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피청구인이 청구인에 대하여 한 농지법 및 건축법위반 이행강제금

○「행정심판법」제3조, 제9조 및 제18조

○「비송사건절차법」제247조

○「질서위반행위 규제법」제20조 및 제21조

○「농지법」제10조, 제11조 및 제62조

○「건축법」제79조 및 제80조

○「건축법 시행령」제11조 및 제115조의2

○「부산광역시 건축조례」제58조의2

1. 사건개요

청구인은 2000. 1. 20. 부산광역시 ○○구 ○○동 969-5번지 토지(325㎡, 이하 ‘사건토지’라 한다)를 청구 외 공○○ 명의로 취득하였으며, 피청구인은 사건 토지에 불법으로 건축물을 건립(96㎡, 조립식 판넬 및 컨테이너, 이하 ‘사건건축물’이라 한다)하였다 하여 2001. 5. 29. 청구인에게 위반사실 확인요청을 하였고, 청구인의 위반행위가 확인됨에 따라 2001년도부터 2007년도까지 총 6회에 걸쳐 건축법 위반 이행강제금을 부과하였다. 또한 피청구인은 사건 토지가 농지취득 목적(경작)대로 이용하지 않고 주택으로 사용하고 있어 2003년도부터 2004년도까지 토지소유자인 청구 외 공○○에게 농지처분 명령을 하였으며, 기간 내 농지처분이 이행되지 않음에 따라 2005년도부터 2006년도까지 총 2회에 걸쳐 농지법 위반 이행강제금을 부과하였다. 이에 청구인은 피청구인이 이중으로 처벌하였고, 건축법 위반 이행강제금은 3회(2001, 2002, 2003년도)만 부과하는 줄 알았는데 추가 3회(2005, 2006, 2007년도)까지 부과한 사실이 있으며, 위반면적도 85㎡이나 컨테이너(12㎡)까지 포함하여 부과하는 등 이행강제금 부과처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)에 위법함이 있으므로 취소되어야 한다고 주장하고 있다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 1988. 5월경 부산광역시 ○○구 ○○동에 전입하여 현재까지 살고 있는 주민으로 남의 집 셋방살이를 전전하다 생애 처음으로 농지[부산광역시 ○○구 ○○동 969-5번지, 325㎡, 답, 소유자 : 공◇◇(개명 : 공○○)]를 구입하게 되었다. 구입 당시 무허가 하우스(창고)가 있었기에 셋방살이 보다는 좋을 것이라는 생각에 간신히 사건토지를 구입하여 일부는 밭으로 사용 경작하고, 하우스 창고건물(84㎡)을 보수하여 4식구가 살고 있다. 서민의 한 사람으로 오직 삶의 터전으로 구입하였으나, 2001. 4월경 무허가 건물이라고 고발되어 벌금 100만원의 처분을 받았고, 피청구인이 건축법 위반이라 하여 2001년도 이행강제금 665,000원을 부과 받았다. 2005년도에는 피청구인의 농산과로부터 이행강제금 1,663,200원을 부과처분을 받았고, 2006년도의 농산과 이행강제금 3,661,200원을 부과 받아 토지압류처분까지 되어 있는 상태이다. 또한 피청구인의 건축과에서도 2002년도 592,000원, 2003년도 592,000원, 2005년도 2,165,000원, 2006년도 4,226,000원, 2007년도 3,226,000원 등의 이행강제금을 부과 받아 이중처벌을 받고 있는 실정이며, 건축법위반 이행강제금 중 665,000원과 농지법 위반 이행강제금 1,663,200원은 이미 납부한 상태이다.

나. 건축과의 이행강제금은 2000년부터 85㎡ 이하는 3회까지 부과(2001년도, 2002년도, 2003년도)한다는 것으로 알고 있으나, 2004년도에는 부과금이 없다가 다시 2005년도부터 2007년도까지 부과되었다. 물탱크를 올리기 위하여 2005년도에 컨테이너(12㎡)를 설치하였으나 2005년에는 컨테이너까지 부과금을 고지하였던 것이다. 너무나 피청구인의 압박과 고통이 말로서 표현할 수 없을 정도로 고통을 겪고 있다.

다. 사건 토지는 그린벨트 지역이라 집을 지을 수 없는 지역으로 그린벨트가 해제되기를 학수고대하면서 아픈 가슴을 삼키며 살아왔다. 그러던 중 2008. 4. 16.자 그린벨트가 해제되고 ‘1종 일반주거지역’으로 변경되었다. 그런데 지난날에 납부하지 못했던 이행강제금을 납부해야 하는데 어려운 형편에 너무나 부담이 크며 이행강제금 부과가 6회가 되니 너무 억울하므로 서민의 아픈 가슴을 헤아려 선처를 바란다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

《본안 전 항변》

가. 먼저 건축법 위반 이행강제금에 대한 심판청구기간을 살펴보면, 청구인은 건축법 위반 이행강제금에 대하여 2001년, 2002년, 2003년, 2005년, 2006년, 2007년분의 취소를 청구하고 있으나 청구인에 대한 이행강제금 마지막 부과처분이 2007년도 12월이므로 행정심판은 처분이 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기할 수 없다고「행정심판법」제18조제1항 및 제3항에서 규정하고 있는바, 청구인의 이건 청구는「행정심판법」제18조의 규정에 의한 심판청구기간이 경과하여 부적법하므로 마땅히 각하되어야 할 것이다.

나. 그리고 농지법 위반 이행강제금에 대한 청구인적격에 대하여 살펴보면, 이 건 농지의 소유자는 공○○(개명전 : 공◇◇)으로 이행강제금 부과 등 모든 행정처분은 청구 외 공○○에게 부과되었으므로, 청구인은 행정심판청구 적격자가 아니므로 청구인 적격이 없어 부적법하므로 마땅히 각하되어야 할 것이다. 또한 이 건 청구는「행정심판법」제3조에 의거 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기 할 수 있다.”라는 규정에 따라「농지법」제65조에 규정된 이의신청을 통한 과태료 재판에 준한 재판을 받아야 하는 사안이지 행정심판의 대상이 아니며, 더욱이 이건 농지법위반 이행강제금부과처분에 대하여는 청구인이 이미 이의신청을 하여「농지법」제65조의 규정에 의하여 부산지방법원에 통보되어「비송사건절차법」에 의한 과태료 재판으로 결정된 사안으로 농지법 위반 이행강제금 부과 건에 대한 청구인의 이 건 청구는 부적법하므로 마땅히 각하되어야 할 것이다.

《본안에 대한 답변》

가. 먼저 건축법 위반 이행강제금부과 건에 대하여 살펴보면, ① 청구인이 소유한 개발제한구역으로 지정된 토지상에 조립식 판넬, 컨테이너를 관할행정청의 적법한 행위허가를 받지 아니한 채 불법 신축사항이 적발되어 ② 피청구인은 이 사건 건축물의 소유자인 청구인에 대하여「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제11조,「건축법」제8조 및 제9조 위반으로 각 형사 고발조치하고,「건축법」제69조제1항의 규정에 의거 상당한 이행기간을 정하여 자진 원상 복구하도록 시정명령을 하였으나 이를 이행하지 않아「건축법」제83조 및 같은 법 시행령 제121조의 규정에 의하여 2001년부터 2004년을 제외하고 2007년까지 부과하였다.

나. 그리고 농지법 위반 이행강제금 부과 건에 대하여 살펴보면, ① 청구인은 본 사건 토지 소유자인 공○○의 배우자로 토지소유자 공○○이 2000. 1. 20. 부산광역시 ○○구 ○○동 969-5번지 답 325㎡를 매매로 취득하였으며 ② 이 사건 농지는「농지법」제10조 및 농림부 예규 제219호(농업경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분관련 업무처리 요령)에 의거 당초 취득목적대로 경작에 이용하는지 여부를 연 1회 조사하도록 되어 있고 ③ 2002년도 농지이용실태 조사결과 당초 취득목적인 경작을 하지 않고 주택으로 사용하고 있어「농지법」제10조 및 같은 법 시행규칙 제8조제1항의 규정에 의거 2003. 7. 9. 농지처분의무 통지를 하였으며, ④ 1년간 처분의무 기간 내에 이 사건 농지를 처분하지 않음에 따라「농지법」제11조의 규정에 의거 2007. 7. 9.부터 6개월간 농지를 처분하도록 명령하였고, ⑤ 처분명령 기간 내 이 사건 농지를 처분하지 않음에 따라「농지법」제65조의 규정에 의거 2005. 5. 12. 이행강제금 부과 처분을 하였던 것이다.

다. 건축법 위반 이행강제금은 「건축법」69조제1항의 규정에 원상복구토록 시정명령을 하였으나 이를 이행하지 않아 같은 법 제83조 및 같은 법 시행령 제121조의 규정에 의하여 조립식 판넬(주거용, 84㎡), 컨테이너(창고, 12㎡)에 대하여 2003년까지 부과하였으며, 2004년도에는 ○○청으로 업무가 이관되어 피청구인이 이행강제금 부과하지 않다가 2005년도 1월에 피청구인으로 업무가 환원됨에 따라 2005년도부터 2007년까지 부과하였다. 청구인 주장의 주된 요지는 사건건축물이 건축법 제83조제1항 및 제4항에 ‘연면적 85㎡이하인 주거용 건축물은 이행강제금 2분의1 범위 안에서 지방자치단체의 조례가 정하는 금액을 부과한다. 다만 제1항 각호 외의 부분단서에 해당하는 경우에는 총 부과회수를 5회를 넘지 아니하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 부과회수를 따로 정할 수 있다.’고 규정하면서「부산광역시 건축조례」제58조의2제2항의 규정을 들어 3회만 부과하여야 함에도 계속 부과하고 있다고 주장하나, 이는 청구인의 억지 주장으로서 주거용 건물 84㎡, 컨테이너 12㎡를 합치면 96㎡로서 경감사유에 해당하지 않으며 또한 현지 확인 결과 주거용 건물인 조립식 판넬 부분도 85㎡ 이상임을 확인하였다.

라. 농지법 위반 이행강제금과 관련하여 「농지법」제3조제1항에 “농지는 국민의 식량공급과 국토환경보전의 기반이고 농업과 국민경제의 균형 있는 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자산이므로 소중히 보전되어야 함은 물론 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며 그에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다.”고 규정되어 있다. 청구인은 경작을 목적으로 매매에 의해 2000. 1. 20. 이 사건 농지를 취득하였으나「농지법」제10조 및 농림부 예규 제219호에 의한 농지이용실태 조사 시 자기의 농업경영에 이용하지 않고 주택으로 이용하고 있어 「농지법」제10조제2항 및 같은 법 시행규칙 제8조제1항의 규정에 의거 2003. 7. 9.부터 1년간(2003. 7. 9 ~ 2004. 7. 8)의 기간을 정하여 농지처분의무를 통지하였고, 처분의무 기간 내 사건토지를 처분하지 않음에 따라 2004. 7. 9「농지법」제11조의 규정에 의거 6개월(2004. 7. 9 ~ 2005. 1. 8)의 기간을 정하여 농지처분명령을 하였으며, 처분명령 기간 내 이 사건 농지를 처분하지 않음에 따라 2005. 5. 12.「농지법」제65조제1항의 규정에 의거 이행강제금 2,494,800원을 부과하였다. 이에 청구인은 이의신청을 하여「농지법」제65조제7항 및「비송사건절차법」에 의거 관할 법원에 그 사실을 통보하였다.

마. 이상에서 살펴본 바와 같이 건축법 위반 이행강제금에 대한 청구인의 이 건 청구는 심판청구기간이 경과하여 부적법하므로 각하되어야 마땅하며 이 사건 농지법 위반 이행강제금은 행정심판의 대상이 아닐뿐만 아니라, 청구인 적격 또한 없어 부적법하므로 마땅히 각하되어야 할 것이다. 가사 본안을 살펴보더라도 이 사건 건축법 위반 이행강제금 부과처분은 건축법령에 의해 시정명령 계고 및 의견제출 등을 거쳐 징수결정이 이루어진 적법, 타당한 처분이고 달리 재량권을 일탈하거나 남용한 위법·부당한 처분이라고 볼 수 없으므로 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이며, 농지법 위반 이행강제금 부과처분은 이 사건 농지를 취득당시 경작목적대로 이행하지 않았기에 농지법에 의거 처분명령, 계고 및 의견제출 등을 거쳐 징수결정이 이루어진 적법·타당한 처분이고 달리 재량권을 남용하거나 그 한계를 일탈한 위법·부당한 처분이 아니다.

4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부

가. 관계법령

○「행정심판법」제3조, 제9조 및 제18조

○「비송사건절차법」제247조

○「질서위반행위 규제법」제20조 및 제21조

○「농지법」제10조, 제11조 및 제62조

○「건축법」제79조 및 제80조

○「건축법 시행령」제11조 및 제115조의2

○「부산광역시 건축조례」제58조의2

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구 외 공○○은 2000. 1. 20. 사건 토지를 취득하였다.

(나) 피청구인은 2001. 5. 29. 청구 외 공○○ 소유의 사건토지에 사건 건축물을 확인하였고, 이후 청구인에게 자진철거토록 계고하고 이행되지 않자 2001년도부터 2007년도까지 건축법 위반 이행강제금을 부과하였다.

(다) 피청구인은 2003. 7. 9. 청구 외 공○○에게 농지이용실태조사 결과 당초 취득목적(경작)대로 이용하지 않고 주택으로 사용하고 있어 2003. 7. 9.부터 2004. 7. 8.까지 6개월간 사건토지를 처분하도록 통지하였다.

(라) 피청구인은 2004. 7. 8. 청구 외 공○○에게 2004. 7. 9.부터 2005. 1. 8.까지 6개월간 농지처분토록 재차 명령하였다.

(마) 피청구인은 2005. 5. 12. 청구 외 공○○에게 2005년도분 농지법 위반 이행강제금 2,494,800원을 부과하였고, 청구인이 이의신청을 하여「농지법」제65조제7항 및「비송사건절차법」에 의거 관할 법원에 그 사실을 통보하였다.

(바) 피청구인은 청구 외 공○○에게 농지법 위반으로 2006년도 이행강제금 3,661,200원을 부과처분을 하였다.

(사) 사건 토지는 2008. 4. 16. 그린벨트가 해제되었고, 제1종 일반주거지역으로 변경되어 농지법 위반 이행강제금 부과대상에서 제외되었다.

(아) 청구인은 2009. 8. 17. 부산광역시행정심판위원회에 이 건 청구하였다.

(2) 살피건대, 「행정심판법」제3조제1항에 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다.”고 되어 있고, 같은 법 제9조에는 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에는 할 수 있다고 하면서, 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있다. 그리고「행정심판법」제18조제3항에 의하면 행정심판은 처분이 있은 날부터 180일 이내에 제기하여야 한다고 되어 있는데, 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 청구인에게 이 건 처분을 하고 행정심판법상 제기기간이 도과된 사실을 확인할 수 있다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는「행정심판법」제3조제1항 및 제18조에 의하여 행정심판의 대상이 되지 아니하는 부적법한 청구라 할 것이다.