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피청구인이 2009. 6. 2. 청구인에 대하여 한 이행강제금 29,302,000원 부과 처분은 이를 취소한다.

○「건축법」제79조, 제80조

1. 사건개요

피청구인은 2009. 3. 17. 청구인이 부동산 임의경매를 통해 소유권을 취득한 부산광역시 ○○구 ○○동 351-4번지에 위치한 건축물(이하“사건 건물”이라 한다. 지하1층, 지상5층)이 건축허가 없이 무단 증축되었음을 확인하고 2009. 3. 18. 청구인에게 시정명령 및 계고를 하였으나 이행이 되지 않음에 따라 2009. 4. 28. 재차 시정명령을 하였음에도 시정이 되지 않았다 하여 2009. 5. 19. 처분 사전통지를 하고 2009. 6. 2. 의견 제출이 없이 시정이 되지 않았다는 이유로 청구인에게 이행강제금 29,302,000원을 부과 처분(이하 “이 건 처분”이라 한다) 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 2009년 1월경 이 사건 건물을 경락받아 리모델링 공사를 시행한 바 있는데 피청구인은 이 사건 건물 중 옥상의 건축물 부분이 불법증축된 것이라며 2009년 4월경 청구인에게 2009. 5. 19.까지 이 사건 불법건축물을 자진철거 하라는 시정명령을 하였다. 하지만 이 사건 불법건축물은 청구인이 이 사건 건물을 낙찰받기 이전(약 20년전)부터 건립되어 있었던 것으로서, 청구인은 그 부분에 리모델링을 하였던 것뿐이며 따라서 리모델링 당시에는 불법증축이라는 점을 몰랐던 청구인은, 위 시정명령을 받기 전부터 피청구인의 건축과장과 직원을 10여 차례 찾아가서 그러한 사정을 설명하고 합법적인 해결방법을 의논하였으나 마땅한 해결방법을 찾지 못한 채 시정명령 이행기간을 넘겨버린 것이다. 그 후 청구인은 이 사건 불법건축물을 자진 철거를 하기로 하였고, 피청구인 측에서도 그 동안의 협의과정을 감안하여 청구인이 자진 철거를 하면 이 사건 이행강제금을 6월초까지 유보해 주기로 약속한 바 있다.

나. 청구인은 많은 돈을 들여 리모델링한 이 사건 건물에서 모텔 영업을 시작하여야 하는데, 위 철거공사를 시작하면 인근 여관마저 영업을 하지 못해 막대한 손실이 발생하므로 최대한 손실을 줄일 수 있는 공사방법을 모색 중에 있었으며, 그러한 사정을 피청구인 측에게 고지하면서 2009년 6월 초순경부터 철거작업을 시작하겠다고 하였고 청구인은 2009. 6. 1.자로 이 사건 불법건축물에 대한 철거를 시작하였고, 그러한 사실을 피청구인 측에게 알려주기 위해 2009. 6. 3.경 피청구인을 방문하였더니 2009. 6. 2. 이 사건 이행강제금 부과처분을 하였다고 하여, 이에 청구인이 약속과 다르지 않느냐며 항의를 하자 피청구인 측의 건축과장은 부하직원이 잘못 알고 처분한 것이라며 이미 부과된 것을 취소할 수는 없으니 행정심판 청구를 하라면서 필요하면 행정심판 사건에 그 동안 청구인과 피청구인이 이 사건 불법건축물 철거와 관련하여 협의한 내용 및 청구인이 이 사건 불법건축물을 자진철거 할 경우 피청구인 측에서 이 사건 이행강제금부과를 유보해주기로 약속한 사실을 진술해 주겠다고 하였다.

다.「건축법」제80조(이행강제금)제1항에 보면, 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있는바, 이 사건의 경우, 상당한 이행기간이 부여되었는지가 의문이며, 이 때 정하는 상당한 이행기간은 「건축법」에 의한 불변기간이 아니고 당사자로부터 언제까지 이행이 가능하겠는지 의사를 물어서 정할 수도 있는 유동기간이라 할 것이므로 이행의지 유무를 확인하여 이행의지가 있다면 다소 기한을 늦추어 자진철거 하도록 함이 건축행정의 목적달성을 위한 올바른 절차라 할 것이다. 이는 이 사건과 같이 피청구인 측 관계자와 상호 협의가 진행 중인 상황에서, 철거업자의 선정, 인근 모텔의 영업과 관련한 철거작업의 적당시기 선정 등에는 상당한 기간이 필요하기 때문이다. 또한 청구인과 피청구인 측 사이에 청구인이 이 사건 불법건축물을 자진철거할 경우 이 사건 이행강제금 부과를 유보해 주기로 하였음에도 이를 어기고 이 사건 이행강제금 부과처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙을 위반하여 위법·부당하다 할 것이다.

라. 가사 청구인이 피청구인의 시정계고를 이행하지 않았다고 하더라도 다음과 같이 시정명령 기간을 넘기게 된 경위, 자진철거 시기, 청구인이 현재 처해있는 입장 등에 비추어 보면 피청구인의 이 사건 이행강제금부과처분결정은 재량권의 범위를 벗어난 위법한 처분이라 할 것인바, 피청구인 측에서 청구인에게 보낸 계고 명령 등 기타 이 사건 이행강제금을 부과할 것이라는 내용을 문서로서 고지하였고, 청구인이 그 문서에서 정한 기일내에 시정조치를 하지 않았다고 하더라도, 위 시정조치를 하지 않은 원인이 피청구인측의 담당 공무원과 상의하여 이 사건 불법건축물을 철거하지 않고 허가를 받을 수 있는 방법을 모색 중이었고, 그러한 과정에 담당공무원이 이 사건 이행강제금 부과처분을 유보해주겠다고 한 말을 그대로 믿어 청구인으로서는 위 문서를 형식적인 요소에 지나지 않는 것으로 판단하여 시정명령 기간을 넘기게 된 것이며, 청구인은 피청구인과 자진철거 기간을 협의하여 2009. 6. 1.부터 철거작업을 시작하기로 하였으며, 위 시기는 시정명령완료 기간에서 불과 10여일이 조금 넘는 기간에 불과하다.

마. 청구인은 이 사건 건물을 경락 받은 이후 많은 돈을 들여 리모델링을 하였고, 이 사건 불법건축물로 인하여 상당기간 영업도 하지 못하여 많은 금전적인 손실을 입었을 뿐만 아니라, 자신이 건립하지도 않은 이 사건 불법건축물의 철거를 위해 많은 돈을 소비하였고 현재 모든 철거작업이 마무리가 되었으므로 이 사건 이행강제금이 기간단위로 보면 1년간에 해당한다 할 것인바, 이미 철거를 완료하였으므로 이행강제금은 부당하다고 할 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 부과처분은 위법하여 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 법을 준수하며 집행하는 피청구인이 청구인의 불법건축물에 대한 이행강제금을 유보해 준다고 약속한 적도 없으며, 이와 같은 청구인의 주장은 이 사건 처분을 면하기 위한 자기 합리화 내지는 변명에 불과하다. 또한 청구인은 2009. 6. 1. 철거를 시작하여 불법건축물 철거를 완료하였다고 주장하나 피청구인 소속 건축과에서 현장확인 결과 2009. 6. 9. 내부일부를 철거하였으며, 2009. 7. 3. 및 2009. 7. 6. 현장확인 결과 청구인은 위반건축물의 1/4에 대해서만 철거를 한 상태이다.

나. 이행강제금은 시정명령 위반행위에 대하여 과하는 제재이므로 일단 그 위반행위가 이루어지면 이행강제금 부과대상이 되는 것이고, 그 후에 이를 시정하였다 하여 이행강제금 부과대상에서 제외되지 않는다고 봄이 타당하며, 「건축법」제80조제5항에서도 “허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.”라고 되어 있는바, 이 사건 이행강제금은 허가권자인 피청구인이 이 사건 건축물 위반사항에 대하여 철거 등 원상회복 시정명령을 누차 하였음에도 청구인이 시정기한인 2009. 5. 18.까지 이행 조치하지 않아 적법·타당한 절차에 의거하여 부과되었고 그 후에 청구인이 이 사건「건축법」위반사항을 일부 시정하였다 하더라도 위「건축법」제80조제1항 규정에 의한 이 사건 이행강제금은 적법하므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

다. 아울러 이행강제금은 건축주 등이 위법건축물에 대한 시정명령을 불이행한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 부과함으로써 공공복리의 증진을 도모하기 위한 것으로서 청구인이 주장하는 사정을 감안하더라도 이건 처분으로 달성하고자 하는 위법건축물의 방지 등 공익은 청구인이 입게 될 재산권 침해 등 불이익에 비하여 결코 적지 아니하다 할 것이기에 이건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 볼 수 없음에도 불구하고, 청구인은 피청구인으로부터 「건축법」위반에 대한 시정명령을 받고 이 사건 건물이 위법건축물임을 알면서도 위반사항에 대해 시정하지는 않고서 개인의 입장만을 내세워 행정청의 적법·타당한 행정처분의 취소를 주장하는 것은 이유 없다 할 것이며, 따라서 「건축법」을 위반한 청구인에 대하여 피청구인이 한 이행강제금 부과처분은 관련법령에 따른 적법한 처분으로서 청구인의 이 건 청구는 기각됨이 마땅하다 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「건축법」제79조, 제80조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 일반건축물관리대장, 처분사전통지서, 이행강제금 부과처분서 등 증거 자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 피청구인은 2009. 3. 17. 청구인이 2009년 1월경 부동산 임의경매를 통해 소유권을 취득한 부산광역시 ○○구 ○○동 351-4번지에 위치한 건축물(지하1층, 지상5층)의 옥상 부분에 건축허가 없이 불법건축물이 무단 증축되었음을 확인하였다.

(나) 피청구인은 2009. 3. 18. 청구인에게 2009. 4. 24.까지 불법으로 증축된 부분을 원상복구할 것과 미시정시 고발 및 이행강제금 부과예정이라는 내용으로 시정명령 및 계고를 하였다.

(다) 피청구인은 2009. 4. 28. 시정명령에도 불구하고 시정이 되지 않았다며 2009. 5. 18.까지 원상복구 할 것과 미시정시 고발 및 이행강제금 부과예정이라는 내용으로 재차 청구인에게 시정명령을 하였으나 이행되지 않음에 따라 2009. 5. 19. “이행강제금을 부과할 예정임을 통지하니 2009. 6. 1. 까지 의견을 제출하여 주기 바란다”는 내용의 처분사전통지를 하였다.

(라) 2009. 6. 2. 의견 제출이 없이 위반사실이 시정 되지 않았다는 이유로 청구인에게 이행강제금 29,302,000원 부과처분을 하였다.

(2) 살피건대,「건축법」제79조 및 제80조에 의하면 허가권자는 대지 또는 건축물이 「건축법」또는 「건축법」의 규정에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우에는 「건축법」규정에 의한 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주 등에 대하여 그 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한 기타 필요한 조치를 명할 수 있으며, 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 당해 시정명령의 이행을 하지 아니한 건축주 등에 대하여는 당해 명령에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 하지 아니하는 경우에는 이행강제금을 부과하도록 하고 있는바,

사건 건물의 불법건축물은 청구인이 사건 건물을 낙찰받기 이전부터 건립되어 있었던 것으로서 청구인은 그 부분에 리모델링을 하였을 뿐이라고 주장하는 청구인의 주장에 대해 살펴보면, 건축물의 소유권을 취득하는 자는 그 건축물에 관한 법적·물리적 현황 등 모든 내용을 확인하고 소유권을 취득함이 상당하고 경락 받을 당시 불법으로 증축된 부분에 대해서는 등기와 일치하지 않는 부분에 대해 “제시외 부분”으로 명기되어 있어 위법한 부분임을 밝혀 주고 있으므로 이를 몰랐다고 하는 것은 이유로서 타당하지 않으며, 이건 처분과 관련한 불법으로 증축된 부분이 기존의 불법으로 증축되어 있던 부분과 일치하지 않음이 확인되어 그 부분을 리모델링 하였다는 주장 또한 받아들이기 어렵다.

청구인이 이 사건 불법건축물을 철거하지 않고 허가를 받을 수 있는 방법을 피청구인측과 함께 모색 중이었고, 이 사건 불법건축물을 자진철거 할 경우 이행강제금 부과를 유보해 주기로 하였음에도 이를 어기고 이행강제금을 부과한 것은 부당하다며 신뢰이익을 주장하고 있는데 대해 살펴보면, “일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다”고 하고 있음에 비추어 이건 처분과 관련하여 사건 건물의 위법사실에 대해 처벌을 유보해 주기로 하였다는 것은 청구인의 주장 외에는 공적인 문서로 제시된 것이 없다는 점과 피청구인이 3회에 걸쳐 불법건축물을 시정할 것을 계고 통지한 사실로 미루어 불법건축물을 적법한 건축물로 추인할 수 있는 방안을 함께 강구하는 과정에 있었기에 이 건 처분이 부당하다는 주장을 받아들이기 어렵다는 점을 감안하면 청구인에게 이행강제금을 부과하지 않을 것이란 피청구인의 공적인 견해표명이 있었다고 할 만한 근거를 찾을 수 없으므로 이유 없는 주장이라 할 것이다.

나아가 시정명령 시에 상당한 이행기간을 주도록 하고 있는 것은 법에서 정하는 불변기간이 아니라 유동기간으로서 당사자의 이행의지에 따라 늦추어 줄 수 있는 것임에도 이행기간을 엄격하게 적용한 것은 부당하다고 하는 주장에 대해 살펴보면,「건축법」제79조제1항에 의하면 허가권자는 위법건축물의 건축주 등에게 상당한 기간을 정하여 필요한 초치를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제80조제1항에는 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있을 뿐 시정명령의 상대방의 의사 확인이 필요하다는 내용은 없으므로 상당한 기간을 정하는 것은 허가권자의 판단에 따르는 것으로 봄이 타당하고 이건 처분을 함에 있어 최초 시정명령으로부터 이건 처분을 하기까지 3개월이 넘게 경과하였고, 이는 목구조 92㎡의 불법 증축 부분을 철거하기에 충분하다고 보아지므로 피청구인이 상당한 기간을 주지 않았다고 보기 어려워 이 또한 이유 없는 주장이라 할 것이다. 따라서 위법한 건축물에 대해 관련 법규에 의거 적법 절차에 따라 피청구인이 행한 이건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.