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피청구인은 2008. 9. 25. 청구인에 대하여 한 행정대집행 시 수거

○「행정심판법」제2조, 제3조, 제4조, 제9조

○「행정대집행법」 제2조, 제3조

○「건축법」제79조

○「부산광역시

○

○구 무허가건축 단속처리 규정」제9조, 제10조

1. 사건개요

청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 산 93번지 ○○터널 위 ○○천 계곡 입구에서 ◇◇정사라는 암자를 불법으로 건축(이하 “불법건축물”이라 한다)하여 사용하여 오던 중, 2001. 4. 25. 불법건축물에 대한 최초 적발보고가 있었고, 이후 주민자치위원회 건의사항과 구술 및 전화민원 등 다양한 형태로 피청구인에게 불법건축물에 대한 신고가 있었으며, 피청구인은 2001. 7. 27.부터 2008. 9. 25.까지 총 6회에 걸쳐 불법건축물에 대한 행정대집행을 하였으나, 행정대집행 후 다시 불법건축물을 신축하는 등 악순환이 계속된바, 피청구인은 청구인에게 불법건축물에 대하여 자진하여 철거토록 시정명령 및 계고 등 관련절차를 거친 후 2008. 9. 25. 불법건축물에 대한 행정대집행을 하였다. 행정대집행 후 청구인은 2008. 10. 14. 피청구인에게 행정대집행 시 수거한 물품(불상 및 비품 등)은 청구인 동의 없이 이루어진 사항으로 위법이라며, 대집행에 따른 수거물품 등을 불법건축물 철거지역으로 다시 옮겨 달라는 내용으로 이의신청을 하였고, 피청구인은 2008. 10. 16. 청구인에게 행정대집행 전 중요물품에 대하여 외부로 옮겨 분실·훼손을 방지하고 분실·훼손이 발생될 경우 전적으로 청구인의 책임이라는 내용의 공문을 기 발송하였으며, 불상 및 비품 등에 대하여는 철거지 이외의 장소를 지정해 주면 보관물품을 언제든지 지정장소에 옮겨 드리겠으며, 보관중인 물품을 2008. 10. 31.한 수령하기 바란다는 내용으로 회신하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 산93번지에서 ‘◇◇암’이라는 상호로 2001. 10. 8. 사찰등록을 한 소유자로, 청구인이 사용한 ○○구 ○○동 산93번지상의 사찰 건물은 귀속건물로서 일제시대 일본인이 축조하여 부처님을 모시는 건물로 현재 ‘◇◇암’이라는 사찰로 이어지게 된 상황이며, 청구인은 동 사찰에 1992년경에 계셨던 박○○ 스님과의 인연으로 입소하게 되었는데 1996년도에 박○○스님이 노환으로 별세함에 따라 동 사찰에서 고 박○○스님의 불심승계자로 동 건물을 인수하여 불도하게 된 것이다.

나. 사건 건축물이 최초 건립된 것은 1931년도이며, 재단법인 ○○협의회 재단 소유 시에도 사건 건축물이 있었으며, 건축법 시행 이전의 건축물이므로 무허가건축물이 될 수 없으나, 노후되어 무허가로 개보수함에 따라 건축법 위반에 해당된 것은 인정하더라도, 과거 30년 이상 점유한 것은 부동산 시효취득에 기인되고 명도에 대하여는 시효취득이라 등기상 소유자가 명도하여야 할 것이다.

다. 피청구인은 행정대집행에 따른 사건건축물 철거 후 지상권 철거 잔재물인 불상 및 비품을 전량 강제 수거해 감에 따라 사건건축물에 대한 행정대집행을 빙자하여 수거한 것은 부당하며, 청구인이 점유한 사건 건축물은 과거로부터 현 ‘◇◇암’ 사찰까지 이어진 건축물로 기존 건축물을 개보수 한 것 밖에 없으나, 사건 건물만 철거하고 다른 주변의 위법한 건축물은 그대로 존치하고 있는 상황을 볼 때 청구인에게만 한 이 건 처분은 형평성이 결여된 처분이라 할 것이다.

라. (행정심판 추가 보충서면을 제출하면서) 피청구인은 건축법 위반으로 사건 건축물을 대집행하였으나, 중요 물품의 수거·보관행위는 집행력 있는 법원의 판결이나 처분권한 없이 이루어진 상황이므로 위법·부당한 처분이라 할 것이고, 또한 이로 인하여 발생된 물품 등의 손실은 원상회복 및 손실보상의 대상이 된 다 할 것이다.

마. 따라서 행정대집행에서 발생한 중요물품 등의 수거로 발생한 손해에 대하여 원상복구 및 손해보상금으로 120,838,000원(불상 및 비품 훼손 20,638,000원, 불도 기도를 못한 정신적 피해액 100,000,000원 등)을 청구한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

《본안 전 항변》

청구인은 사건 건축물 철거시 수거하여 보관 중인 물품 등에 대하여 물품훼손과 정신적 손해배상을 청구하고 있으나, 행정심판의 대상은 ‘행정청’의 처분 또는 부작위이므로 이 사건의 경우 행정대집행 자체는 행정청의 처분사유에 해당된다 할 것이나, 행정대집행 이후에는 ‘행정청’이 청구인에게 어떠한 처분 내지 부작위가 이루어지지 않은 상황이므로 「행정심판법」제3조 및 제9조에 의하여 행정심판의 대상이 되지 않고 청구인 적격에 해당되지 않는다 할 것이고, 이 사건과 같이 물품훼손과 정신적 손해배상을 구하는 경우에는 관련 법령상 행정심판을 통하여 청구할 수 있는 권리가 부여된 것으로 볼 수 없으므로 이 건 청구는 각하되어야 한다.

《본안에 대한 답변》

가. 청구인의 불법 건축물은 많은 시민들의 왕래가 잦은 ○○터널 위 ○○천 계곡 입구에 위치하여 2001년부터 계속적으로 민원이 제기되어 철거와 신축이 반복되어 왔을 뿐만 아니라, 장기간 방치되어 주변환경 및 자연경관을 저해하고 있는 건축물로, 청구인은 사건 건축물을 1931년경 건축물을 건축하였다고 주장하나, 피청구인이 확인한 결과 2001. 4. 22.경 건축한 것을 알 수 있다. 가사 청구인의 주장대로 1931년경 건축하였다하더라도 2001. 7. 27.이후 총6회에 걸쳐 행정대집행을 실시하여 2008. 9. 25. 피청구인이 실시한 행정대집행이 점유권을 강제 집행하였다는 청구인의 주장은 사실과 다르며, 일방적인 주장에 불과하다 할 것이다.

나. 또한 청구인의 동의나 허락 없이 물품을 반출하여 불상과 비품을 훼손하였다고 주장하나, 피청구인은 2008. 5. 13.부터 2008. 9. 17.까지 2회에 걸쳐 행정대집행 통보 시 물품 등을 이전하여 줄 것을 상당한 기간을 정하여 문서로서 계고하였고, 행정대집행 당시 청구인이 보는 앞에서 청구인의 동의를 구하면서 철거 및 물품을 이동하였으며, 또한 물품을 이동할 장소를 지정해 주면 이동 조치할 수 있음을 고지하였다. 청구인이 요구한 물품(카렌다, 초 등)은 현지에서 지정한 장소(평상)에 적치해 두었고, 물품 반출시에는 물품목록에 대하여 청구인이 직접 입회하였으니 서명해 달라고 요구하였으나 청구인은 서명을 거부하였던 상황이다.

다. 물품반출은 철거지 토지가 청구인 소유가 아닌 학교법인 ○○학원의 소유로 타인 소유의 토지 위에 물품을 적치해 놓을 수 없을 뿐만 아니라, 많은 주민들의 왕래가 잦은 곳에 위치하고 있어 적치된 물품의 손·망실로 인한 피해를 방지하기 위해 피청구인 소유부지에 있는 컨테이너에 부득이 보관하고 있으며, 반출된 물품에 대하여는 언제든지 철거지 이외의 장소를 지정해 주면 지정장소로 옮겨줄 수 있음을 여러 차례 알려주었다.

라. 이렇듯 청구인의 불법행위를 그대로 방치할 경우 향후 이와 유사한 불법행위가 곳곳에서 발생할 것이 분명하며, 피청구인의 위반건축물 단속업무를 무력화하여 건축 질서를 문란하게 하여 공익을 심하게 해할 뿐만 아니라 건축관리 업무에 막대한 지장을 초해할 것이므로 엄정한 법질서 확립을 위해서라도 위와 같은 공익목적의 실현수단인 이 사건처분을 청구인의 손해를 이유로 위법하다고 할 수는 없는 것으로, 청구인이 한 청구는 이유 없다 할 것이다.

4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부

가. 관계법령

○「행정심판법」제2조, 제3조, 제4조, 제9조

○「행정대집행법」 제2조, 제3조

○「건축법」제79조

○「부산광역시 ○○구 무허가건축 단속처리 규정」제9조, 제10조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 청구인·피청구인의 보충 청구서 및 답변서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 피청구인은 2007. 11. 8. 청구인에게 사건 불법건축물을 2007. 11. 30.한 자진 철거하도록 1차 시정명령을 하였다.

(나) 피청구인은 2007. 12. 3. 청구인에게 사건 불법건축물을 2007. 12. 23.한 철거토록 2차 시정명령을 하였다.

(다) 피청구인은 2007. 12. 26. 청구인에게 1차 계고서를 발부하였다.

(라) 피청구인은 2008. 4. 22. 청구인에게 2차 계고서를 발부하였다.

(마) 피청구인은 2008. 5. 13. 청구인에게 2008. 5. 29. 14:00에 사건 불법 건축물을 철거하겠다는 ‘행정대집행’ 일정을 통보하였다.

(바) 청구인은 2008. 5. 23. 피청구인에게 ‘2008. 8. 31.한 자진 철거할 것을 약속하며, 만약 이에 불응 시에는 행정대집행 등 어떠한 처분에 대하여 이의를 제기하지 않음은 물론 대집행에 따른 모든 비용을 지불할 것을 서약한다.’는 각서를 제출하였다.

(사) 피청구인은 2008. 9. 17. 청구인에게 2008. 9. 22 ~ 26 기간 중 불법 건축물을 철거하겠다는 내용으로 행정대집행 일정을 통보하면서 “중요물품 등은 사전에 정리하여 2008. 9. 21.까지 외부로 옮겨 주시기 바라며, 만약 미반출로 인한 분실·훼손 등이 발생될 경우 전적으로 귀하의 책임이다.”라는 내용을 적시하였다.

(아) 청구인은 2008. 10. 14. 피청구인에게 “건축법 위반에 의한 행정대집행은 적법한 것으로 인정하나, 요사채에 보관중인 불상 및 비품의 반출은 위법하니, 불상 및 비품에 대하여는 철거지역에 2008. 10. 15.한 보존하기 바라며, 만약 불가할 시는 요사채 불상 및 비품 일절에 대하여 피해요구 할 것이며, 사건 건축물의 점유지역은 학교법인 ○○학원 소유이나 청구인이 연고권리를 보장받을 수 있도록 학원과 피청구인이 협의하여 보상을 받을 수 있도록 조치하라.”는 내용으로 이의신청을 하였다.

(자) 피청구인은 2008. 10. 16. 청구인에게 “행정대집행 전 중요물품에 대하여 외부로 옮길 것을 통보하였고, 만약 미이행에 따른 분실·훼손이 발생될 경우 전적으로 귀하의 책임이라는 내용을 기 발송하였으며, 불상 및 비품 등에 대하여는 철거지 이외의 장소를 지정해 주면 보관물품을 언제든지 지정장소에 옮겨 드리겠으며, 보관중인 물품을 2008. 10. 31.한 수령하기 바란다.”는 내용으로 회신하였다.

(차) 청구인은 2008. 10. 22. 피청구인에게 “행정대집행 시 수거물품 등의 원상회복과 손해배상금 120,838,000원을 지급하라”는 내용으로 행정심판을 청구하였다.

(2) 살피건대, 「행정심판법」제3조제1항에 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다.”고 되어 있고, 같은 법 제9조에는 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에는 할 수 있다고 하면서, 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 규정하고 있는바,

이 건 심판청구의 적법여부에 대하여 살펴보면, 청구인은 사건 건축물 철거시 수거하여 보관 중인 물품 등에 대하여 원상회복과 정신적 손해배상을 청구하고 있으나, 행정심판의 대상은 ‘행정청’의 처분 또는 부작위이므로 이 사건의 경우 행정대집행 자체는 행정청의 처분사유에 해당된다 할 것이나, 행정대집행 이후에는 ‘행정청’이 청구인에게 어떠한 처분 내지 부작위가 이루어지지 않은 상황이므로 「행정심판법」제3조 및 제9조에 의하여 행정심판의 대상이 되지 않고 청구인 적격에도 해당되지 않는다 할 것이고, 이 사건과 같이 수거물품 등의 원상회복과 정신적 손해배상을 구하는 경우에는 관련 법령상 행정심판을 통하여 청구할 수 있는 권리가 부여된 것으로 볼 수 없으므로 이 건 청구는 행정심판제기 요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이다.