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피청구인이 2008. 8. 19. 청구인에게 통보한 장전5구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회해산신고수리처분은 이를 취소한다.

○「도시 및 주거환경정비법」제13조, 제15조

○ 정비사업조합설립추진위원회 운영규정

1. 사건개요

청구인이 2006. 6. 26. 피청구인에게 ○○5구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회(이하 “추진위원회”라 한다) 설립승인을 신청하여 피청구인으로부터 2006. 8. 10. 승인을 얻었으나, 청구 외 조○○이 2008. 7. 9. ○○5구역주택재개발사업조합정상화비상대책위원회(이하 “비상대책위원회”라 한다) 위원장 명의로 토지등소유자 71인의 추진위원회 해산동의서를 첨부하여 피청구인에게 추진위원회 해산 신청을 하였으며, 피청구인은 2008. 8. 19. 이를 수리(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였음을 청구인에게 통보하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 2006. 8. 10. 부산광역시 ○○구 ○○동 386-11등 약 21,800㎡에 주택재개발을 위한 ○○5구역주택재개발정비사업조합설립을 위한 추진위원회 설립 승인을 받아 협력업체를 선정하고 조합설립을 위해 노력하고 있으며, 협력업체에서도 이미 ○○구청에 정비구역 지정고시를 위한 서류제출 심사 중에 있는데 피청구인이 2008. 8. 25. ○○5구역주택재개발정비사업구역내 토지 등 소유자로부터 추진위원회 해산 신고서가 제출되어 검토결과 토지 등 소유자 과반수가 동의하여 추진위원회 해산신고서를 수리하였다고 청구인에게 통보하였으나, 이는 중대한 행정절차를 무시한 위법한 처분이다.

나. 먼저 대전 고법 제1행정부(2008누 387)의 판결문을 보면 해산권한의 주체는 국가로부터 승인을 받은 주택재개발사업조합설립을 위한 추진위원회이고 주택재개발을 반대하는 자의 해산권이 없다고 판결한바 있으며, ○○시청은 ◎◎교 인근 주택재개발정비사업구역내 토지소유자의 추진위해산신고서를 접수하여 그 사실을 추진위에 통보하고 청문까지 실시하여 소송으로 인한 대법원결정 시까지 해산처분을 유보한다고 공정하게 업무를 처리한 사례가 있다.

다. 청구인은 행정절차에 따라 국가 기관인 피청구인으로부터 공식적으로 주택재개발 추진위로 승인 받은 주체이고 해산동의서를 제출한 자들은 주택재개발을 반대하는 비주체로 그들의 해산신고서를 피청구인이 접수하였다면 ○○시와 같이 공정한 업무처리와 행정절차상 청구인에게 통보하고 청문의 기회를 주어 쌍방간의 충분한 진술을 청취 후 그 해산여부를 결정하여야 함에도 2008. 8. 19. 비주체의 해산동의서를 접수하여 급하게 처리 한 것은 기본적인 행정절차를 무시한 미온적인 업무처리로 형평성을 위반한 것이다.

라. 금번에 제출된 해산동의서가 주택재개발을 반대하는 측에서 날인을 받으면서 몇몇 토지 소유자들에게 다른 용도에 사용한다는 취지로 속여서 동의서를 받고, 때로는 반려된 서류를 보관하고 있다가 다시 사용하는 등, 불법적인 해산 동의서를 받아 제출한 것인데 피청구인이 행정절차나 공정성을 잃고 처분한 것이며, 그에 대한 사항을 알아보기 위해 청구인이 정보공개를 요구하였으나 피청구인 담당공무원은 개인 정보라는 이유를 들어 해당자에게 우편물을 발송하여 정보공개 찬반을 묻고 있는데 이는 정보공개를 하지 않으려는 처사로서 청구인의 알권리와 방어기회를 주지 않는 일방적인 행정처리라 할 것이다. 따라서 이건 처분은 기본적인 행정절차를 무시하여 재량권 한계를 벗어난 위법한 처분이므로 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 정비사업추진위원회운영규정안 제36조제1항의 단서조항에서는 “조합설립인가 전에 추진위원회를 해산하고자 하는 경우 추진위원회 설립에 동의한 토지등소유자의 3분의 2이상 또는 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어 시장·군수에게 신고함으로써 해산할 수 있다”라고 되어 있어 해산주체에 대하여는 별도로 규정하고 있지 않으며, 주거환경정비법 운용의 주무부처인 건설교통부 질의답변에서는 “해산주체가 반드시 추진위원회이어야 하는 것이 아니다”라고 유권해석을 하고 있어 주택재개발사업조합설립추진위원회가 해산신청의 주체라는 청구인의 주장은 이유가 없다.

나. 청문 미실시 주장과 관련하여 「행정절차법」제22조의 개별법으로 청문을 규정한 사안이 아니므로 행정절차를 결한 처분이 아니며 추진위원회 해산은 신청서의 토지 등 소유자의 동의 요건이 충족할시 승인함으로써 효력이 발생하는 것으로, 행정청은 단지 해산요건만을 검토 하는 것이며 , 또한 타지자체의 사례는 여러 정황이 다를 수 있어 본 건의 행정처리에 반영할 수는 없으므로 청문 미실시 주장은 이유가 되지 않는다 할 것이다.

다. 추진위원회의 조속한 해산을 주장하는 주민들의 입장에서는 해산신청을 유보하고 있을시 행정처리의 지연으로 주장 할 수도 있으며, 일반적으로 추진위원회의 해산신고는 구역내 주민갈등으로 재개발사업의 원만한 추진이 어려울 경우이며, 본건도 재개발조합 정상화 비상대책위원회의 신청에 의한 것인데 해산신고의 주체를 추진위원회로 한정한다면 운영규정안 제36조제1항은 유명무실한 조항이 될 것임에 비추어 현실적으로 주민들의 갈등이 심각한 재개발사업은 정상적인 추진이 어려운 경우가 많으며 주민들의 자체경비로 운영되는 추진위원회를 주민 스스로 법적 동의 요건을 충족하여 해산신고를 한다면 수리하여야 재개발 사업이 정상적으로 추진될 것이므로 피청구인의 추진위원회 해산신고 수리는 적법한 처분이며 재량권의 한계를 벗어난 위법한 처분이라는 청구인의 주장은 이유가 없으므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「도시 및 주거환경정비법」제13조, 제15조

○ 정비사업조합설립추진위원회 운영규정(건설교통부 고시 제2006-330호)

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 조합설립추진위원회승인서, 조합설립추진위원회해산신고서, 추진위원회해산신고서 수리사항 알림공문 등 관련 자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2006. 6. 26. ○○5구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회 설립승인을 신청하여 2006. 8. 10. 피청구인으로부터 승인을 얻었다.

(나) 청구 외 조○○이 2008. 7. 9. ○○5구역주택재개발정비사업조합정상화비상대책위원회 위원장의 자격으로 토지등소유자 71명의 해산동의서를 첨부하여 조합설립추진위원회 해산을 신청하였다.

(다) 피청구인은 2008. 8. 19. 토지등소유자로부터 추진위원회 해산신고서가 제출되어 검토한 결과 건설교통부 고시 제2006-330호 정비사업추진위원회운영규정 제5조에 의거 토지등소유자 과반수가 추진위원회 해산에 동의하여 추진위원회 해산신고서를 수리하였음을 청구인에게 통보하였다.

(라) 청구인은 2008. 8. 25. 피청구인에게 정비사업추진위원회 운영규정 제5조에 조합설립추진위원회해산 신고의 주체는 조합설립추진위원회라고 되어있으므로 해산신고 수리는 잘못되었다는 내용으로 추진위원회 해산에 대한 이의신청을 하였다.

(마) 피청구인은 2008. 9. 3. 청구인에게 정비사업추진위원회 운영규정안 제36조제1항의 단서조항에는 해산신고의 주체에 대하여 별도로 규정하고 있지 않으며, (구)건설교통부에서 해산주체가 반드시 추진위원회이어야 함은 아닌 것으로 유권해석하고 있어 적법하게 처리된 것이라는 내용으로 이의신청에 대한 회신을 하였다.

(2) 살피건대,「도시 및 주거환경정비법」제13조에 의하면 시장·군수 또는 주택공사등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하며 이 경우 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제15조제2항에서는 국토해양부장관은 추진위원회의 공정한 운영을 위하여 추진위원회 위원의 선임방법 및 변경에 관한 사항, 위원회의 권리의무, 업무범위 등의 내용을 포함한 추진위원회의 운영규정을 정하여 관보에 고시하여야 한다고 규정하고 있는 한편, 정비사업조합설립추진위원회 운영규정(건설교통부 고시 2006-330호) 제5조제3항에는 “추진위원회는 조합설립인가 전에 추진위원회를 해산하고자 하는 경우 추진위원회 설립에 동의한 토지등소유자의 3분의 2이상 또는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 시장·군수에게 신고함으로써 해산할 수 있다”라고 규정하고 있는바,

양 당사자의 주장을 살펴보면 조합설립추진위원회의 해산신고 주체에 대한 다툼으로 청구인은 조합설립추진위원회만이 조합설립추진위원회의 해산신고 주체라고 주장하고 있는 반면에 피청구인은 토지 등 과반수의 해산동의가 있다면 주체는 문제가 되지 않는다고 주장하고 있다.

이와 관련한 법규의 내용은 위에서 살펴본 바와 같이「도시 및 주거환경정비법」에는 추진위원회의 해산과 관련하여 별도의 규정을 두고 있지 않으나, 같은 법 제15조제2항의 위임에 따라 제정된 정비사업조합설립추진위원회운영규정 제5조는 추진위원회의 해산에 관하여 “추진위원회는 설립에 동의한 토지등소유자의 3분의 2이상 또는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 시장·군수에게 신고함으로써 해산할 수 있다”고 규정함으로써 조합설립인가 전의 추진위원회의 해산요건을 명확하게 하고 있음에 비추어 조합설립인가 전의 추진위원회의 해산에 있어서 토지등소유자과반수의 동의를 얻어 신고에까지 이르는 해산행위의 주체는 어디까지나 추진위원회 자신이라고 보아야 할 것이며, 이는 토지등소유자 과반수의 동의에 의해 추진위원회를 설립하도록 하여 추진위원회에 대표성을 부여한 법규의 취지와도 부합된다 할 것이다.

피청구인은 “추진위원회는 조합설립인가일까지 업무를 수행할 수 있으며, 조합이 설립되면 모든 업무와 자산을 조합에 인계하고 해산한다. 다만 조합설립인가 전에 추진위원회를 해산하고자 하는 경우 추진위원회 설립에 동의한 토지등소유자의 3분의 2이상 또는 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어 시장·군수에게 신고함으로써 해산할 수 있다”라고 규정하고 있는 위 운영규정 중 운영규정안 제36조의 단서 규정에는 추진위원회를 해산주체로 언급하고 있지 않다고 주장하고 있으나 운영규정안은 어디까지나 운영규정에 부수되는 예시안으로서 운영규정의 취지를 옮긴 것으로 보아야 할 것이라는 점과, 규정을 해석함에 있어 전체 문맥은 간과하고 단서조항만 별도로 해석함으로써 동규정의 제36조 전단부에 적시된 주체를 누락시키는 법규 해석의 착오에 의한 주장으로 보아진다.

또한 피청구인은 “해산주체가 반드시 추진위원회이어야 하는 것이 아니다”라는 내용으로 국토해양부의 유권해석이 있어 이 건 처분을 하였다고 하나 피청구인의 주장에 대한 증거로 제시된 자료에 의하면 정식문서가 아닌 인터넷 질의에 대한 담당자 및 담당부서의 의견회시에 불과한 것으로 주무관청의 유권해석이라고 할 수 없는 내용이어서 처분의 적법성을 담보할 수 있는 자료로는 미흡하다 할 것이다.

토지등소유자의 과반수가 추진위원회 해산에 동의한 것은 구역내 주민의 의사로 보아야 하고 주민갈등으로 재개발사업의 원만한 추진이 어려운 점을 해소하여야 하는 필요성을 들어 해산신고의 주체를 추진위원회로 한정하는 것은 부당하다고 주장하나, 주택재개발사업에 있어서 구역 내 주민간의 이해관계의 대립으로 인한 갈등으로 토지등소유자과반수 이상이 재개발추진에 반대하는 경우라도 청구인의 운영규정 제20조 내지 제23조에 의하면 주민총회를 통한 문제제기 나아가 추진위원회 해산결의에 의해 추진위원회로 하여금 해산신고를 할 수도 있다고 보아야 하는바 그러한 절차를 통하여 추진위원회 해산신고의 주체인 추진위원회로 하여금 해산신고를 하도록 하게 하는 것이 오히려 혼란을 줄이는 길이라 할 것이다

따라서, 이 건 처분은 권한이 없는 자의 신고에 대한 수리처분으로 위법하다 할 것이다.