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피청구인이 2009. 12. 17. 청구인에 대하여 한 이행강제금 16,400,000원 부과 처분은 이를 취소한다.

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제118조, 제119조, 제124조 및 제124조의2

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제124조 및 제124조의3

1. 사건개요

청구인은 2008. 4. 8. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 22번지 992㎡와 같은 동 29번지 215㎡(이하 ‘사건토지’라 한다)에 대하여 농업경작용으로 토지거래계약 허가를 하였다. 피청구인은 2009. 6월경 청구인이 사건토지를 당초 토지거래허가 목적으로 이용하고 있지 않는 사실을 확인하고 2009. 9. 1. 청구인에게 이행명령을 내렸으나 청구인이 이행명령 기간까지 이를 이행하지 않자, 2009. 11. 30. 청구인에게 이행강제금 부과예고 통지를 하고 2009. 12. 17. 청구인에게 토지거래계약 허가를 받은 토지에 대하여 허가목적대로 미이행 하였다는 이유로 이행강제금 16,400,000원 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 2008. 4. 8. 피청구인으로부터 토지거래허가를 득하여 사건토지를 매입하였고, 매입당시 사건토지의 29번지 전체와 22번지 2/3는 다년생 잡초, 억세 밭이었던 것을 토심이 좋은 동쪽에는 시금치, 고추 등을 심고 토심이 척박한 곳에는 들깨를 심었지만 토심이 척박한 곳에서는 억세, 다년성 잡초 등이 들깨보다 먼저 자라나 2008년 농사는 2/3가량 실농을 하였다. 그래서 2009. 3. 25. 포크레인(중장비)를 동원하여 억세, 부들, 다년생 잡초 뿌리 및 큰 돌을 제거하고 이랑을 좁게 지어 척박한 땅에서 잘 자란다는 콩을 파종하고 동쪽에는 호박, 고추 등을 심었지만, 여전히 콩을 심은 곳에서는 잡초가 먼저 자랐고 그나마 하나씩 싹을 띄운 것도 비둘기, 꿩 등이 먹는 바람에 8월말에 겨우 콩 종자정도만 수확하고 다시 실농하였다. 이에 청구인이 인근 주민에게 물어보니 사건토지는 농사가 도저히 되지 않는다고 하여 생각한 끝에 사건토지 인근에 살고 있는 청구 외 김○○로부터 4 ~ 5년생 자두나무 150그루를 매입하여 무리하게 2009. 11. 20. 식재를 하였다.

나. 청구인은 2009. 12. 3. 피청구인으로부터 이행강제금 예고통지서를 받고서 2009. 12. 4. 위에 기술한 바와 같이 피청구인에게 의견서를 제출하였으나 이는 이행강제금 부과 면제사유에 해당되지 않는다며 2009. 12. 17. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 청구인은 피청구인으로부터 이 사건 처분을 받고 다시 피청구인에게 2010. 1. 13. 이의신청을 하였으나 피청구인은 2010. 1. 22. 다시 면제사유에 해당되지 않는다며 받아들여지지 않았다.

다. 피청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 근거하여 청구인이 토지거래 허가의 목적대로 사건토지를 이용하지 않았다 하여 이 사건 처분을 하였으나, 청구인은 2008. 11월과 2009. 8월초까지 영농을 하고 다음 파종인 과수 식재를 위한 시기를 기다리다 본의 아니게 피청구인이 이행명령을 내린 2009. 10월말까지 약 3개월간 휴경을 하였는데 그 기간 동안 청구인이 토지거개 허가 목적대로 사용하지 않았다 하여 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다 할 것이다.

라. 부산광역시장이 2008. 12. 12.과 2009. 4. 29. 항공촬영 한 사진에 보면 사건토지에 작물이 파종되어 있는 것이 확인되며, 공무원이 사건토지를 2008. 5. 10. 농지원부에 등록할 때도 현장을 방문하여 확인 한 후 등재를 하였고, 사건토지가 ○○지구(일반산업단지) 개발사업에 편입되어 청구 외 ○○공사가 2009. 11. 20. 발송한 보상계획통지서의 토지조서에 보더라도 경작물에 고추·채소라고 기재되어 있으며, 인근주민들이 청구인이 사건토지에 영농한 사실까지 확인하였는데 청구인이 피청구인이 이행명령을 내린 2009. 10월말까지 3개월 동안 경작을 하지 못하였다 하여 피청구인이 이 사건 처분을 하는 것은 위법·부당하다 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 사건토지가 매입당시부터 황무지여서 경작하기가 어려웠다고 주장하나, 청구인이 2009. 3. 28. 신청한 토지거래계약허가와 관련하여 피청구인이 현장조사를 할 당시인 2008. 4월경 현장사진에 보면 사건토지는 충분히 농작물재배가 가능한 토지였다는 것을 알 수 있다. 만약, 사건토지가 청구인의 주장과 같이 지목만 “답”이고 사건토지의 29번지 전체(215㎡)와 22번지의 2/3(전체 992㎡ 중 661㎡ 정도)가 황무지 상태였다면 실제 영농이 가능한 면적은 전체 취득면적 1,207㎡ 중 331㎡에 불과하여 취득농지의 27%만 경작할 수 있어 농업인에게 쓸모없는 농지라 할 것임에도 11대째 이곳에서 뿌리박고 농사로 연명하고 있다는 청구인이 사건토지를 같은 시기에 거래된 인근의 양호한 농지인 ○○구 ○○동 60번지의 경우 평당 36만원, ○○동 70-4번지 평당 37만원보다 높은 가격인 평당 45만원에 거래하였다는 것과 영농을 목적으로 취득하면서 대부분이 황무지인 토지를 취득하였다는 것은 상식적으로도 납득이 되지 않는다 할 것이다.

나. 청구인은 2009년에 포크레인을 동원하여 잡초 등을 제거하고 농사를 지었으나 잡초가 먼저 자랐고 싹이 난 것도 비둘기, 꿩 등이 먹어 2009년도에도 실농을 하였다고 주장하나, 청구인이 증거로 제시한 2008. 12. 12. 및 2009. 4. 28.자 항공촬영사진은 사건토지의 형태 정도만 알 수 있는 해상도로 청구인이 2009년도에 이랑이 두 배 정도로 만들어 진 것은 보이지만 2008년도에 시금치, 고추, 들깨를 심었고, 2009년도에는 콩, 호박, 고추 등을 심었다는 것은 입증되지 않는 다 할 것이며, 가사, 청구인이 실제로 2009년도에 콩을 심었다고 하더라도 경작지에 잡초가 나고 새가 씨앗을 따먹어 농사를 지을 수 없었다면 이는 농업인으로서 책임을 다하지 않은 청구인의 귀책사유라 할 것이다.

다. 청구인은 2009. 8월초까지 영농을 한 후 2009. 11. 20. 자두나무 150그루를 매입하여 정식할 시기가 아닌데도 무리하게 식재를 하였음에도 약 3개월간 휴경을 하였다하여 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다고 주장하나, 사건토지는 “농업(경작)용”으로 토지거래계약허가를 득한 토지이므로 청구인은 토지취득 시부터 2년 동안 계속해서 허가받은 목적대로 사건토지를 이용할 의무가 있어 피청구인이 관련법령에 따라 2009년 6월 토지이용실태 조사를 한 결과 사건토지가 풀이 무성한 상태로 방치되어 있어 피청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제124조의2 및 같은 법 시행령 제124조의3의 규정에 따라 토지이용 의무를 이행하지 아니한 청구인에게 2009. 10. 31.까지 허가받은 목적대로 토지를 이용하도록 이행명령을 하였음에도 청구인은 피청구인이 2009. 11월 사건토지에 대하여 다시 현장 확인을 할 때까지 아무런 경작도 하지 않은 채 사건토지를 방치하였다 이행명령기간이 지난 2009. 11. 20.에 자두나무를 심었다 할 것이므로 청구인이 경작을 하였다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

라. 청구인은 농지원부에 2008. 5. 10. 채소로 기재되어 있고, 청구 외 ○○공사 보상계획통지서 작물명에 고추와 채소가 기재되어 있고, 마을주민들도 2008. 4.부터 2009. 7월까지 경작하였다고 확인하였음에도 단지 3개월간 휴경을 하였다 하여 이 사건 처분을 하는 것은 가혹하다고 주장하나, 농지원부에 사건토지가 등재된 시점은 2008. 5. 10.이므로 이것으로 사건토지의 2009년도 경작상황은 알 수 없다 할 것이며, 오히려 2008년도 취득당시에 사건토지의 대부분이 황무지였다는 청구인의 주장과는 달리 2008년도에는 채소재배가 가능한 상태였음을 알 수 있다 할 것이고, 청구 외 ○○공사가 청구인에게 통보한 보상계획통지서에 보면 사건토지의 현황지목이 “전”임에도 불구하고 “답”으로 기재되어 있고, 청구인은 2009년도에 사건토지의 29번지 전체와 22번지 2/3번지에 콩을 파종하였다고 주장하고 있으나 영농손실조서에는 사건토지의 29번지 작물명에 “채소”로 기재되어 있는 것을 볼 때 토지조서 및 영농손실조서의 기재사항이 정확하다고 판단할 수 없고, 또한 영농손실조서의 조사시점이 특정되어 있지 않으므로 이를 근거로 청구인이 2009년도에 사건토지를 경작하였다는 것은 입증할 수 없다 할 것이다. 또한, 인근 마을 사람들이 청구인이 경작하였다고 연명으로 확인을 하고 있으나 청구인이 구체적으로 경작을 하였다는 증거를 제출하지 못하고 있고, 경작했다는 시기 또한 청구인이 사건토지를 취득한 시점부터 피청구인이 토지이용실태를 조사한 시점까지로 경작시기가 특정되지 않았으므로 이것으로 청구인이 구체적으로 경작을 하였다는 증거로 볼 수 없다 할 것이다.

마. 청구인은 사건토지를 취득한 후 사건토지를 2년 이상 허가받은 목적대로 이용할 의무가 있음에도 약 1년 7개월이 지나도록 사건토지를 허가목적대로 이행하지 않고 방치한 사실이 인정되어 피청구인이 관련법령에 따라 청구인에게 이 사건 처분을 하는 것은 적법하다 할 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제118조, 제119조, 제124조 및 제124조의2

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제124조 및 제124조의3

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 토지거래계약허가신청서, 토지거래계약허가증, 이행명령서, 이행강제금 부과예고 통지서, ○○공사사장의 보상계획 통지서 등 각종 관련 자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 피청구인은 2008. 4. 8. 청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 22번지 992㎡와 ○○동 29번지 215㎡의 토지에 대하여 농업경작용으로 토지거래계약허가를 하였다.

(나) 피청구인은 2009. 6월경 토지거래계약 허가된 토지에 대한 이용실태를 조사한 결과 청구인이 토지거래계약 허가 당시의 목적대로 이용하지 않는 사실을 확인하고 2009. 9. 1. 청구인에게 2009. 10. 31.까지 허가 당시의 목적대로 이용하도록 토지이용의무 이행명령을 하였다.

(다) 피청구인은 2009. 11월경 청구인의 이행명령 여부를 확인한 결과 미이행 한 사실을 최종 확인하고, 2009. 11. 30. 청구인에게 이행강제금 부과예고 통지를 하고 2009. 12. 17. 청구인에게 토지거래계약허가 목적대로 이용하지 않는다 하여 이행강제금 16,400,000원을 부과 처분하였다.

(2) 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하“국토계획법”이라 한다) 제118조, 제119조에서 허가구역 안에 있는 토지에 관한 소유권·지상권을 이전 또는 설정하는 계약을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하며, 시장·군수 또는 구청장은 토지거래계약을 체결하고자 하는 자의 토지이용 목적이 “주거용 주택용지로 이용하고자 하는 것, 허가구역을 포함한 지역의 주민을 위한 복지시설 또는 편익시설로서 관할 시장·군수 또는 구청장이 확인한 시설의 설치에 이용하고자 하는 것, 허가구역안에 거주하는 농업인·임업인·어업인 또는 대통령령이 정하는 자가 당해 허가구역안에서 농업·축산업·임업 또는 어업을 영위하기 위하여 필요한 것, 허가구역의 지정당시 당해 구역안에서 사업을 시행하고 있는 자가 그 사업에 이용하고자 하는 것인 경우 또는 그 자의 사업과 밀접한 관련이 있는 사업을 행하는 자가 그 사업에 이용하고자 하는 것 등 국토계획법 제119조제1호 각목에 해당되는 경우를 제외하고는 토지거래허가를 하여서는 아니 되며, 국토계획법 제124조, 제124조의2 및 같은 법 시행령 제124조, 제124조의3에서 법 제118조의 규정에 의하여 토지거래계약 허가를 받은 자는 5년의 범위 이내에서 대통령령이 정하는 기간 동안 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 하며, 시장·군수 또는 구청장은 토지거래계약 허가를 받은 자가 허가받은 목적대로 이용하고 있는지의 여부를 조사하여 토지의 이용의무를 이행하지 아니한 자에 대하여는 상당한 기간을 정하여 토지의 이용의무를 이행하도록 명할 수 있으며, 이행명령 기간 내에 이행되지 아니한 경우에는 토지취득가액의 100분의 10의 범위 안에서 이행강제금을 부과하도록 규정되어 있는바,

청구인은 사건토지를 구입하여 2009년 8월초까지 영농을 하였지만 실농을 하였고 사건토지가 척박하여 2009. 11. 20. 자두나무를 심었기에 결과적으로 3개월간밖에 휴경을 하지 않았는데 이 사건 처분을 하는 것은 위법·부당하다고 주장하나, 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 토지거래계약허가신청서, 토지이용실태 조사부, 토지 이용의무 이행명령서, 이행강제금 부과 예고 등 각종 증거자료에 의하면, 우선, 청구인이 2008. 4월 사건토지에 대한 토지거래허가 당시의 사진에 보면 사건토지에 채소가 심어져 있는 것으로 보아 사건토지가 영농에 이용되고 있음을 알 수 있다 할 것이며, 청구인이 사건토지를 토지거래계약허가 목적대로 이용하는지 여부를 피청구인이 2009. 6월 현장 확인 한 사진 등 증거자료에 의하면 사건토지가 허가목적대로 이용되지 않은 사실은 인정된다 할 것이며, 피청구인이 관련법령에 따라 청구인에게 2009. 10. 31.까지 토지거래허가 목적대로 이행하도록 명령하였음에도 청구인이 이를 이행하지 아니한 사실 또한 인정된다 할 것이므로 피청구인이 관련법령에 따라 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.