분야별 정보

피청구인은 청구인이 2008. 4. 2. 피청구인에 대하여 한 공영주차장 수탁료 반환신청에 대하여 반환처분을 이행하라.

○ 「공유재산 및 물품관리법」 제22조

○ 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제14조

○ 「부산광역시

○

○구 공유재산관리 조례」 제22조

○ 「부산광역시

○

○구 공유재산관리 조례 시행규칙」 제28조

○ 「부산광역시

○

○구 주차장 설치 및 관리 조례」 제6조

○ 「공영주차장 위·수탁계약서」 제16조

1. 사건개요

피청구인은 2007. 12. 14. ○○동제3노상공영주차장에 대하여 위탁관리를 위한 공영주차장 위탁관리 전자입찰 공고하였고, 청구인은 피청구인의 공영주차장 위탁관리 입찰에 참가하여 낙찰되어 2007. 12. 24. 피청구인과 계약기간을 2008. 1. 2.부터 2008. 12. 31.까지로, 연간 수탁료를 21,510,000원으로 하는 공영주차장 위·수탁계약을 체결하였으며, 2007. 12. 31. 위 수탁료의 전액을 납부하였으나, 2008. 1. 7. 피청구인에게 주차장을 운영해보니 임금비 조차 충당할 수 없어 적자가 난다는 등의 이유로 수탁포기를 하겠다는 포기서를 제출하였고, 2008. 4. 2. 피청구인에게 납부한 수탁료 21,510,000원 중 기 사용한 수탁료 1월분(1,792,500원)과 위약금(연간 수탁료의 10%인 2,151,000원)을 공제한 나머지 금원 17,567,500원에 대한 반환 신청을 하였으나, 피청구인은 2008. 4. 17. 피청구인에게 입찰공고문 제13항 다호 및 위·수탁계약서 제16조제1항, 제13조제3항(수탁자의 원에 의한 중도 계약해지시 선납 수탁료 위탁자에 귀속한다)에 의해 수탁료 반환이 불가하다는 통지를 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 「공영주차장 위수탁 관리 계약」의 법적성질을 보면 대법원 2006. 3. 9. 선고 2004다 31074 판결에 “공영주차장 위탁관리의 법적성실은 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당되므로 행정재산의 사용·수익허가로 보아야 할 것”이라고 하여 공영주차장 위수탁 관리계약의 법적성질을 행정재산의 사용·수익허가의 관계로 보고 있으며, 비록 청구인과 피청구인이 사법상의 계약의 형태로 위·수탁 계약을 체결하였다 하더라도 수탁료의 징수, 반환 등에 대하여는 공유재산 관련법령의 적용범위 내에서 적용되어야 할 것이다.

나. 청구인과 피청구인이 체결한 「공영 주차장 위·수탁 관리 계약서」 제12조에는 사용료에 관한 규정에 대하여 공유재산 관련 법령을 들고 있고, 「공유재산 및 물품관리법」제22조제1항에 따라 행정 재산의 사용·수익을 허가 한 때에는 대통령령이 정하는 요율과 산출 방법에 따라 매년 사용료를 징수하도록 되어 있고, 그 사용료는 선납을 원칙으로 하고, 공유재산 관련 법령에는 피허가자가 부득이한 사유로 인하여 사용허가의 취소를 요구하는 경우 선납한 사용료에 대한 반환 규정을 두고 있지 않지만 또한 반환하지 아니하는 규정도 명문으로 두고 있지 않으므로 이 건 처분의 근거가 되는 “공영 주차장 위·수탁 관리 계약서” 제16조에서 법령상 명시적인 규정이 없는데도 불구하고 위·수탁 계약서에 청구인에게 일방적으로 불리한 사용료를 반환하지 않는다는 규정을 둔 것은 위법하다 할 것이다.

다. 「공유재산 및 물품관리법」의 위임을 받아 제정된 「부산광역시 ○○구 공유 재산 조례 시행규칙」 별지 제10호 서식의 허가 조건 제5조에는 “납부한 사용료는 허가를 취소한 경우 취소 기일까지 사용 기간분에 대하여는 제3조의 규정에 의하여 사용료를 계산하고 잔여 미사용 기간분에 대한 과납금은 반환한다.”라고 되어 있고, 피허가자가 사용허가 취소를 요구하는 경우 당연히 해당 지방자치단체의 장은 사용허가를 취소하는 절차를 거치는 것이므로 위 허가조건을 보더라도 당연히 잔여 미사용 기간분에 대한 사용료는 반환하여야 할 것 이며, “공영 주차장 위·수탁 관리 계약서” 제16조 제1항은 공유재산 법령을 위반한 것이므로 위법하다 할 것이다.

라. 청구인과 피청구인이 체결한 “공영주차장 위·수탁 관리 계약서”는 공유재산 법령의 범위를 벗어나고 개인인 청구인에게 너무나도 불리하게 불공정한 내용으로 규정되어 있으며, 분기별로 분할 납부하는 경우에는 그 분기 선납한 사용료만 귀속당하면 되지만 1년분을 선납한 사용료는 1년분을 귀속 당하게 되므로 이 계약서 조항 자체도 문제가 많으며, 요즘 추세가 사기업의 불공정행위에 대하여 행정기관에서 이를 규제라 하여 개선하려고 하고 있음에도 불구하고 행정기관인 피청구인이 일반 개인인 청구인에게 불합리하고 불공정한 조항을 들어 2,000여만원에 가까운 사용료를 반환하지 않는 것은 불합리하고 부당하다 할 것이다.

마. 따라서 이 건 처분은 공유재산 관련법령을 위반한 위법·부당한 「공영주차장 위수탁 관리계약서」에 따른 것이므로 취소되어야 할 것이며, 피청구인은 2008. 4. 17. 청구인에 대하여 한 수탁료 반환거부처분에 대하여 청구인이 수탁료로 납부한 21,510,000원 중 기 사용한 1,792,500원을 공제한 나머지 금원을 반환하고, 위탁계약해지일인 2008. 2. 1.부터 위 금액을 반환하기까지 연 5%의 금원을 지급하여야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 피청구인은 「부산광역시 ○○구 주차장 설치 및 관리 조례」제6조에 의거 경쟁 입찰을 실시한 결과, 낙찰된 청구인과 2007. 12. 14. 계약 기간 2008. 1. 2.부터 2008. 12. 31.까지 하는 “공영주차장 위·수탁 계약”을 당사자간의 입회하에 계약을 체결하였으며, 피청구인과 청구인 사이에 체결한 「공영주차장 위·수탁 계약서」 제16조제1항에는 “계약 기간 중 을(청구인)이 해약을 원할 때에는 1개월 전에 해약 원을 제출하여야 하며 특별한 경우(사망 또는 1개월 이상 질병으로 공영 주차장 운영에 지장을 초래한다고 판단하는 경우)를 제외하고는 계약이행 보증금 및 선납한 수탁료는 갑(피청구인)에 귀속한다”라고 정하여 계약하였으므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.

나. 또한 공영 주차장 위탁관리 전자입찰 공고문 제13호 다항에서도 “기 선납한 수탁료는 어떠한 경우라고 반환하지 않으며, 납부한 수탁료에 해당하는 기간 동안 공영 주차장을 운영하여야 한다”라고 규정하였는바, 위와 같은 계약서 및 공고문을 충분히 숙지하고 체결한 청구인과 피청구인과의 계약에 대해 계약 이행을 포기함으로써 오는 불이익을 감수하면서 스스로 계약을 파기하였음은 자신의 권리 또한 포기한 것으로 이 사건 공영 주차장 위·수탁 계약은 “누구든지 자유롭게 계약을 할 수 있는 자유 계약체결로서 상대편(청구인)의 선택에 의해 계약을 체결한 것으로 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다.

다. 청구인은 “공영 주차장 위·수탁 관리 계약서”에서는 입찰 금액의 10퍼센트 범위에서 계약 이행 보증금을 받아 제16조 제1항에서 피허가자가 사용 허가를 취소를 요구하는 경우 위약금의 형식으로 피청구인에게 귀속하도록 한 규정은 또한 위법하다고 주장하나, 이는 청구인이 공영 주차장 위·수탁 계약서 제16조 제1항의 “계약 이행 보증금” 에 대하여 사실을 오인하여 주장한 것이며, 또한 청구인은 피청구인과 계약 체결시 1년 수탁료를 납부하고 계약이행 보증금을 납부한 사실이 없으며, 다만 피청구인은 청구인이 계약을 이행하지 않자 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 의거 청구인이 선납한 수탁료 중 일부(계약금액의 100분 10 : 2,150,000원)를 세입 조치하였던 것이다.

라. 따라서 청구인의 피청구인에 대한 이 사건 공영 주차장 수탁료 반환 의무 이행 청구를 구하는 이 심판 청구는 청구인 자신의 잘못을 합리화시키기 위한 주장이며, 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득·유지·보존 및 운용과 처분의 적정을 기함을 목적으로 하는 피청구인의 “공영 주차장 위·수탁 관리 계약서”는 위법하거나 부당함이 없는 적법한 것이므로 청구인의 이 건 심판청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○ 「공유재산 및 물품관리법」 제22조

○ 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제14조

○ 「부산광역시 ○○구 공유재산관리 조례」 제22조

○ 「부산광역시 ○○구 공유재산관리 조례 시행규칙」 제28조

○ 「부산광역시 ○○구 주차장 설치 및 관리 조례」 제6조

○ 「공영주차장 위·수탁계약서」 제16조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 선납 수탁료 반환청구서, 수탁료 반환청구서에 대한 회신, 피청구인의 답변서, 공영주차장 위탁관리 전자입찰 공고문, 공영주차장 위·수탁 관리 계약서 및 주차장 포기 신청서 등 자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 피청구인은 2007. 12. 14. ○○동제3노상공영주차장에 대하여 위탁관리를 위한 공영주차장 위탁관리 전자입찰 공고하였다.

(나) 청구인은 피청구인의 공영주차장 위탁관리 입찰에 참가하여 낙찰되어 2007. 12. 24. 피청구인과 계약기간을 2008. 1. 2.부터 2008. 12. 31.까지로, 연간 수탁료를 21,510,000원으로 하는 공영주차장 위·수탁계약을 하였으며, 2007. 12. 31. 위 수탁료의 전액을 납부하였다.

(다) 청구인은 2008. 1. 7. 피청구인에게 주차장을 운영해보니 적자가 난다는 등의 이유로 수탁포기를 하겠다는 포기서를 제출하였고, 2008. 4. 2. 피청구인에게 납부한 수탁료 21,510,000원 중 기 사용한 수탁료 1월분(1,792,500원)과 위약금(연간 수탁료의 10%인 2,151,000원)을 공제한 나머지 금원인 17,567,500원을 반환 신청을 하였다.

(라) 피청구인은 2008. 4. 17. 피청구인에게 입찰공고문 제13항 다호 및 위·수탁계약서 제16조제1항, 제13조제3항 등에 의하여 “수탁자의 원에 의한 중도 계약해지시 선납 수탁료는 위탁자에 귀속한다”라고 하고 있어 수탁료 반환이 불가하다는 통지를 하였다.

(2) 살피건대, 「공유재산 및 물품관리법」 제22조제1항에 “지방자치단체의 장은 행정재산등의 사용·수익을 허가한 때에는 대통령령이 정하는 요율과 산출방법에 의하여 매년 사용료를 징수한다.”라고 규정하고, 같은 법 시행령 제14조제5항에 “법 제22조제2항 단서의 규정에 의하여 사용료를 분할납부하게 하고자 하는 경우에는 사용료가 50만원을 초과하는 경우에 한하여 연 6퍼센트의 이자를 붙여 연 4회의 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 분할납부하게 할 수 있다.”라고 규정하고 있고 「부산광역시 ○○구 공유재산관리 조례」 제22조제2항에 “영 제14조제5항 및 제32조제2항의 규정에 의거 대부료 등을 분할 납부하는 경우는 다음과 같다. 3. 200만원 초과 : 9월 이내 4회 분납”이라고 규정하고 있으며, 한편 「부산광역시 ○○구 주차장 설치 및 관리 조례」 제6조제2항에는 “제1항의 규정에 의한 관리수탁자의 선정방법과 관리수탁자가 구에 납부하여야 할 금액은 다음과 같다. 공개경쟁으로 선정하고 수탁료는 3개월 단위로 선납”하도록 규정하고, 청구인과 피청구인간에 체결한 「공영주차장 위·수탁계약서」 제16조제1항에 “계약기간중 「을」이 해약을 원할 때는 1개월전에 해약원을 제출하여야 하며 특별한 경우(사망 또는 1개월 이상의 질병으로 공영주차장 운영에 지장을 초래한다고 판단하는 경우)를 제외하고는 계약이행보증금 및 선납한 수탁료는 「갑」에 귀속한다.”라고 규정하고 있는 바,

공영주차장 위탁관리 전자입찰 공고를 보면, ① 최저낙찰가를 11,500,000원, 위탁기간을 3년, 1차 계약기간을 2008. 1. 2.~2008. 12. 31.으로 하고 있고, ② 입찰자격을 입찰공고일 현재 부산광역시 ○○구에 1년이상 계속해서 주소를 두고 있는 법인·단체(본사, 부산○○구) 또는 개인, ③ 낙찰자의 결정은 예정가격 이상의 최고가격 입찰자를 낙찰자로 하도록 하고 있고, ④ 기 납부한 수탁료는 어떠한 경우에도 반환하지 않으며, 납부한 수탁료에 해당하는 기간 동안 공영주차장을 운영하여야 한다고 공고를 한 사실을 알 수 있으며,

위·수탁관리 계약서 보면, ① 계약기간 2008. 1. 2.~12. 31. ② 수탁료 21,510,000원, ③ 연간 수탁료는 계약 체결시 일시불로 선납하는 것을 원칙으로 하고, 3월 단위로 분할 선납을 할 수 있도록 하고, ④ 계약기간중에 을이 해약을 원할 경우 1개월 전에 해약원을 제출하여야 하며 특별한 경우(사망 또는 1개월 이상의 질병으로 공영주차장 운영에 지장을 초래한다고 판단하는 경우)를 제외하고는 계약이행보증금 및 선납한 수탁료는 갑에게 귀속한다.라는 등의 위·수탁관리 계약을 한 사실을 알 수 있다.

이 건 처분이 행정처분인지 여부에 대하여 살펴보면, 국유재산 등의 관리청이 하는 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하는바( 대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105), 라고 판시하고 있어, 이 건 공영주차장 위·수탁관리 계약은 행정재산의 사용·수익에 대한 허가로 행정처분인 것으로 보이나, 이 건 위탁관리 입찰공고 및 위·수탁관리 계약의 형식, 내용, 체결방식 등을 종합하여 볼 때, 입찰자격과 낙찰자의 결정방법 등에 의하여 입찰에 참가여부는 개인의 의사에 의하여 결정되는 것이지 여기에 행정청이 우월적 지위에서 일방적으로 계약의 이행을 요구하고 있지 않을 뿐만 아니라, 피청구인이 일방적으로 수탁료를 결정한 것이 아니라 청구인이 입찰에 참가하여 수탁료를 결정하였던 것이고, 수탁료의 납부 방법으로도 연간 수탁료를 계약 체결시에 일시불로 선납하는 것을 원칙으로는 하고 있으나, 년 4회로 분할 선납할 수 있도록 하고 있으며, 위·수탁관리 계약의 내용을 청구인은 충분히 이해할 수 있는 정도에 있음 볼 때 이미 입찰공고에 기 납부한 수탁료는 어떠한 경우에도 반환하지 않으며, 납부한 수탁료에 해당하는 기간 동안 공영주차장을 운영하여야 한다고 하였을 뿐만 아니라, 위·수탁관리 계약서에 계약기간중에 청구인이 해약을 원할 경우 1개월 전에 해약원을 제출하여야 하며 특별한 경우(사망 또는 1개월 이상의 질병으로 공영주차장 운영에 지장을 초래한다고 판단하는 경우)를 제외하고는 계약이행보증금 및 선납한 수탁료는 피청구인에게 귀속한다.라고 하고 있어, 청구인이 공영주차장의 운영상 적자 등의 이유로 피청구인에게 계약해지를 요구한 것은 신의성실의 원칙을 위배한 것으로 피청구인이 청구인에게 한 수탁료 환불 불가 처분한 것에 위법·부당함이 없다 할 것이다.

5. 결 론

그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.