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피청구인이 2010. 11. 25. 청구인에 대하여 한 민간위탁수수료 금16,825,000원 환수통보는 이를 취소한다.

○「행정심판법」제2조, 제3조, 제5조

○「부산광역시

○

○구 폐기물관리 및 수수료 등에 관한 조례」 제5조

○「2010년 생활폐기물 수집·운반 위탁계약서」제9조, 제11조, 제13조 및 제22조

1. 사건개요

청구인은 부산 ○○구 ○1동 641-1번지에서 2010. 6. 24. 피청구인과 부산광역시 ○○구 관내 일부 구역에서 발생하는 생활폐기물에 대한 수집·운반을 대행하는 계약(이하 “위탁계약”이라 한다)을 체결하여 생활폐기물 수집·운반업(이하 “사건업소”라 한다)을 운영하던 중 2010. 9. 17. 부산광역시 특별감찰 결과 사건업소에서 청소용역 관련 업무가 부적정하게 이루어진 사실을 적발하여 2010. 11. 3. 피청구인에게 청구인으로부터 민간위탁수수료를 회수하라는 처분지시를 하였고, 이에 피청구인은 2010. 11. 25. 청구인에게 위탁계약 규정을 위반한 7명의 7월분 인건비 16,825,000원을 환수한다는 민간위탁수수료 환수 통보(이하 “이 사건 통보”라 한다)를 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인과 피청구인 간에 작성된「2010년 생활폐기물 수집·운반 위탁계약서」는 그 계약이 위탁계약으로 되어 있으나 실질은 민법상의 도급계약으로서 청구인이 ○○구 내 특정지역 내에서 발생된 상활폐기물을 수집, 운반하고 이에 대한 대가로 피청구인은 약정된 위탁수수료를 지급하는 것이 주된 내용이다. 위탁수수료는 실제 발생된 생활쓰레기의 양, 수집·운반방법과 관계없이 전문기관에 원가계산을 의뢰하여 산출된 원가를 위탁수수료의 상한선으로 하여 청구인과 피청구인 간에 계약을 체결하고 이를 수령해 오고 있다.

나. 청구인은 유류비 인상, 물가상승 등으로 경비가 과다 지출되어 손해가 발생하더라도 이를 피청구인으로부터 더 보상받을 수가 없고, 이런 경우에는 청구인이 쌓아온 수집·운반방식의 노하우와 경험, 고가의 최신장비 사용, 경우에 따라 인력의 기계화를 통한 경영합리화를 통해 손실의 폭을 줄일 수밖에 없어, 처음 청구인이 피청구인에게 제출한 사업계획서상의 내용과는 다소 차이가 날 수가 있다. 이러한 사실은 갑제5호증 민주노총의 질의에 따른 부산광역시의 답변서에서도 알 수 있다.

다. 청구인은 특정지역 내에서 발생되는 생활폐기물의 수집, 운반을 하면서 업무효율의 극대화를 꾀하기 위해 아파트와 사업장이 인접해 있는 경우에는 구청 수거업무와 사업장 수거업무를 병행하여 작업을 시킬 수밖에 없고, 이로 인해 발생할 수 있는 시간외수당 등은 근로자와 합의를 통해 해결해왔다. 청구인은 피청구인과 체결한 위탁계약의 특정구역 내에서 발생되는 생활폐기물의 수집, 운반을 원활하게 해주면 되고 그 과정에서 효율성을 높이기 위해 사업장 수거업무를 근로자와의 합의를 통해 병행케 하였다는 점이 문제가 될 수는 없다고 할 것이다.

라. ‘2010. 7월분부터는 직접노무비 전액을 근로자에게 지급하기로 한다.’라는 조항이 신설되어 직접노무비 전액을 근로자에게 지급하고 있고, 지급하지 못하여 남은 노무비가 있을 경우 직접노무비 집행내역에서 보는 바와 같이 정산되고 있어 연말에 모두 정산될 예정이다.

마. 종전의 수거방법은 사업장쓰레기와 가정용 일반생활쓰레기를 구분하여 사업장 전용 봉투와 가정용 종량제 봉투를 사용하여 각각 수거해왔다. 그러나 2008년 7월부터는 사업장쓰레기, 가정용 일반생활쓰레기의 구분 없이 일괄하여 같은 가격의 종량제 봉투사용으로 전환되었다. 이에 따라 생활쓰레기용, 사업장용 구분은 있으나 봉투 색깔만 다를 뿐 봉투 가격이나 내용물도 같다.

바. 피청구인은 위탁계약서 제13조제9호의 직접노무비 지급대상임에도 피청구인의 승인 없이 사업장 쓰레기 처리업무에 종사토록 한 것은 같은 계약서 제11조제2항의 규정에 위배된 것이므로 7명의 7월분 인건비 16,825,000원을 회수한다고 하였으나, 현재 사업장쓰레기와 가정용 일반생활쓰레기 모두 종량제 봉투를 사용하여 수거하고 있고 근로자가 자신들의 편익을 위해, 한편으로는 청구인의 효율적인 경영을 위해 가정용 일반생활쓰레기 근로자가 인근에 있는 사업장쓰레기를 수거한 것이 위탁계약서 제11조제2항을 위배했다고는 볼 수 없다. 가사, 그렇지 않다 하여도 피청구인이 회수하려고 하는 7명의 7월분 인건비는 위탁계약서 제13조제9호에 의하여 연말에 정산되어 모두 근로자들에게 지급될 임금이다. 이러한 이유로 피청구인의 위법 부당한 처분에 대한 취소를 구하기 위하여 이 사건 청구에 이르게 되었다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 위탁계약의 실질은 민법상의 도급계약이므로, 청구인의 효율적인 경영을 위해 가정용 일반생활쓰레기 근로자가 인근 사업장쓰레기를 수거한 것이 위탁계약서 제11조제2항에 위배된 것으로 볼 수 없다고 주장하나, 청구인이 각 사업장과 개별 계약하여 피청구인의 용역 대가와는 별도대가(월 예상수입38,000,000원)를 받는 사업장쓰레기 배출사업장 96개소의 쓰레기수집업무에 인력 7명(차량 3대)을 피청구인의 승인 없이 전용한바, 이는 해당 계약을 이행하기 위해 지정한 차량과 인력은 피청구인의 승인 없이 다른 용도에 사용할 수 없다는 위탁계약서 제11조제2항을 명백하게 위반한 것이다.

나. 위와 같이 청구인이 피청구인의 승인 없이 전용한 인력은 직접노무비 지급대상이 아님에도 피청구인이 이를 간과하고 청구인에게 용역비를 지급한바, 직접노무비 지급대상이 아닌 전용인력 7명에 대한 노무비를 환수코자 하는 이 사건 처분은 위탁계약서 제17조제4호에 따른 정당한 처분이라 할 것이다.

다. 청구인이 각 사업장과 개별로 계약하여 받는 사업장쓰레기 수입과 운영 인력은 구분되어야 함에도 단지 근로자와의 합의를 통해 구청 수거업무와 사업장 수거업무를 병행하는 것은 명백히 계약사항을 위반하는 행위이므로, 이러한 청구인의 위반행위에 대하여 정당하게 이루어진 이 사건 처분을 면탈하고자 하는 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 이 사건 청구의 행정심판 적격여부

가. 관계법령 등

○「행정심판법」제2조, 제3조, 제5조

○「부산광역시 ○○구 폐기물관리 및 수수료 등에 관한 조례」 제5조

○「2010년 생활폐기물 수집·운반 위탁계약서」제9조, 제11조, 제13조 및 제22조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 각종 증거자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 피청구인과 2010. 6. 24. 생활폐기물 수집·운반 위탁계약을 체결하고 생활폐기물 수집·운반업을 운영하였다.

(나) 부산광역시장은 2010. 9. 17. 부산광역시의 특별감찰 결과 청소용역 관련 업무 부적정으로 지적된 사항에 대하여 2010. 11. 3. 청구인이 피청구인과 체결한 위탁계약서 제11조제2항 규정을 위반한 7명의 7월분 인건비 16,825,000원을 같은 계약서 제17조제4호의 규정에 의거 회수하라는 처분지시를 하였다.

(다) 피청구인은 2010. 11. 25. 청구인에게 이 사건 통보를 하였다.

(2) 살피건대, 행정심판의 대상은 「행정심판법」제3조제1항에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, 같은 법 제2조제1항에 의하면 "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있다. 그러나 청구인과 피청구인간에 체결한 위탁계약은 민법상 도급계약에 해당되며, 피청구인이 2010. 11. 25. 청구인에게 한 이 사건 통보는 2010. 6. 24. 청구인과 피청구인간에 체결한 위탁계약서 제11조제2항의 계약 규정을 위반한 7명의 7월분 인건비 16,825,000원을, 같은 계약서 제17조제4호의 규정에 의거 환수하겠다는 통보일 뿐, 행정청의 구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사나 처분으로 볼 수 없는 바, 피청구인의 이 사건 통보를 취소하라는 이 사건 청구는 행정심판의 대상이 되지 않는 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이다.