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피청구인이 2008. 10. 29. 청구인에 대하여 한 건축신고수리거부처분은 이를 취소한다.

○「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조, 제58조, 제63조, 제118조, 제124조, 제124조의2

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제51조, 제124조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제28조

○「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제8조의2

○「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률 시행령」 제6조의2

1. 사건개요

청구인은 2008. 10. 13. ○○경제자유구역청장에게 부산광역시 ○○구 ○○동 101-27번지 1,678㎡ 중 330㎡(이하 “사건토지”라 한다)에 대하여 주거용 목적으로 토지거래계약허가를 받아, 2008. 10. 21. 피청구인에게 사건토지에 건축면적 85.8㎡, 연면적 85.8㎡의 단독주택을 건축하기 위한 건축신고(이하 “이 건 신청”이라 한다)를 하였으나, 피청구인은 2008. 10. 23. 부산○○공사사장, 부산광역시장, ○○경제자유구역청장 등 관련기관에 이 건 신청에 따른 협의를 하고 2008. 10. 28. 부산○○공사사장으로부터 의견을 받아 2008. 10. 29. 청구인에게 사건토지는 부산시의 현안과제인 부족한 산업용지 조기확보와 지역경제 활성화를 위하여 산업단지로 지정하기 위하여 2009년 말 공사착수를 목표로 사업추진 중에 있어 사업지내에 건축행위가 이루어질 경우 보상비 증가와 지장물 철거에 따른 민원 등으로 사업추진의 어려움이 예상되므로 공익사업의 원활한 시행을 위하여 건축신고수리거부처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 부산시 ○○구 ○○동 101-27번지 답 1,678㎡ 중 330/1,678에 대하여 토지수용에 따른 이축권을 근거로 주거용 목적으로 토지거래계약허가를 받고 사건토지를 소유하게 되었으며 토지거래허가의 취득목적에 따라 2008. 10. 21.경 피청구인에게 건축허가를 신청하였으나, 피청구인은 사건토지 일대에 산업단지를 지정하기 위하여 사업추진 중에 있다는 이유로 이 건 처분을 하였다. 피청구인이 법률적 근거나 사업지정고시 없이 갑작스레 건축허가를 제한한 것은 타당하다고 보기 어렵고, 청구인은 ○○구에 십수 년 이상을 거주한 원주민으로 이전의 공익사업의 시행으로 인해 전주거지가 철거되어 부득이 주거를 이전할 필요성에 의해 인근지역에 전입하고자 사건토지를 취득하게 된 것으로 순수주거 목적이 아니라는 피청구인의 주장은 옳지 않다.

나. 청구인은 주거용 목적으로 정당하게 토지거래계약허가를 받았고, ○○경제자유구역청장은 토지거래허가의 요건에 해당되는지 판단하기 위하여 피청구인과 협의한 결과에 따라 토지거래계약허가를 하였음에도 불구하고, 청구인이 후속절차로서 행한 토지거래계약허가상의 취득목적에 따른 적법한 건축허가를 불허하는 이 건 처분은 신의성실의 원칙을 위반한 위법한 처분으로 보아야 할 것이다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 토지거래계약허가를 받은 사람에게 일정한 사유가 있는 경우를 제외하고는 일정 기간내에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 하며, 의무이용기간 내에 이용을 하지 아니하면 토지취득가액의 10% 범위 안에서 이행강제금을 연 1회씩 이행할 때까지 반복 부과함을 규정하여 취득목적으로서의 사용을 강제하고 있어 이 또한 토지거래계약허가의 취득목적에 모순되는 처분이라 할 것이다. 따라서, 피청구인은 이 건 처분의 근거를 제시하지 아니하여 행정절차법에 반하는 처분을 하였고, 토지거래계약허가의 내용에 따른 적법한 건축허가신청에 대하여 모순되는 이 건 처분을 함으로써 청구인의 재산권행사 등에 막대한 지장을 초래하고 있으므로 마땅히 이 건 처분은 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 피청구인은 ◇◇지구 개발예정지에 포함되는 토지에 청구인 등 11명이 신청한 건축허가신청서 9건에 대하여 동일한 사유로 이 건 처분을 하였고, 부산광역시 ○○구 ○○동 182-1번지 외 1필지에 건축허가를 신청한 건축주는 건축허가가 불가하다는 것을 알고 스스로 취하를 한 바도 있다. ◇◇지구 개발사업은 2004년 5월 부산권 광역도시계획에 반영되어 2007년 10월 사업시행자(부산도시공사)가 지정되어 있고, 2008. 3. 28. 조사설계 용역에 착수하여 2008. 10. 13. 개발제한구역 해제 및 개발행위허가 제한지역 지정 신청되어 2008. 11. 19.부터 2008. 12. 3.까지 주민공람 및 2008. 10. 14. 문화재지표조사가 완료되었으며, 2008. 12월 지구지정 및 개발계획 승인 신청, 2009년 3월 ~ 9월에 개발제한구역 해제 및 개발계획·실시계획 승인 절차 이행, 2009. 12월 사업착수, 2012. 12월에 사업준공을 목표로 하고 있다.

나. 청구인을 포함한 건축주들의 ○○동 일원 ◇◇지구 개발예정지상에 건축허가(신고) 신청에 대하여 사업시행자인 부산○○공사에 건축허가 가능여부 등에 대하여 협의한 결과, 부산○○공사 사장은 공익사업의 원활한 시행을 위하여 일체의 개발행위허가를 제한하여 줄 것을 강력하게 요구하였고, 피청구인이 건축주들의 이의제기 및 ◇◇지구내 새로운 건축허가 신청으로 부산○○공사와 부산광역시장에게 재차 협의한 결과, 부산광역시장은 부산○○공사 의견을 참고하여 처리토록 회신하였고 부산○○공사에서도 기회신한 내용과 동일한 의견을 회시하였다.

다. ◇◇지구 개발사업은 청구인이 이 건 신청을 하기 전부터 구체적인 사업을 추진하고 있었고, 산업단지 개발지구로 계획 중인 사항이 언론보도 등으로 널리 알려져 있었으므로 청구인이 ◇◇지구 개발사업예정지에 건축을 하려는 것은 지목변경(답→대지)으로 인한 지가상승 및 이주단지 이주권 획득 등 보상이 목적인 것으로 밖에 볼 수 없고, 가사 이 건 신청이 건축된다 하더라도 청구인의 건축 규모상 공사기간이 수개월 이상이 소요되는 점을 감안할 때, 불과 몇 달 후에는 철거(2009. 10월 이전 보상예정)를 해야 하는 상황이므로 순수 주거목적이 아님을 알 수 있고 국가적인 차원에서도 경제적 손실이며 부산시의 현안과제인 부족한 산업용지의 조기확보를 위한 공익사업의 원활한 추진을 위하여 이 건 처분은 타당하며, 청구인의 주장은 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조, 제58조, 제63조, 제118조, 제124조, 제124조의2

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제51조, 제124조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제28조

○「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제8조의2

○「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률 시행령」 제6조의2

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 건축허가신청서, 이 건 처분서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 부산광역시장은 부산광역시 ○○구 ○○동 ◇◇마을 일원 0.69㎢를 2004. 5. 20. 및 2005. 1. 6. 광역도시계획 및 도시기본계획에 포함하여 개발제한구역 조정가능지역 및 시가화예정용지로 지정하여 공고하였다.

(나) 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」에 따른 ◇◇지구 산업단지 개발사업의 사업시행자로 지정받은 부산○○공사사장은 2008. 10. 13. 부산광역시장에게 개발제한구역 해제 및 개발행위허가 제한지역 지정 신청을 하였다.

(다) 부산광역시장은 2008. 10. 16. 피청구인, ○○경제자유구역청장에게 개발행위허가 제한 요청에 대한 의견협의를 요청하였다.

(라) 청구인은 ○○경제자유구역청장으로부터 토지거래허가를 받아 2008. 10. 21. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 101-27번지 답 1,678㎡ 중 330㎡에 건축면적 85.8㎡, 연면적 85.8㎡의 단독주택을 건축하기 위한 건축신고를 하였다.

(마) 피청구인은 2008. 10. 28. 부산○○공사 사장, 부산광역시장, ○○경제자유구역청장 등 관련기관에 건축신고에 따른 협의를 하였고, 부산○○공사사장은 2008. 10. 28. 피청구인에게 “부산시에서 ○○구청과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제63조에 따라 개발행위허가 제한 요청 협의 중에 있으며, ◇◇지구 사업지내 건축행위가 이루어질 경우 보상비증가와 지장물 철거에 따른 사업추진의 어려움이 예상되므로 공익사업의 원활한 시행을 위하여 일체의 개발행위허가를 제한해 주기 바란다.”는 의견을 회시하였고, 부산광역시장은 2008. 11. 7. 피청구인에게 부산○○공사사장의 의견을 참고하도록 회시하였다.

(바) 피청구인은 2008. 10. 29. 청구인에게 사건토지에 건축행위가 이루어질 경우 보상비 증가와 지장물 철거에 따른 민원 등으로 사업추진의 어려움이 예상되므로 공익사업의 원활한 시행을 위하여 이 건 처분을 하였다.

(사) 부산광역시장은 2008. 11. 19. 도시관리계획 및 개발행위허가 제한안 열람공고를 하고, 2008. 12. 31. 개발행위허가 제한 고시를 하였다.

(2) 살피건대, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시계획사업의 시행을 할 수 없으나, 대통령령으로 정하는 주택을 건축하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 하고 있고, 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제8조의2제1항 및 같은 법 시행령 제6조의2에 의하면 개발사업의 구역 안에서 토지의 형질변경, 건축물의 건축, 공작물의 설치 등 대통령령이 정하는 행위를 하고자 하는 자는 관할 시ㆍ도지사의 허가를 받도록 하고 있으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항 및 같은 법 시행령 제51조제1호에서는 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축을 하고자 하는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 개발행위허가를 받아야 함을, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항 및 제2항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 도시관리계획의 내용에 배치되지 아니할 것, 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것 등의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 하고, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하고자 하는 때에는 당해 개발행위가 도시계획사업의 시행에 지장을 주는지의 여부에 관하여 당해 지역안에서 시행되는 도시계획사업의 시행자의 의견을 들어야 함을 규정하고 있고, 같은 법 제63조제1항에서는 국토해양부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시기본계획 또는 도시관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 당해 도시기본계획 또는 도시관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역으로서 도시관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 개발행위허가를 제한할 수 있다고 하고 있으며,

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제118조제1항에서는 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권ㆍ지상권을 이전하거나 설정하는 계약을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하며, 같은 법 제124조제1항 및 제124조의2 제1항 본문에서 토지거래계약을 허가받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 하고, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 이를 이행하지 아니한 자에 대하여는 상당한 기간을 정하여 토지의 이용 의무를 이행하도록 명할 수 있고, 이행명령이 정하여진 기간에 이행되지 아니한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 10의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액의 이행강제금을 부과하나, 같은 법 제124조의2제1항 단서, 같은 법 시행령 제124조제1항제2호 및 같은 법 시행규칙 제28조제1항제1호에서 토지의 이용을 위하여 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 신청하였으나 「건축법」 제18조에 따른 건축허가의 제한으로 인하여 건축을 할 수 없게 된 경우에는 토지의 이용의무 이행을 명하지 아니할 수 있도록 규정되어 있는바,

청구인이 피청구인에게 이 건 신청을 할 당시에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위허가 제한안에 대한 주민 공람·공고 및 개발행위허가의 제한고시가 없었다 하더라도, 사건토지 일대는 부산광역시장이 2004. 5. 20. 및 2005. 1. 6.에 광역도시계획, 도시기본계획에 포함하여 개발제한구역 조정가능지역, 시가화예정용지로 지정하여 공고하였고, 청구인이 피청구인에게 이 건 신청을 하기 전인 2008. 10. 16. 부산광역시장이 피청구인에게 사건토지 일대에 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」에 따른 ◇◇지구 산업단지 개발사업을 하기 위하여 개발행위 허가제한 요청에 대한 의견협의를 하는 등 개발사업을 추진하기 위한 일련의 절차들이 진행되고 있었으며, 사건토지 일대에 개발사업이 진행될 예정임이 여러 차례 언론매체 등에 보도되어 일반인에게 널리 알려져 있었고, 2008. 11. 19. 도시관리계획 및 개발제한안 열람공고가 있었던 점 등 여러 사정에 비추어 보면, 청구인이 이 건 신청을 한 당시에도 사건토지 일대에 가까운 장래에 개발사업이 시행될 것임을 예측할 수 있었다 할 것이므로 이 건 신청과 같은 용도·규모 등으로 건축물을 신축할 경우에는 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」에 따른 ◇◇지구 산업단지 개발사업의 내용과 배치되는 것이 분명하고,

사건토지가 속한 ◇◇지구 산업단지 개발사업이 부산광역시의 부족한 산업용지를 확보하고 지역경제의 활성화에 기여하는 점, 청구인이 이 건 신청 건축물을 건축하더라도 개발사업에 편입되어 향후 철거 등으로 인한 청구인의 재산상 손실과 불필요한 사회적 비용의 증가가 예상되는 점, 이 건 처분으로 개발사업의 시행으로 인하여 발생될 수 있는 부동산투기 방지를 기대할 수 있는 점을 고려하면 개발사업의 원활한 추진을 위해서는 그에 배치되는 개발행위를 사전에 차단할 공익적 필요성이 있다 할 것이다. 그러므로, 청구인이 주장하는 바와 같이 비록 신뢰이익이 있다고 하더라도 공익을 현저히 해할 우려가 있는 경우에는 신뢰보호의 원칙이 적용되지 않는다고(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684)할 것이므로 토지거래허가를 받았음을 들어 신뢰이익을 주장하는 청구인의 주장 또한 이유 없다 할 것이다.

따라서 청구인이 사건토지에서 건축물의 건축을 하지 못함으로써 입게 되는 불이익보다 이 건 처분으로 달성하려는 공익이 현저하게 크다고 판단하여 청구인에게 행한 피청구인의 이건 처분이 비례의 원칙 등에 위배되어 재량권의 범위를 일탈·남용하였거나 위법·부당함은 없다 할 것이다.