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피청구인이 2008. 10. 15. 청구인에 대하여 한 건축물용도변경신청수리거부처분은 이를 취소한다.

○「건축법」 제19조

○「건축법 시행령」 제14조

○「건축법 시행령」(2008. 2. 22. 제20647호) 부칙 제2조

1. 사건개요

청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 175-1번지 ◇◇ 지하 1층(이하 “사건건물”이라 한다)에 장례식장을 설치하고자 2008. 4. 23. 의료법인 부대사업 개설신고를 하였으나, 피청구인은 지하1층의 건축물용도를 장례식장으로 변경하여야 하고, 차량진출입구가 별도 발생할 경우 교통영향평가 재협의를 받아야 하며, 당초 인근 주민들과 장례식장 설치를 하지 않겠다는 구두약속을 하였으므로 장례식장 설치에 대한 주민들의 사전협의를 받을 것 등을 두 차례 보완요구를 하였고, 청구인이 이를 이행하지 못하여 피청구인은 2008. 8. 13. 청구인에게 부대사업개설신고서를 반려하였으며, 청구인은 2008. 9. 25. 교통영향평가를 받아 2008. 10. 1. 피청구인에게 건축물용도변경신고를 하였으나, 피청구인은 2008. 10. 2. 청구인에게 보완을 요청하고 2008. 10. 10. 실무종합심의회를 개최하여 청구인이 당초 인근주민들에게 장례식장을 설치하지 않겠다고 구두약속을 하였던바, 인근 주민들의 동의를 받지 못하였다는 이유로 2008. 10. 15. 청구인에게 건축물용도변경신고수리거부처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 2007. 11. 15. 부산광역시 ○○구 ○○동 175-1번지에 ◇◇을 개원하여 의료법 제49조에 따라 장례식장을 부대사업으로 하고자 장례식장 공사를 2008. 2. 20. 완료하고 개설신고를 하려고 했으나 피청구인이 인근 주민들과 협의를 종용하여 신고를 하지 못하게 하여 2008. 4. 23. 부대사업개설신고를 하게 되었고, 신고를 못하고 있는 동안 건축법 시행령이 개정된 것이었다. 피청구인은 개설신고에 대하여 보완요구 사항을 제시하였고, 청구인이 보완요구사항을 일부 보완하여 서류를 제출하였으나 피청구인은 병원 지하 1층의 건축물 용도를 장례식장으로 변경하지 않았고, 장례차량의 진출입구가 별도로 발생하여 교통영향평가 재협의 대상임에도 교통영향평가를 받지 않았으며, 청구인이 당초 병원내 장례식장 설치와 관련하여 인근 주민들로부터 집단민원이 발생되어 주민대표들에게 장례식장 설치를 않겠다는 구두약속을 하였으므로 장례식장 설치에 대한 인근주민들의 사전협의를 받을 것을 요구하였으나 이를 받지 않았다는 이유로 2008. 8. 13. 개설신고수리거부를 하였다.

나. 청구인은 건축법 시행령이 개정되기 전인 2008. 2. 20. 장례식장 공사를 완료하여 건축법 시행령에 따라 용도변경신고를 할 필요가 없었고, 의료법에 따라 의료법인은 부대사업을 당연히 할 수 있고 병원 개설허가 시 장례식장등의 개설 등 부대시설 운영에 관한 적정성 여부에 관하여도 심사를 받았다고 보아야 하는 것이 당연한 것이므로 부대시설의 개설을 위하여 새로이 교통영향평가를 받을 필요가 없었다. 인근 주민들은 장례식장이 혐오시설이기에 집값이 하락한다는 것과 교통량 증가로 생활불편 초래를 주장하고 있으나, 장례식장은 혐오시설이 아니고 고령화시대에 필수불가결한 시설로 새로운 부가가치가 창출되어 집값이 상승할 가능성이 더 크다. 청구인은 주민요구를 수용하여 업무용 차량주차장 출입구로 이용하던 서쪽문을 폐쇄하고, 주민생활권과 떨어져 있는 병원 출입구로 사용하는 동쪽 출입문을 사용하면 주민생활 불편 초래한다고 보기 어려워 주민들의 주장은 합리적인 근거가 없다. 또한, 청구인은 장례식장을 개설하는데 주민동의를 받을 필요가 없고, 피청구인이 장례식장 개설신고의 반려사유로 내세우는 이유는 모두 부당한 것이었다. 더구나, 장례식장이 개설되는 경우 장례식장 면적에 대해 취득세를 부과하게 되는데 피청구인은 부대시설신고 수리를 거부하면서도 청구인이 장례식장 개설신고의 수리를 전제로 한 취득세 자진신고를 토대로 총액 약 5,200만원의 취득세 부과처분을 하는 모순된 행위를 하기도 하였고, 청구인은 피청구인의 취득세부과처분 후 피청구인과 협의하여 부과된 세액의 절반정도를 납입하였으며, 나머지에 관하여는 기간유예를 받았다.

다. 이와 같이 용도변경신고를 할 것을 요구하는 피청구인의 조치가 부당함에도 불구하고 청구인은 새로 교통영향평가를 받았고, 지역주민과 화합하기 위해 10년간 무료검진 및 치료비 50% 할인 등의 계획을 세워 주민과 협의를 진행하고 있으며, 용도변경 신고도 하였다. 그런데, 피청구인은 청구인의 건축물용도변경신고에 대하여 당초 병원내 장례식장 설치와 관련하여 인근 주민들로부터 집단민원이 발생되어 주민대표들에게 장례식장 설치를 않겠다는 구두약속을 하였으므로 장례식장 설치에 대한 인근주민들의 사전협의를 받을 것을 요구하며 이를 이행하지 않았다는 이유로 이 건 처분을 한 것이다. 건축신고를 받은 관청은 적법한 요건을 구비했는지 심사하여 그 수리여부를 결정하여야 하는 것이지, 그 신고의 적정성을 심사하여 수리여부를 결정한 것이 아니기 때문에 청구인이 인근 주민의 동의를 받지 아니하였다 하여 피청구인이 청구인에게 이 건 처분을 한 것은 잘못된 것이다. 대법원 판례에도 장례식장의 건축이 인근 주민의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가신청을 반려하는 것은 위법이라고 하고 있어 피청구인의 이 건 처분은 부당하므로 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 장례식장이 건축법 시행령이 개정되기 전인 2008. 2. 20. 준공이 완료되어 개정된 건축법 시행령의 적용을 받지 않는다고 주장하나, 청구인은 2008. 2. 22 개정된 건축법 시행령에 따라 같은 법 시행령 제14조제5항제6호 교육 및 복지시설군을 제9호의 그 밖의 시설군으로 변경하고자 할 경우 같은 법 제19조에 따른 용도변경 절차를 이행하여야 하는 것은 청구인도 충분히 인지하고 있는 상태이며, 또한 부대사업개설신고서가 2008. 4. 23. 접수되었고, 2008. 2. 22. 개정된 건축법 시행령 부칙 제2조에 “제14조제5항제9호 및 별표 1의 개정규정은 이 영 시행후 최초로 용도변경을 하는 분부터 적용한다”라고 규정하고 있음을 볼 때 개인간의 도급계약서상의 계약일만으로 법 개정 이전에 모든 행위가 끝났기에 용도변경 절차를 이행하지 않아도 된다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 청구인은 건축법 시행령이 2008. 2. 22. 개정된 것을 인지하고 있음에도 불구하고 부대사업개설신고를 청구인이 주장하는 공사완료일 2008. 2. 20. 이후 바로 신청하지 아니하고, 두 달이 지난 2008. 4. 23. 부대사업개설신고를 하였다는 것은 납득하기 어렵다.

나. 청구인은 피청구인이 부대사업개설신고는 거부하면서 청구인의 장례식장개설신고가 수리될 것을 전제로 하여 취득세를 부과하였다고 주장하고 있으나, 지방세법 제287조제2항에 따르면 의료법에 의해 설립된 법인이 의료업에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여는 취득세를 면제하고, 단 취득일로부터 1년내에 정당한 사유없이 의료업에 직접 사용하지 아니하는 경우 그 해당부분에 대하여 면제된 취득세를 추징한다 라고 명시되어 있는바, 청구인은 2007. 3. 5자로 ○○동 175-1 부동산을 의료시설 및 연구개발을 목적으로 부동산을 취득하고 지방세법 제287조에 의한 지방세(취득세) 감면신고를 함에 따라 취득세를 면제 받아왔으나 정당한 사유없이 1년 이상 의료업에 직접 사용하고 있지 않았을 뿐만 아니라 청구인이 2008. 5. 21 현재까지 지하1층을 의료업에 직접 사용하지 않고 장례식장으로 사용하겠다며 취득세 및 등록세 신고서가 제출하여, 면제 받았던 취득세 52,043,830원을 부과한 것으로 원고의 주장과 같이 피고가 부대사업개설 신고를 거부하면서 장례식장개설신고가 수리 될 것을 전제로 취득세를 부과한 것은 아니므로 청구인의 주장은 이유가 없다고 할 것이다.

다. 청구인은 인근 주민의 동의를 받지 아니하였다는 사유로 이 건 처분을 한 것은 잘못이라고 주장하나, 청구인은 장례식장 설치와 관련하여 인근주민들로부터 집단민원이 수차례 발생하자 주민대표들에게 장례식장을 설치하지 아니하겠다는 약속을 구두로 하였고, 이는 ◇◇주변 인근주민들이 수차례 피청구인에게 제출한 탄원서에도 확인되며, 장례식장을 운영함에 있어 인근 주민들과의 마찰로 사업이 정상적으로 진행되지 못하게 된다면 주무관청인 피청구인으로서 간과할 수 없는 사안이라고 판단하였기에 원만한 장례식장 운영을 위해 인근 주민들과 협의를 하라고 요구한 것이다. 청구인이 장례식장을 운영코자 하는 ○○구 ○○동 175번지 지하 1층은 현재의 건축법상 용도가 적합하지 않으므로 당연히 건축법에 맞게 용도를 변경하여야 할 것이며, 청구인은 인근 주민들에게 장례식장을 운영하지 않겠다는 약속을 한 바가 있으므로 정상적으로 장례식장을 운영코자 한다면 인근 주민들과 원만한 협의가 필요하다고 인정되므로 청구인의 주장은 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「건축법」 제19조

○「건축법 시행령」 제14조

○「건축법 시행령」(2008. 2. 22. 제20647호) 부칙 제2조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 건축물용도변경신고서, 민원서류처리 불가 통보서, 부대사업개설신고서 등을 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2008. 4. 23. 피청구인에게 의료기관 부대사업개설신고를 하였고, 피청구인은 청구인에게 지하1층의 건축물용도를 장례식장으로 변경하고 2007. 11월에 받은 교통영향평가 협의내용에 장의차량출입구에 대한 확인이 어려우므로 교통영향평가 최종보고서 등 보완자료를 제출하여야 하며, 당초 인근 주민들과 장례식장 설치를 하지 않겠다는 구두약속을 하였으므로 장례식장 설치에 대한 주민협의를 받을 것 등을 2차례 보완 요구하였으나 청구인이 이를 이행하지 못하여 2008. 8. 13. 부대사업개설신고 반려 처분을 하였다.

(나) 청구인은 2008. 9. 25. 교통영향평가를 받고 피청구인에게 2008. 10. 1. 건축물용도변경신고를 하였고, 피청구인은 2008. 10. 2. 청구인에게 실무종합심의회 개최 등에 따라 추가 보완사항 또는 별도의 처분이 있을 수 있음을 알리면서 소방시설설치계획서 등 관련기관 협의에 필요한 구비서류 첨부를 요하는 내용의 보완요구를 하였다.

(다) 피청구인은 2008. 10. 10. 실무종합회의를 개최하였고, 청구인은 2008. 10. 10. 보완을 완료하였으나, 피청구인은 당초 인근주민대표들에게 장례식장을 설치하지 않겠다는 구두약속을 하였으므로 인근 주민들의 사전협의 받을 것을 요구하며 2008. 10. 15. 이 건 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「건축법」 제19조제2항에는 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 같은 조 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고를 하도록 하고 있고, 2008. 2. 22. 「건축법 시행령」(제20647호)이 개정시 제14조 및 [별표 1]의 용도별 건축물의 종류에서 「장사 등에 관한 법률」에 의한 장례식장이 의료시설에서 분리되고, 부칙 제2조에서는 제14조제5항제9호 및 별표 1의 개정규정은 이 영 시행 후 최초로 용도변경을 하는 분부터 적용하도록 규정되어 있는바,

위 인정사실에 의하여 살펴보면, 청구인은 장례식장을 설치·운영하기 위하여 개정된 「건축법 시행령」에 따라 건축물용도변경신고를 하였고, 장의차량 진출입구를 별도로 마련한데 대하여 교통영향평가를 이행하였으며, 인근 주민과의 화합을 위해 무료검진, 진료비 할인, 장학제도 마련 등으로 지역사회에 봉사하고자 노력하였음을 알 수 있고, 이 건 건축물용도변경신고과 관련한 피청구인의 실무종합회의 개최 결과로는 피청구인측 보건소장의 서면심의 결과통보서에서 인근 주민의 집단민원이 발생되어 청구인이 인근 주민과 장례식장을 설치하지 않겠다는 구두약속을 하였기에 인근 주민과의 사전동의가 필요하다고 회시한 내용 외에는 특이사항이 없고, 청구인은 2008. 10. 10. 그 밖의 보완요구사항은 완료하였음을 알 수 있다.

또한, 사건건물에 별도로 마련된 장의차량 진출입구가 ○○로 20m에 접하고 있어 인근 주택가와는 다소 이격되어 있고, 장례식장을 이용하는 조문객들에 의해 주변의 교통량 증가가 예상에 따라 피청구인의 보완요구대로 청구인이 교통영향평가를 이행하였으며, 인근 주민과 장례식장을 설치하지 않겠다고 구두약속을 하였다는 사실을 입증할 만한 명백한 자료가 없는 점, 기타 이 사건토지의 위치 및 현황과 주변상황, 이 사건 변론에 나타난 제반사정, 장례문화가 특히 앞으로는 가정보다는 장례식장에서 이루어지게 될 것으로 예측할 수 있는 점 등을 감안해 볼 때, 사건건물에 장례식장을 설치하는 것이 소정의 인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하는 것으로 불 수 없음에도, 건축물용도변경신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들과 사전협의를 받지 못하였다는 사정만으로 이 건 처분을 한 것은 재량권의 일탈·남용함이 있다 할 것이다.