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피청구인은 공공도로로 편입된 사유토지(두구동 1213-2 및 1214-2번지 각각 3㎡)를 청구인의 소유 토지임을 확인하고 보상하라.

○「행정심판법」제2조 및 제3조

○「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제16조, 제17조 및 제30조

○「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」제8조

1. 사건개요

피청구인은 2010. 3. 17. 부산광역시 ○○구 ○○동 일원에 대한 2010. 도시계획시설사업 보상계획(체육공원로 도로확장 및 보도신설 공사, 이하 “도로확장공사”라 한다) 열람공고를 하자, 청구인은 2010. 3. 26. 피청구인에게 도로확장공사 구간에 편입되는 같은 동 1213-2번지 및 1214-2번지(각각 3㎡, 도로, 이하 “사건도로”라 한다)는 종전소유자로부터 이전을 받은 실질적인 소유자인 청구인에게 있으므로, 청구인에게 보상하지 않는 것은 부당하다며 이의신청을 하였으며, 피청구인은 2010. 4. 6. 청구인에게 ‘토지 등의 손실보상금 산정에 있어서는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제68조 및 제70조의 규정에 의거 감정평가업자 2인 이상에게 감정평가를 의뢰하여 평가금액의 산술평균 금액으로 손실보상금이 산정되며, 현재 도로로 사용 중인 사유지 보상에 대해서는 법원판결(부당이득금청구소송)에 따라 도로사용료로 지급하고 있음을 알려 드린다.’는 내용으로 의견에 대한 회신을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 피청구인은 1213번지, 1214번지에서 도로로 편입된 사건도로(1213-2, 1214-2번지)를 청구인의 소유로 인정하고, 보상하여 주기 바란다. 사건도로는 1935. 7. 11. 일제강점기에 1213, 1214번지에서 분리되어 강제로 도로로 편입되어 토지대장은 존재하나, 토지대장 상 명의가 청구인으로 되어 있지 않다는 이유로 청구인을 보상대상에서 제외한다는 것은 심히 부당하다. 사건도로의 토지대장에는 김○○, 박○○로 되어 있으나, 소유권은 김○○, 박○○에서 박◎◎을 거쳐 청구인에게 이전된 것으로 실질적인 소유자는 청구인이라 할 것이다. 피청구인은 토지대장에 나타나는 소유자(김○○, 박○○)에게 토지보상을 하겠다고 하나, 이들의 소재를 확인할 수 없고 이미 사망하거나 행방불명된 상태이므로, 이번 기회에 정리하여야 할 사항이다.

나. 같은 동 1213, 1214번지에는 1919. 8. 20. 기준으로 이미 가옥이 존재하였다. 1213번지에 있던 가옥은 1213-1, 1213-2로 나누어지고, 1213-2번지는 도로로 편입되었으며, 1214번지에 있는 가옥도 1214-2번지 도로로 편입되었다. 김○○, 박○○은 1213, 1214번지에 있던 가옥을 1213-1, 1214-1번지 대표지번으로 하여 소유권을 박◎◎을 거쳐 청구인에게 이전하였고, 이들은 사건도로 부지에 대하여 이미 권리를 포기한 상태이다. 청구인은 1935년부터 1213-1, 1214-1번지 양필지에 물려 있는 주택의 실질적인 소유자이므로 사건도로의 실질적인 소유자라 할 것이다.

다. 현재의 도로로 확장될 당시(1995~1996년도) 1213-1, 1213-2번지와 1214-1, 1214-2번지의 양필지에 걸쳐 있던 가옥이 철거될 때 토지의 소유자가 다르다는 이유로 청구인은 주택에 대한 보상만 받았다. 주택을 60여 년간 무사평온하게 권리행사를 해온 사실은 실제 소유자임을 입증하는 증거가 될 수 있는 것은 상식적인 판단일 것인데도, 피청구인은 이를 인정하지 않는 것은 부당하다. 따라서 피청구인은 사건도로의 실질적인 소유자가 청구인임을 확인하고, 사건도로에 대한 보상을 이행하여야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 「행정심판법」제3조제1항에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고 행정심판을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 행정심판의 대상이 되는 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 단순한 질의나 민원에 대한 회신은 행정심판의 대상이 되지 않는다 할 것이므로, 이 사건 의견에 대한 회신은 단순한 민원회신에 불과하여 행정심판의 대상인 처분이라고 할 수 없다.

나. 청구인은 사건도로가 일제강점기에 강제로 도로로 편입되었고, 청구 외 김○○, 박○○은 1213, 1214번지에 있던 주택을 1213-1, 1214-1번지 대표지번으로 하여 소유권이 박◎◎을 거쳐 청구인에게 이전된 상황이므로, 사건도로의 실질적인 소유자가 청구인임을 확인하고, 사건도로에 대한 보상을 이행하라고 주장하고 있으나, 이 사건의 소유권 주장에 대해서는 「민법」에 의한 민사상의 분쟁으로 해결할 사항으로 보여지므로 행정심판의 대상이 되지 않은 부적절한 청구로 각하되어야 할 것이다.

4. 이 사건 청구의 행정심판 적격여부

가. 관계법령

○「행정심판법」제2조 및 제3조

○「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제16조, 제17조 및 제30조

○「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」제8조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 피청구인은 2010. 3. 17. ○○구 ○○동 일원(사건 토지 포함)에 대하여 2010.도시계획시설사업 보상계획 열람 공고를 하였다.

(나) 청구인은 2010. 3. 26. 피청구인에게 보상계획 열람공고에 대하여 ‘사건토지는 일제강점기에 강제로 편입된 토지로 보상하지 않은 것은 부당하며, 1990년경 현재의 도로가 확장될 때 사건도로에 있었던 건물은 보상을 받았으나, 사건토지에 대한 보상은 받지 못하였으므로 보상을 하여야 한다.’는 내용으로 의견을 제출하였다.

(다) 피청구인은 2010. 4. 6. 청구인에게 ‘토지 등의 손실보상금 산정에 있어서는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제68조 및 제70조의 규정에 의거 감정평가업자 2인 이상에게 감정평가를 의뢰하여 평가금액의 산술평균 금액으로 손실보상금이 산정되며, 현재 도로로 사용 중인 사유지 보상에 대해서는 법원판결(부당이득금청구소송)에 따라 도로사용료로 지급하고 있음을 알려 드린다.’는 내용으로 의견서 제출에 대한 회시를 하였다.

(2) 살피건대, 「행정심판법」제2조제1항제1호에서 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제3조제1항에서는 ‘행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다.’고 되어 있다. 또한「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제16조 내지 제30조에서는 사업시행자는 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하고, 사업시행자는 협의가 성립된 때에는 토지소유자 및 관계인과 계약을 체결하여야 하며, 사업인정고시가 있은 후 협의가 성립되지 아니한 때에는 토지소유자 및 관계인은 서면으로 사업시행자에게 재결의 신청을 할 것을 청구할 수 있도록 되어 있다. 그리고 같은 법 시행령 제8조에서 사업시행자는 토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 그 주소·거소 그 밖에 통지할 장소를 알 수 없는 때에는 공고로써 통지에 갈음할 수 있도록 규정하고 있는바,

이 사건 심판청구가 적법한 심판청구인지에 대하여 살펴보면, 청구인은 이 사건 청구서에서 사건 토지가 청구인의 소유임을 확인하고 그에 따른 보상을 이행하라는 내용이나, 이 사건과 같이 토지 등의 보상은 국가 또는 공공단체의 행위 중 우월한 공권력의 주체가 아니라 사법상의 권리의 주체로서 상대방과 대등한 지위에서 행하는 사법상의 행위인바, 이 사건 ‘의견서 제출에 대한 회신’이 하나의 처분성으로 인정하기는 어렵다 할 것이다. 또한 사건토지에 대한 등기부등본이 존재하지 않은 상태에서 사건토지에 대한 소유권 확인은 민사상의 분쟁으로 해결할 사항이고, 보상이행여부는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에 해당되어 행정심판의 대상이 되는 처분 또는 부작위에 해당되지 않는다 할 것이다.