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피청구인이 2009. 12. 24. 청구인에 대하여 한 이행강제금 36,400,000원 부과처분은 이를 취소한다.

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제118조, 제119조, 제124조, 제124조의2

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제124조, 제124조의3

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제21조

1. 사건개요

청구인은 2008. 4. 10. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 435-2번지 답 1,488㎡(이하 ‘사건토지’라 한다)에 농업경영을 목적으로 하는 농업경영계획서을 수립하여 토지거래계약허가신청을 하여 피청구인은 2008. 4. 21. 청구인에게 토지거래계약허가를 하였고, 피청구인은 2009. 4. 16. 청구인에게 2009. 5. 1. ~ 6. 30.까지 토지이용 등의 실태조사를 할 예정이니 이행강제금 부과 등 불이익 받는 일이 없도록 당초 목적대로 이행하여 주기 바란다는 내용의 토지거래계약허가에 따른 토지이용에 관한 안내를 하였으며, 피청구인은 청구인이 사건토지를 허가받은 목적대로 이용하지 않은 사실을 확인하고 2009. 7. 16. 및 2009. 10. 6. 청구인에게 토지이용의무 위반에 따른 허가목적 이행명령 통지 및 이행촉구를 거쳐 2009. 12. 4. 청구인에게 토지이용의무 위반에 따른 이행강제금 부과 예고 통지를 하고, 2009. 12. 17. 청구인으로부터 의견을 제출받아 2009. 12. 24. 청구인에게 토지이용에 관한 의무를 위반하였다는 이유로 이행강제금 36,400,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

청구인은 사건토지를 농업경영을 목적으로 취득하였으나 배우자의 건강악화로 인한 간병기간 소요로 농업경영을 하지 못하였고, 피청구인의 이행명령대로 이행하고자 하였으나 토지에 석재가 많아 장비를 이용한 개간이 필요하였고 타인명의로 되어 있어 진입이 불가능하여 일부 영농을 하였다. 이와 같이 사건토지에 적합한 이용을 하기 위한 장비 진입이 불가능하였고 간병 때문에 전체 토지를 이용하지 못하였으나 일부분 영농을 이행하였고 올해 봄 수목 100본을 식재하기 위하여 준비 중임에도 청구인에게 이 사건 처분을 하는 것은 위법·부당하다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 사건토지는 자연녹지지역, 개발제한구역, 토지거래계약 허가구역 내 토지로서 토지거래계약허가를 득하고자 할 경우 행정청에 허가를 받아야 하며, 이에 따라 청구인이 사건토지의 토지거래계약허가 신청에 따른 농업경영계획서상 영농목적으로 제출하여 피청구인은 토지거래계약 허가처분을 하였고, 청구인은 영농목적대로 토지를 사용할 이용의무가 있으나 토지이용의무 이행명령기간에도 이행하지 않아 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 청구인은 배우자 간병을 이유로 영농할 수 없으며, 일부 토지에 영농을 하였다는 이유로 이의신청을 하였으나, 배우자의 입원일이 2004년, 2005년으로 사건토지의 취득일 이전이므로 간병에 따른 영농불가는 정당한 이유라 할 수 없다.

나. 사건토지에 석재가 많아 중장비를 통한 개간을 하고자 하였으나 진입로의 소유가 본인의 소유가 아니라 개간할 수 없어 영농을 이행하지 못하였다고 주장하나, 토지거래계약허가는 계약 이전에 사전허가를 받아야 하고, 일반적·보편적 기준으로 토지를 취득하고자 할 경우 취득토지의 현황을 확인하고 계약하는 것이 타당하므로 청구인이 사건토지를 취득 시 토지현황을 인지하였다고 보여지며, 사건토지는 관상수 재배 등을 통한 영농도 가능하므로 반드시 개간이 필요하다 볼 수 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

다. 청구인은 일부 영농을 이행하였고 수목식재를 준비 중이라고 주장하나, 사건토지 전체면적 1,488㎡ 중 영농면적은 약 160㎡로 확인되어 일부 영농을 인정하여 이행강제금 부과율을 7/100으로 조정하여 부과하였고, 청구인의 불이익 방지를 위하여 실태조사 전 안내와 이행명령 후 촉구통지 등 수차례 이행목적 불이행에 따른 불이익 안내와 사전조치를 권고하였음에도 청구인이 이를 이행하지 아니하였으므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이므로 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제118조, 제119조, 제124조, 제124조의2

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제124조, 제124조의3

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제21조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 농업경영계획서, 토지이용의무 위반에 따른 허가목적 이행명령 통지서, 이행강제금 부과예고 통지서, 이행강제금부과통지서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2008. 4. 10. 피청구인에게 부산광역시 금정구 청룡동 435-2번지 답 1,488㎡에 농업경영을 목적으로 하는 농업경영계획서을 수립하여 토지거래계약허가신청을 하여 피청구인은 2008. 4. 21. 청구인에게 토지거래계약허가를 하였다.

(나) 피청구인은 2009. 4. 16. 청구인에게 2009. 5. 1. ~ 6. 30.까지 토지이용 등의 실태조사를 할 예정이니 이행강제금 부과 등 불이익 받는 일이 없도록 당초 목적대로 이행하여 주기 바란다는 내용의 토지거래계약허가에 따른 토지이용에 관한 안내를 하였다.

(다) 피청구인은 청구인이 사건토지를 허가받은 목적대로 이용하지 않은 사실을 확인하고 2009. 7. 16. 및 2009. 10. 6. 청구인에게 토지이용의무 위반에 따른 허가목적 이행명령 통지 및 이행촉구를 하였다.

(라) 피청구인은 2009. 12. 4. 청구인에게 토지이용의무 위반에 따른 이행강제금 부과 예고 통지를 하여 청구인은 2009. 12. 17. 피청구인에게 ‘남편의 병간호를 하느라 이행을 못하였으며, 전혀 농지개간을 하지 않은 것이 아니라 15~20%는 하고 있었고 진입로 입구에 큰 돌이 많아 장비가 들어가지 않고는 작업을 할 수 없는데 소유자가 2명이라 사전승락 없이는 들어갈 수가 없어 농지경작을 할 수 없는 점을 고려하여 1~2개월 여유를 주면 최선을 다해 법을 위반하지 않도록 하겠다’는 내용의 의견을 제출하였다.

(마) 청구인은 2009. 12. 24. 청구인에게 토지이용에 관한 의무를 위반하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제118조제1항·제3항 및 같은 법 시행규칙 제21조에서 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권ㆍ지상권을 이전하거나 설정하는 계약을 체결하려는 당사자는 공동으로 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하고, 허가를 받으려는 자는 그 허가신청서에 계약내용과 그 토지의 이용계획, 취득자금 조달계획 등을 적어 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 하며, 같은 법 제124조제1항 ·제2항 및 같은 법 시행령 제124조제2항제3호에서 토지거래계약 허가를 받은 자는 법 제119조제1호 다목의 농업을 영위하기 위한 목적으로 허가를 받은 경우에는 토지의 취득시부터 2년 동안 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 하고, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 토지거래계약 허가를 받은 자가 허가받은 목적대로 이용하고 있는지의 여부를 국토해양부령이 정하는 바에 따라 조사하여야 하며, 같은 법 제124조의2제1항·제2항 및 같은 법 시행령 제124조의3제1항·제3항제4호에서 시장ㆍ군수 또는 구청장은 토지의 이용의무를 이행하지 아니한 자에 대하여는 3개월 이내의 기간을 정하여 토지의 이용의무를 이행하도록 명할 수 있고 정해진 기간 내에 이행되지 아니한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 7에 상당하는 금액의 이행강제금을 부과하는바,

청구인이 배우자의 병간호 및 사건토지의 진입로 여건 등으로 인하여 토지이용에 관한 의무를 제대로 이행할 수 없었다고 하나, 이는 관계법령에서 정하고 있는 토지이용의무가 제외되는 정당한 사유에 해당되지 아니한다 할 것이므로 청구인이 당초 농업경영을 목적으로 허가를 받았음에도 토지이용에 관한 의무를 위반한 사실은 인정된다 할 것이며, 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 하면서 사건토지 일부가 농업을 영위하기 위한 목적으로 사용하고 있는 사실을 인정하여 토지 취득가액의 100분의 7에 상당하는 금액으로 완화하여 이행강제금을 부과한 것으로 보이는바, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.