분야별 정보

피청구인이 2007. 12. 26. 청구인 중 ○○○에 대하여 한 공유수면점·사용허가는 이를 취소한다.

○「공유수면관리법」제4조, 제5조 및 제7조

○「공유수면관리법 시행령」제2조, 제3조, 제7조 및 제11조

○「공유수면관리법 시행규칙」제2조 및 제3조

○「공유수면관리업무처리규정」제12조

1. 사건개요

청구인 ◎◎◎는 2006. 12. 21 피청구인으로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 209-2번지 지선 270.65㎡(이하 “사건 공유수면”이라 한다)을 유선 및 수상레저사업(승객 대기실)을 위한 보트계박장으로 사용할 목적 등을 허가조건으로, 허가기간을 1년간(2007. 1. 1. ~ 2007. 12. 31.)으로 하는 공유수면 점・사용허가를 받아 위 사업을 운영하던 중 허가기간이 만료됨에 따라 피청구인에게 위 허가의 변경허가신청을 하였던 바, 피청구인은 2007. 12. 26. ◎◎◎에게 이전 허가내용에 “단, 무동력기구에 한함”이라는 조건을 부여하고, 허가기간을 1년간(2008. 1. 1. ~ 2008. 12. 31.)으로 하는 공유수면 점・사용허가(이하 “이 건 처분”이라 한다)를 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 1959년부터 ○○리 바다에서 노 젓는 보트 0.1톤을 이용한 유선사업을 운영하다 1994년부터 10명의 조합원이 피청구인의 공유수면 점・사용허가와 부산해양경찰서장의 유선사업신고필증을 받아 동력을 이용한 모터보트 수상레저 사업을 해오던 중 갑자기 피청구인이 새로운 신규업체의 이익보전을 위하여 2008년부터 무동력만 허가하였는데, 무동력 보트는 60년대부터 사용한 노 젓는 작은 보트로서 현재는 거의 사용하지 않고, 동력을 이용한 모터보트, 제트스키, 바나나 보트 등으로 영업을 해오고 있다.「공유수면관리법 시행령」제11조에서 “권리자”를 점ㆍ사용허가를 받은 자 등으로 규정하고 있으므로 피청구인의 해양레저 활성화 정책에 의하여 청구인은 지금까지의 영업장소인 ○○리 바다를 영업의 불이익을 감수하고 신규업체인 (사)◇◇해양스포츠가 ○○리 앞바다를 사용하도록 묵인하였다. 바다의 안전 책임부서인 부산해양경찰서장은 모터보트의 사용과 영업구역을 명시한 사업허가를 해줬는데, 피청구인은 왜 기존 영세조합에게만 동력사용 영업을 못하게 하고 신규업체에게만 동력기구 사용을 허가하는지 의구심이 든다. ○○리 바다에서 2007년에는 새로 허가를 받은 신규업체와 같이 영업을 잘 하여 왔는데, 피청구인이 2008년부터는 신규업체에는 동력을 사용하는 영업을 허가해 주고, 기존 영업을 해오던 영세조합에게는 못하게 하는 불합리한 허가를 했다고 본다. 지금은 21세기인데 무동력 보트로 영업을 하라는 것은 사업을 포기하라는 것과 같고, 무동력 보트를 이용한 해양레저는 사양길에 접어들었으며, 동력을 이용한 모터보트, 제트스키, 바나나보트 등으로 생계를 겨우 유지해 가고 있다. 50여 년 동안 영업을 해 오던 동일한 바다에 신규업체가 들어오는 것도 영업에 막대한 지장을 초래하는데, 신규업체는 동력선을, 기존 영세조합에는 무동력선으로 경쟁을 하라는 것은 시장의 기본원리에 어긋난다고 본다.

나. 2007년 처음 신규업체 영입 시 피청구인이 영업구역을 ◉◉동과 ▣▣동으로 구분하여 기존업체에 지장이 없다는 주장을 폈고, 그 주장에 따르면 별다른 문제가 없었으니 2008년도에도 그대로 유지되어야 하며, ◉◉어촌계와 ▣▣어촌계 해역 경계를 청구인이 자진하여 영업구역 조정했다는 피청구인의 주장은 신규업체 영입에 따라 피청구인으로부터 자료를 입수하여 해양경찰서의 자문을 받아 영업구역을 확정하게 되었던 것으로 맞지 않는 주장이다. 또한 피청구인은 사업공모에 청구인도 응모할 자격이 있다고 주장하나, 이는 철거민에게 몇 십억의 고급아파트 신청자격이 있다는 말과 같은 것으로서 응모계획서 작성에 천만원이 소요되고, ▣▣동 ◐◐아파트 쪽에서 허가를 받아 영업을 한다고 하더라도 비싼 점용료, 각종 보험, 수십억씩 드는 장비 비용, 그 외에 어촌계 동의서 등에 소요되는 경비를 감당할 능력이 청구인에게는 없으며, ▣▣동 ◐◐아파트 쪽은 사건 공유수면보다 사업성이 없다. 피청구인이 허가갱신 3주전인 2007. 12. 10. 정책회의 시 구청장 지시사항을 2007. 12. 23. 청구인과 조합원들에게 전화통고한 것은 공적이 아닌 밀실행정으로서 신규업체의 이익을 보장하기 위한 고유의 권한을 일탈한 밀실행정으로 보인다. 해양레저스포츠의 확대를 추진하려면, ○○리 해수욕장에 레저를 즐기러 오는 피서객들에게 충분히 레저를 즐기도록 하여야 하는데, 아파트 단지와 초등학교와 인접해 있고, 주변 바닥에 돌도 많아서 지형적으로도 위험한 ▣▣동 ◐◐아파트 쪽에 왜 허가를 해주려고 하는지 이해가 되지 않는다. 오히려 사건 공유수면이 상가지역에 인접해 있고, 피서철 수영객이 제일 많이 모여드는 지역이며, 청구인과 조합원들은 신규로 동력선 허가를 해달라는 것도, 청구인과 조합원들만 영업을 하겠다는 것도 아니고, 기존하던 영업을 양쪽 다 다변화하자는 것이다. 참고로 청구인은 매년 수영 경계구역 및 수상레저기구 경계구역 부표 설치를 하고 있고, 이는 ○○리 해수욕장의 특성을 청구인이 잘 파악하고 있다는 것이며, 각종 안전사고에 대비할 수 있는 노하우를 가지고 있음을 뜻한다.

다. ○○유선 및 수상레저조합에서는 바다의 날, 해수욕장 개장 등 바다와 관련된 행사에 적극 협조해 왔고, 여름철 해수욕장을 찾는 부산시민이나 외지인들에게 즐거움과 추억거리를 제공해 오면서 다수의 익수자를 구조하였으며, 표창도 받았다. 본 조합에서는 근 50여년 가까이 ○○리 바다에서 영업을 하여 오면서 단 한건의 안전사고나 불미스러운 사건도 없었고, 시민의 안전을 위하여 영업자 안전교육과 인명구조요원이 탄 구조선 배치 등 안전영업을 해 왔다. 무동력선을 탄 시민의 안전을 위해 동력선 구조선 2척을 항시 운행하여 순시하여야 하는데, 동력선 사용허가를 해주지 않으면 인명구조선 운항은 어떻게 해야 할지 피청구인에게 묻고 싶다. 본 조합은 1960년대부터 ○○리 바다의 ▣▣동과 ◉◉동 어촌계와 협의하여 영업을 해오고 있으나, 신규업체는 ▣▣동 어촌계만의 동의를 받아 피청구인에게 허가를 받았는 바, 신규업체는 우리 허가구역인 ◉◉동 바다쪽에서는 영업을 할 수 없으므로 청구인은 2008년 여름에 ◉◉동 어촌계와 함께 민원을 제기할 예정이다. 청구인은 이러한 불합리한 결정에 대하여 정보공개신청을 하였으나, 피청구인은 공개가 불가하다고 하였다. 이 건 처분은 신규업체의 영업이익 보전을 위하여 기존 영세조합은 1960년대식 영업형태인 무동력선으로 영업을 하게 하고, 신규업체에는 동력선을 이용한 21세기 영업을 하게 하여 바다를 터전으로 살아 온 우리 조합원들의 생계를 위협하는 처분으로서 청구인에게 동력선 허가권을 부여하지 아니한 것은 불공평하고, 위법・부당하므로 취소되어야 하고, 동력선을 운영할 수 있도록 공유수면점・사용허가를 하여 주기 바란다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 공유수면 점・사용허가를 받아 ○○리해수욕장 앞 해수면에서 유선사업 및 수상레저영업을 해 오던 중 2007. 12. 31. 기존 공유수면 점・사용허가 기간이 만료되었고, 청구인의 위 허가기간 만료 전 변경허가(허가기간 연장) 신청에 대하여 피청구인이「공유수면관리법」제4조 및 같은 법 시행령 제2조의 규정에 따라 ○○리해수욕장의 체계적인 유지관리 및 발전, 이를 위한 구청 주관 공익사업 추진계획 등을 종합적으로 검토한 결과,「공유수면관리법」제5조제7항에 따른 공유수면관리에 필요하다고 인정되는 부관(단, 무동력기구에 한한다)을 붙여 2007. 12. 26. 이 건 처분을 하였다.「공유수면관리법 시행령」제11조에 규정된 “권리자”란 점ㆍ사용허가를 받은 자,「수산업법」에 의한 입어자 및 어업면허를 받은 자 등이고, 같은 법 제7조의 규정 중 ‘피해가 예상되는 권리’에 해당되는지 여부를 판단하는 기준으로 해당 점ㆍ사용허가로 인하여 당 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면을 이용할 수 없을 경우 및 피해 방지시설을 별도 설치하지 않는 한 당해 공유수면을 적정하게 이용할 수 없는 경우로 명시하고 있으며, 청구인은 ◉◉어촌계가 결성되기 이전부터 해당 장소에서 영업을 해 와 지금까지 ◉◉어촌계의 묵시적 동의하에 공유수면 점ㆍ사용허가가 이루어져 왔다. 피청구인은 2007년 신규업체인 (사)◇◇해양스포츠회의 공유수면 점ㆍ사용허가신청 시 ▣▣어촌계의 동의서는 첨부되었으나, ◉◉어촌계의 동의서가 첨부되지 않아 공유수면 점ㆍ사용허가 시 부관으로 ◉◉어촌계 어업면허구간에 대한 영업을 금지함으로써 기존 권리자인 청구인과의 영업구역에 대한 차별성을 두었고, 당시 청구인 또한 ◉◉동 지역이 실제 영업구역임을 감안하여 자진해서 부산해양경찰서에서 ◉◉어촌계와 ▣▣어촌계를 경계로 하여 영업구역을 조정하도록 한 바 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다.

나. 부산해양경찰서에 수상레저사업등록 신청 시에는「수상레저안전법 시행규칙」제30조에 따라 수상레저기구 및 인명구조용 장비명세서, 영업구역을 표시한 도면, 공유수면 점ㆍ사용에 관한 허가서 등의 서류를 첨부하여야 하고, 수상레저기구의 경우에는「수상레저안전법」제34조 및 제44조에 따라 보험에 가입하여야 하며, 같은 법 제37조에 따르면 신규등록 후 1년 또는 5년마다 정기적으로 안전검사를 받게 되어 있어 수상레저기구별로 검사 기간이 다르고, 공유수면 점ㆍ사용허가기간과도 차이가 있는 점 등의 사유로 부산해양경찰서에서는 수상레저사업등록 시에 신청인이 첨부서류를 완전히 갖추면 신청인이 청구하는 기간대로 수상레저사업 등록을 하여주고 추후 허가기간이 종료되는 건별로 관련 허가서를 별도로 추가 징구하는 방법으로 운영하고 있는 실정이며, 이에 따라 청구인이 등록한 수상레저사업기간은 2005. 6. 23. ~ 2010. 6. 22.이다. 또한 공유수면 점ㆍ사용허가 등 관리업무는「공유수면관리법」제4조 및 같은 법 시행령 제2조에 따라 지방자치단체장(구청장)이 판단하고 시행하는 고유업무로서 피청구인은 ○○리해수욕장의 체계적인 유지관리 및 발전, 이를 위한 구청 주관 공익사업 추진계획 등을 종합적으로 검토하여「공유수면관리법」제5조제7항에 따라 공유수면 관리에 필요하다고 인정되는 부관(허가조건)을 명시하여 청구인에게 이 건 처분을 하였고, 판례상에도 그 허가여부에 대해 다툴 수 없는 재량행위라고 판시하고 있다.

다. ○○리해수욕장 연안 공유수면 상에 동 지역내 최초로 청구인에게 공유수면 점ㆍ사용허가가 조치된 이후 해양스포츠 사업의 무분별한 증가로 인한 안전사고 위험 증대를 고려하여 추가 허가를 제한함으로써 사실상 제3자의 관점에서 볼 때 특혜로 볼 수 있는 우려가 있었으나, 2007년부터 피청구인이 추진중인 해양스포츠 사업은 공개경쟁을 통한 사업자 선정 및 관련 전문가 등의 심사 등으로 행정의 투명성과 신뢰성을 높일 계획이고, 이는 청구인을 배제하고 새 사업자에게 동 지역 내 해양스포츠 운영권을 부여하기 위한 조치가 아니라, 청구인도 피청구인이 계획 수립 중인 “해양스포츠 사업자” 공모에 사업자로 응모할 자격이 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 주5일제의 정착 및 웰빙문화의 확산 등으로 수상레저에 대한 국민의 관심이 증대됨에 따라 수상레저스포츠 활동인구가 급속히 증가하고 있고, 특히 가족단위의 레저생활 일반화 등으로 확대된 수상레저 수요를 충족하고 좀 더 나은 시설 유치로 ○○리를 찾는 관광객들이 더 편리하고 안전하게 수상레저를 즐길 수 있도록 하기 위하여 2007년에 피청구인이 사업자 공모 등의 적극적인 행정을 통하여 해양스포츠사업을 시범운영한 결과 해양스포츠의 저변 확대 및 ○○리해수욕장의 위상 제고 등의 성과를 거두어 2008년에는 해양레저스포츠를 더욱 확대 추진할 계획에 있다. 레저스포츠를 선호하는 20~30대 세대가 많아지면서 레저 패턴도 적극적이고 모험적 형태로 발전해 가고 있으나, ○○리해수욕장 연안의 공유수면이 협소하여 양안 모두에서 동력 기구를 이용한 해양레저활동이 이뤄질 경우 이용자들의 무분별한 해양레저활동으로 인해 안전관리에 많은 어려움이 예상되므로 스피드와 모험 위주의 레저활동을 즐기는 해양레저인구의 안전을 확보하는 동시에 해양레저활동을 편리하게 즐길 수 있도록 지원하고, ○○리해수욕장 양안의 지리적・구조적 특성 및 스피드와 이용계층의 다양성을 반영하여 노보트와 노보트 이외의 해양레저기구를 이용한 해양레저활동에 필요한 공유수면의 점ㆍ사용허가 구역을 구분하는 것을 주요 골자로 하는 “해양레저활동 운영 지침”을 별도 수립하여 노보트와 노보트 이외의 해양레저기구 운영지역을 각각 ◉◉동과 ▣▣동지역으로 분리ㆍ지정하였다. 이에 근거하여 청구인의 ◉◉동 지역 내 공유수면 점ㆍ사용신청에 대해 공익상의 필요에 따라「공유수면관리법」제5조제7항에 따른 부관을 첨부하여 공유수면 점ㆍ사용허가하였던 것이다.

라. 청구인은 무동력선 이용객의 안전을 위해 동력선을 항시 운행 순시하여야 하는데 동력선 사용 불허가시 인명구조선 운항에 문제가 있다고 주장하나,「유선 및 도선 사업법」제22조 및 같은 법 시행령 제17조에 따라 유・도선사업자는 유・도선의 사고 시에 대비할 수 있는 인명구조용 장비를 갖추게 되어 있고, 이는 법적 의무 사항으로서 공유수면 점ㆍ사용 및 수상레저사업등록 시의 허가대상이 아니며, “무동력기구에 한한다”는 부관은 영업용 수상레저기구에 대한 허가조건이므로 이와는 관계없다고 할 것이다. 피청구인이 계획 중인 2008년도 해양스포츠 사업은 “해양레저 운영지침”에 따라 무동력기구와 동력기구의 운영구간이 분리 지정됨으로써 노보트에 대한 운영은 부산광역시 ○○구 ◉◉동 209-2번지 지선으로 청구인에게 기 허가되었고, 노보트 외의 해양레저기구에 대한 운영은 부산광역시 ○○구 ▣▣동 5-14번지 지선에 운영할 계획에 있으며,「공유수면관리법 시행령」제11조에 따른 권리자의 동의에 따라 공유수면 점ㆍ사용허가할 방침이다. 공유수면 점ㆍ사용허가 등 관리업무는「공유수면관리법」제4조에 따라 지방자치단체장(구청장)의 고유 업무로서 ○○리해수욕장의 체계적인 유지관리 및 발전을 위한 피청구인이 주관하는 공익사업 추진계획 등을 종합적으로 검토한 결과,「공유수면관리법」제5조제7항에 따른 공익상 필요하다고 인정되는 부관을 붙여 적법한 절차에 따라 공유수면 점ㆍ사용허가를 한 것이므로 이 건 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법・부당 여부

가. 관계법령

○「공유수면관리법」제4조, 제5조 및 제7조

○「공유수면관리법 시행령」제2조, 제3조, 제7조 및 제11조

○「공유수면관리법 시행규칙」제2조 및 제3조

○「공유수면관리업무처리규정」제12조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 공유수면점・사용변경허가신청서, 이 건 처분서 등 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인 ◎◎◎는 2006. 12. 21 피청구인으로부터 사건 공유수면을 유선 및 수상레저사업(승객 대기실)을 위한 보트계박장으로 사용할 목적 등을 허가조건으로, 허가기간을 1년간(2007. 1. 1. ~ 2007. 12. 31.)으로 하는 공유수면 점・사용허가를 받아 위 사업을 운영하고 있었다.

(나) 청구인 ◎◎◎는 2007. 12. 17. 피청구인에게 허가기간을 1년간(2008. 1. 1. ~ 2008. 12. 31.)으로 하는 공유수면점・사용변경허가신청을 하였고, 피청구인은 2007. 12. 26. ◎◎◎에게 1년간(2008. 1. 1. ~ 2008. 12. 31.) 사건 공유수면을 점・사용허가하면서 점용목적 중 “단, 무동력기구에 한함”을 추가한 이 건 처분을 하였다.

(다) 청구인 ◎◎◎는 2007. 12. 27. 2008년부터 ◐◐아파트 쪽에 신규사업자를 선정하여 동력선을 허가하는 것은 형평에 맞지 않고, 왜 그런 행정이 이루어졌는지를 질의하는 민원서류를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2008. 1. 4. ○○리 해수욕장 연안 공유수면 상 수상레저 관련 타 허가사항이 없는 점 등이 감안되어 ◎◎◎에게 현재까지 허가해 왔으나, 주5일 근무제의 정착 및 웰빙문화의 확산으로 증대된 수상레저 인구 수요를 충족 등을 위하여 피청구인은 2008년에는 해양스포츠 사업을 계획중에 있는데, 이에는 누구에게나 신청자격이 평등하게 주어지고, 전문가 등의 심사를 통하여 투명하게 적격자를 선정할 계획이며, 안전사고의 위험 및 점・사용허가 일부제한이 불가피하여 무동력기구인 노보트가 오랜기간 같은 장소에서 운영되어 관광상품으로 널리 인식되어 있는 점 등을 고려, ◎◎◎에게 이 건 처분을 하였다는 내용의 회신을 청구인 ◎◎◎에게 하였다.

(라) 청구인은 2008. 1. 22. 부산광역시장에게 공유수면점・사용허가조건일부취소를 구하는 행정심판을 제기한 후 2008. 3. 7. 무동력 기구에 한한다는 조건을 붙인 공유수면점・사용허가는 위법・부당하다는 이유로 동 허가의 취소를 구하는 청구로 청구변경하였다.

(2) 살피건대,「공유수면관리법」제5조제1항, 같은 법 시행령 제7조, 같은 법 시행규칙 제3조제1항의 규정에 의하면, 공유수면을 점용하는 행위 등을 하고자 하는 자는 구청장으로부터 점용 또는 사용(점・사용)의 허가를 받아야 하고, 점・사용허가기간의 연장 등 점・사용허가사항을 변경하고자 하는 자는 관리청에 점・사용허가사항의 변경신청을 하여야 한다고 규정하고 있는 바,

피청구인이 수립한 해양레저활동 운영지침에 의하면, ○○리 해수욕장 연안 공유수면 협소로 양안 모두 동력기구를 운영할 경우 안전사고 위험이 높아 그 활동 영역을 구분할 필요가 있음에 따라 사건 공유수면을 노보트 해양레저기구 운영구역으로, ▣▣동 5-14번지 지선 공유수면은 그 외의 해양레저기구 운영구역으로 지정한 사실이 있고, 피청구인이 위 지침에 따라 운영할 계획인 2008년 해양스포츠 사업에서 참여하고자 하는 사업자 중 적격자를 선정하여 운영할 계획에 있음을 감안하여 청구인 ◎◎◎에게 이 건 처분을 한 사실을 인정할 수 있다.

공유수면의 점용허가는 공유수면 관리청이 공공위해의 예방・경감과 공공복리 증진에 기여함에 적당하다고 인정하는 경우에 그 자유재량에 의하여 허가의 여부를 결정하여야 할 것(대법원 2003. 2. 28. 선고 2002두8763 판결)이고, 공익상의 필요에 따라 공유수면의 점・사용허가신청을 불허가한 처분이 재량권의 일탈이나 남용에 해당한다고 보기 어렵다 할 것(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결)이어서 피청구인이 ○○리 해수욕장을 안전하고 효율적으로 관리하기 위하여 종합적으로 검토한 후 “단 무동력선에 한함”이라는 조건을 부여하여 청구인 ◎◎◎에게 한 이 건 처분에 있어 위법・부당함은 없다 할 것이고, 달리 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보기도 어렵다 할 것이다.

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.