시행자가 법 제30조에 따른 사업시행계획서를 작성하기 전에 사업시행에 따른 정비기반시설 및 공동이용시설의 적정성 여부에 대하여「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제113조제1항 및 제2항에 따라 특별자치시·특별자치도·시·군·구(자치구를 말한다)에 설치하는 도시계획위원회의 심의를 거친 경우 2만㎡ 미만으로 규정하고 있다.
또한,「소규모주택정비법 시행령」제24조제2항제2호에서 토지등소유자는 시장·군수등에게 조합설립인가를 신청하기 전, 지방도시계획위원회 심의를 거쳐 제3조제2항제2호나목에 따라 2만㎡ 미만의 가로구역에서 가로주택정비사업을 시행하려는 경우 사업시행구역의 규모와 정비기반시설 및 공동이용시설의 적적성 여부에 관한 사전결정을 신청할 수 있도록 규정하고 있다.
그리고, 2020. 2. 5. 개정된「부산광역시 빈집 및 소규모주택 정비 조례」제3조제4항은「소규모주택정비법 시행령」제3조제2항제2호가목에 따라 시·도 조례로 달리 정하는 기준면적은 1만3천㎡로 한다고 개정되었다.
(가) 「소규모주택정비법」 제56조제1항과 「도시 및 주거환경정비법 시행령」제34조에는 조합설립 동의서의 검인 신청을 받은 시장·군수등은 동의서 기재사항의 기재여부 등 형식적인 사항을 확인하고 검인을 하여야 한다고 규정하고 있고, 즉 시장·군수등은 검인 신청을 받은 서면동의서에 “건축되는 건축물의 설계 개요”, “정비사업비” 등 동의 사항이 기재되어 있는지 여부를 확인하여 형식적인 사항이 누락되었거나 잘못 기재되어 있지 않은 이상 동의서에 연번을 부여하고 검인을 해주어야 하나(법제처 법령해석 19-0606호), 피청구인은 「소규모주택정비법 시행령」 제3조에 의하여 최대 20,000㎡의 범위에서 사업추진이 가능함에도 불구하고 청구인 가로주택정비사업의 추진이 불가하다는 사업 가능여부에 대한 판단을 이유로 관련 법령에서 정한 검인 확인의 한계를 넘어선 이 사건 처분을 하였다.
(나) 더 나아가 피청구인이 현행법령상 사업추진이 불가하다고 판단한 가로구역 면적 12,955㎡의 청구인 가로구역주택정비사업은 「소규모주택 정비법 시행령」제3조제2항제2호나목에 따라 사업시행계획서 작성 전에 사업시행에 따른 정비기반시설 및 공동이용시설의 적정성 여부에 대하여 도시계획위원회의 심의를 거치면 사업추진이 가능하며, 그 추진을 원활히 하기 위하여 제24조제2항에서 10,000㎡ 기준을 초과하는 가로구역에서 가로주택정비사업을 시행하려는 경우 조합설립인가를 신청하기 전에 사업시행규모와 정비기반시설 및 공동이용시설의 적정성 여부에 대하여 사전결정을 할 수 있는 근거까지 존재하는 등 현행법령상 사업추진이 원천적으로 불가능한 경우는 아니므로, 현행법령상 사업추진이 불가하다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다.
(다) 더불어, 「소규모주택정비법 시행령」 제3조제2항제2호가목에 따라 “시·도 조례로 달리 정하는 기준면적”은 13,000㎡로 한다고 규정되어 있고 2020. 2. 5.「부산광역시 빈집 및 소규모주택 정비 조례」제3조제4항이 기준면적을 13,000㎡로 개정되어, 청구인의 가로주택정비사업은 현행법상으로 도시계획위원회 심의를 받지 않아도 추진할 수 있게 된 사정 등을 감안하면 청구인의 실질적 권리보호를 위해서도 이 사건 처분을 취소할 필요가 있다. 5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다 할 것이므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
