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피청구인이 2008. 6. 12. 청구인에 대하여 한 도로부지원상복구명령등처분은 이를 취소한다.

○「도로법」 제38조, 제83조

○「공유재산 및 물품관리법」 제7조

○「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제5조

○「민원사무처리에 관한 법률」 제2조, 제8조

○「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제8조

1. 사건개요

청구인은 2008. 5월 말경 청구인의 건축허가 부지(○○동 1222-1번지 외 2필지) 서편에 위치한 ○○동 1222-5번지 도로 164㎡(이하 “사건도로”라 한다)를 무단 점유하여 화단 등 시설물을 설치하고 있어 피청구인은 청구인에 대하여 2회에 걸쳐 공사중단 및 현지시정 조치를 하였고, 이를 이행하지 않아 2008. 6. 12. 도로부지 원상복구 요청(이하 “이 건 처분”이라 한다) 하였으나, 청구인은 사건도로의 무단점유 사실을 부인하고 원상복구를 이행치 않고 있으므로 도로부지원상복구에 따른 2008. 7. 16. 행정대집행 계고와 2008. 8. 4. 행정대집행 일정(2008. 8. 31. 14:00)을 통보하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 이 사건도로는 계획도로 개설 후 보도 외 구역에 위치하고 있어 계획도로 개설 후 남은 잔여지이며 무단점유시설물의 설치, 무단주차 등으로 보행자의 통행불편은 물론 안전을 심각하게 위협하고 있으므로 청구인이 열악한 상황을 해소하기 위하여 친환경시설로서 청구인의 병원건물 설계자인 (주)◇◇건축사 대표 이○○을 통하여 피청구인과 협의를 진행하여 왔으며, 향후 지속적인 유지관리를 위하여 화단 등 지상시설물의 기부채납과 청결한 유지관리, 공익상 필요시(도로의 개설, 보도의 확장 등) 조건 없는 자진철거를 명시한 이행각서를 인감증명을 첨부하여 피청구인에게 제시하였다.

나. 청구인의 거듭된 주변 환경개선에 대한 요청에도 불구하고 피청구인은 현재까지 문서를 통한 접수절차가 없다 하여 방치하고 있음은 그것이 특정사건 이후에 생긴 입장변화이며, 특히 이 건 조치 이전에 피청구인 측의 업무담당자가 민원해소를 위하여 청구인에게 행정재산의 용도폐지 및 불하신청을 권유했던 사실로도 알 수 있다.

다. 아름답고 순수한 뜻을 가지고 순조롭게 진행되던 일이 피청구인을 향한 특정한 민원발생을 기점으로 하여 피청구인의 입장이 “사유지와 공유지 부분의 경계표시를 명확히 할 것, 연못부분의 철거, 행정재산의 용도폐지 및 불하신청을 할 것, 용도폐지 불가 결정, 도로점용료의 부과, 현 조경시설의 1.5~2m 후퇴 설치, 전체시설물의 철거 등” 그 강도를 조금씩 늘리며 신청인을 압박하였고, 피청구인으로부터 사건도로 공사중지 요청이 있을 때는 이미 일부식재만 남겨져 안전상의 이유로 공사를 중단하고 방치할 수 없는 상황이었다.

라. 청구인은 최소한의 공사를 진행하고 야간의 경관조명 등 추가시설을 남겨놓은 상태에서 공익상 필요한 부분에 대하여 별도 피청구인과 협의를 거쳐 원만하게 진행할 계획이었으나, 사건도로에 대하여 무조건적으로 내려진 이 건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 2008. 5월경 청구인의 설계자가 방문하여 사건도로의 단순 도로포장 및 가로수 식재 협의 시 도로의 구조 시설기준에 맞게 포장하고 가로수 식재문제는 해당부서와 협의토록 안내하였고, 이후 해당부서에서는 현장확인 결과 화단조성이 좋겠다고 청구인에게 알리고 도로점용문제는 해당부서(도시디자인과)와 협의하여 시행토록 안내하였으나, 2008. 5월말경 청구인은 아무런 협의 없이 사건도로를 무단점유하여 화단 설치공사를 시작하였고, 피청구인은 청구인이 사건도로를 모두 점용하여 화단 설치시는 보행자의 통행이 불편하므로 2차례에 걸친 공사중단 및 원상복구 현지시정 조치를 하였으며, 청구인이 주장하는 화단의 기부채납을 위해서는 주민통행불편이 없도록 공공화단을 조성하여야 하며 종합적인 검토가 필요하여 사전 기부절차 이행 및 공사에 따른 허가를 받아야 하므로 관련도면과 서류를 피청구인에게 제출토록 수차례 요청하였으나 이를 이행하지 않고 화단설치공사를 강행하였다.

나. 또한 청구인이 주장한 신축건물 조경시설의 설계변경은 당초 허가된 조경도면과 일치하지 않아 조경면적 및 조경수 수종 규격의 변경으로 자연석 설치 등 도로부지와 연계된 화단시설에 대한 내용은 포함되지 않았으며, 설계변경허가와 별도로 도로부지의 화단설치에 관한 협의절차가 이행된 사실이 없고, 청구인이 주장하는 철거 이행각서 및 화단 도면은 공공시설의 기부절차 및 사전 검토를 위하여 피청구인에게 제출된 사실도 없으나 청구인이 2008. 7. 14. 제출한 이의신청 내용에 최초 기록되어 있었고, 그 이후 2008. 7. 30. 제출된 2차 이의신청시에 화단도면 및 철거 이행각서 사본을 첨부하였으므로 청구인의 공공화단 설치 및 기부를 위한 협의 등의 주장은 이유 없다.

다. 피청구인은 2008. 5월 청구인의 설계자와 최초 협의 시부터 사건도로는 평소 보행자의 통행량이 많은 곳이므로 보도의 확장이 필요하며, 청구인이 공공화단 조성 후 피청구인에게 기부하는 경우 관련도면 및 기부신청을 받아 종합적인 검토가 필요함을 안내하였으나 이를 이행하지 않아 이 건 처분을 하게 된 것으로 현재까지 청구인의 화단설치에 따른 민원접수 사실이 없으므로 특정 민원발생을 기점으로 피청구인의 입장이 바뀌었다는 청구인의 주장은 이유 없다.

라. 청구인이 설치한 화단은 도로를 무단 점유한 시설물이므로 이 건 처분을 통하여 전부 철거토록 조치하였으나, 보행자의 통행불편을 최소화하는 범위 내에서 공공화단을 조성하는 방안으로는 ‘현 조경시설의 1.5~2m 후퇴설치, 사유지와 공유지부분의 경계표시’를 제안하였으며, 청구인 신축건물의 사유 조경시설을 설치하기 위하여 도로점용허가를 받는 경우 도로점용료를 납부하여야 함을 안내하였고, 또한 사건도로의 원상복구 외 청구인의 사유 화단설치 가능한 방안을 종합검토하기 위하여 사건도로의 용도폐지 신청을 안내하였으나 관련부서 협의 및 향후 활용가능성 등 검토결과 이 사건도로의 용도폐지는 불가함을 통보한 사항으로 청구인이 위법·부당하다는 주장은 이유 없다 할 것이므로 이 건 신청은 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「도로법」 제38조, 제83조

○「공유재산 및 물품관리법」 제7조

○「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제5조

○「민원사무처리에 관한 법률」 제2조, 제8조

○「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제8조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 청구인 보충의견서, 피청구인 보충답변서, 사건도로 현황 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2006. 7. 4. 피청구인에게 사건도로와 연접한 부산광역시 ○○구 ○○동 1222-1번지 외 2필지에 병원건물 신축을 위한 건축허가를 득하고, 2008. 6. 19. 건축물 사용승인을 받았다.

(나) 피청구인은 2008. 5월 말경 청구인에게 건축허가 부지 서편에 위치한 사건도로를 무단점유하여 화단 등 시설물을 설치한 사항에 대하여 공사중단 및 현지시정토록 하였다.

(다) 피청구인은 2008. 6. 12. 청구인에게 사건도로를 2008. 6. 30.한 원상복구토록 하였다.

(라) 피청구인은 청구인이 기한 내 원상복구를 이행하지 않아 2008. 6. 30. 청구인에게 사건도로 원상복구 촉구공문을 내면서 2008. 7. 15.까지 원상복구토록 하였다.

(마) 청구인은 2008. 7. 14. 피청구인에게 “사건도로는 청구인의 신축건물과 연계하여 주민들이 볼 수 있는 복합테마공원이 가능하며, 추후 유지관리 문제를 고려하여 공사완료 즉시 피청구인에게 기부채납하고 청구인 부담으로 관리하겠다.”라는 내용으로 이의신청을 하였다.

(바) 피청구인은 2008. 7. 15. 청구인이 한 이의신청에 대하여 “사건도로는 피청구인 행정재산이고, 평소 보행자가 많은 구간으로 보도의 확장이 필요한 지역이며, 청구인이 사건도로를 공공녹지시설을 설치하여 기부하고자 하는 경우 사전 관련절차를 이행하여야 하나 이를 이행하지 않고 무단으로 조경시설을 설치하였으므로 원상복구 하여야 한다.”라는 내용으로 회신을 하였다.

(사) 피청구인은 2008. 7. 16. 청구인에게 재차 촉구에도 사건도로 원상복구 조치가 이루어지지 않자 2008. 7. 31. 까지 사건도로 원상복구토록 행정대집행 계고를 하였다.

(아) 청구인은 2008. 7. 30. 피청구인에게 “사건도로에 대한 특정민원이 발생하자 피청구인이 도로점용허가를 받지 않은 불법시설물로 규정한 것은 잘못이며, 당초부터 도시미관의 개선과 주민편의 제공 등 쾌적한 도시환경을 조성코자 관리부서와 협의한 사항으로 일방적인 입장변화에 따른 철거명령은 부당하다”라는 내용으로 2차 이의신청을 하였다.

(자) 피청구인은 2008. 8. 4. 청구인에게 대집행령장을 발부하면서 행정대집행 일정(2008. 8. 31. 14:00)을 통보하였다.

(차) 피청구인은 2008. 8. 5. 청구인이 한 2차 이의신청에 대하여 “사건도로에 대한 허가신청 없이 무단점용한 사항은 위법이며, 행정대집행법 제2조 및 제3조에 의하여 행정대집행 일정(2008. 8. 31. 14:00)을 통보 한다”라는 내용으로 회신을 하였다.

(2) 살피건대, 「도로법」 제38조 및 제83조에서는 “도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 하며, 위반 시에는 그 효력의 정지, 공사의 중지, 물건의 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 「공유재산 및 물품관리법」제7조에서는 “공유재산에 편입할 재산을 기부하고자 하는 자가 있는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 채납할 수 있고, 지방자치단체에 기부하고자 하는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요로 하지 아니하는 것인 경우 또는 기부에 조건이 수반된 것인 경우에는 이를 채납하여서는 아니된다.”고 되어 있으며, 같은법 시행령 제5조에서는 “지방자치단체의 장은 법 제7조제1항의 규정에 의하여 기부를 채납하고자 할 때에는 기부서와 권리확보에 필요한 서류를 받아야 한다.”라고 규정하고 있는바,

청구인은 피청구인에게 제출한 이의신청서 및 이 건 청구서 등에서 사건도로 무단점용으로 시설물을 설치하지 않았고, 사전 협의를 통하여 충분한 논의가 되었던 사항이며 화단조성 등 시설물 설치 후 지상부분에 대한 기부채납 의견서를 내는 등 적법한 절차를 거쳤다고 주장하고 있으나, 청구인의 청구서 및 피청구인의 답변서, 관련 증빙자료를 살펴볼 때 이 건 처분 전후로 사건도로 점용허가 또는 기부채납 등 제반절차 이행사실을 확인할 수 없다.

가사 청구인이 피청구인에게 사전 도로점용 등에 대한 논의 및 협의가 구두로 제기되었다고 하더라도 「민원사무처리에 관한 법률」제2조제2호에 “민원사무라 함은 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 사항에 관한 사무를 말한다.”라고 정의하고 있고, 같은법 제8조에서는 “민원사항의 신청은 문서(「전자정부구현을 위한 행정업무 등의 전자화촉진에 관한 법률」 제2조제5호의 규정에 의한 전자문서를 포함한다)로 하여야 한다.”고 규정하고 있으며, 같은법 시행령 제8조에서는 “민원사항은 민원실(전자민원창구를 포함한다.)에서 접수한다.”고 규정하고 있는 점 등을 볼 때 청구인의 주장은 설득력이 없다.

그리고 피청구인이 청구인에게 여러차례 사건도로에 시설물을 설치할 경우 사전 관련부서와 협의토록 안내한 사항을 감안하면 적법한 절차를 통하여 제반사항을 이행할 수 있었음에도 이를 이행하지 않았고, 사건도로를 무단으로 점용하여 화단 등 시설물을 설치한 것은 명백한 법규위반에 해당되므로 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분에 위법 또는 부당함은 없다 할 것이다.

5. 결 론

그렇다면 청구인의 이 건 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.