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피청구인이 2011. 3. 29. 청구인에 대하여 한 액화석유가스충전사업불허가처분은 이를 취소한다.

○「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」제3조

○「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」제2조, 제10조

○「부산광역시

○

○구 가스업소허가 및 신고에 관한 고시」제3조

1. 사건개요

청구인은 2010. 11. 23. 부산광역시 ○○구 ○○동 254-19(이하 “사건토지”라 한다.)에 위험물 저장 및 처리시설(액화석유가스 충전소) 신축을 위하여 피청구인에게 건축허가를 신청하여 2011. 2. 21. 허가를 득하고, 2011. 3. 23. 피청구인에게 액화석유가스 충전사업 허가 신청(이하 “사건신청”이라 한다.)을 하였으나 피청구인은 2011. 3. 29. 관계법령 및「부산광역시 ○○구 가스업소 허가 및 신고에 관한 고시」(이하 “○○구 고시”라 한다.)에 근거하여 충전시설과 ‘보호시설의 부지경계선’과의 안전거리가 미확보 되었다는 이유로 불허가 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다.)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 2011. 2. 21. 피청구인으로부터 액화석유가스 충전소 신축을 위한 건축허가를 받았고 액화석유가스 충전사업의 허가에 대하여는 별도로 허가신청이 필요하다는 안내에 따라 피청구인에게 사건신청을 하였으나 피청구인은 종전 건축허가와는 다르게 충전시설과 ‘보호시설의 부지경계선’ 과의 안전거리가 확보되지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

나. 피청구인은 ○○구 고시 제3조 제5항 제1호 ‘충전시설과 보호시설의 부지경계까지의 안전거리는 충전시설의 그 외면으로부터 사업소경계와의 거리의 2배로 한다.’는 규정을 불허가 사유의 근거로 들고 있다. 그러나「액화석유가스의 안전거리 및 사업법 시행규칙」(이하 ‘시행규칙’이라 한다.)제10조 제1호 [별표 3]의 시설 배치기준에서는 ‘액화석유가스 충전시설 중 저장설비ㆍ충전설비 및 자동차에 고정된 탱크 이입ㆍ충전장소는 그 외면(자동차에 고정된 탱크 이입ㆍ충전장소의 경우에는 지면에 표시된 정차위치의 중심)으로부터 보호시설까지 다)부터 마)까지에 따른 저장설비ㆍ충전설비 및 자동차에 고정된 탱크 이입·충전장소로부터 사업소경계와의 거리 이상을 유지할 것’이라고 규정하고 있다. 따라서 시행규칙은 안전거리를 측정하는 두 개의 기준점으로 ‘충전시설’과 ‘보호시설’을 명시하고 있음에도 불구하고 ‘충전시설’과 ‘보호시설의 부지경계’로 규정한 ○○구 고시 제3조 제5항의 효력이 유효한지, 청구인의 사건신청에 충전시설과 보호시설과의 안전거리가 확보되었음에도 피 청구인이 이 사건 처분을 하였다면 위법한 것인지 여부가 이 사건의 쟁점이다.

다. 시행규칙 제2조 제1항 제15호에는 ‘보호시설이란 제1종 보호시설과 제2종 보호시설로서 별표 1에서 정한 것을 말한다.’라고 하며 [별표 1]에서는 ‘사람을 수용하는 건축물(가설건축물은 제외한다)로서 사실상 독립된 부분의 연면적이 1천㎡ 이상인 것’을 제1종 보호시설의 하나로 정하고 있는 바, 보호시설이란 학교 등 해당 시설의 건축물 자체를 의미하는 것에 반해 보호시설의 부지는 보호시설은 물론이고 그 부지까지 포함하는 개념이므로 둘은 명백히 구별되는 개념이다. 안전거리를 측정하는 기준점을 ‘보호시설’로 하지 않고 ‘보호시설의 부지경계’로 하는 경우, 당초 보호의 필요성이 있는 해당 시설과의 안전거리를 유지하고자 하는 법령의 취지와는 무관하게 보호시설과 보호시설의 부지경계 사이의 거리에 따라서 안전거리를 측정하는 기준점이 달라지는 문제가 발생하게 된다.

라. 대법원은 안전거리 측정의 기산점과 관련, ‘충전소’와 ‘충전소 부지’를 구별하여 ‘안전거리는 충전소 부지의 경계가 되는 외벽으로부터가 아니라 저장 또는 처리시설의 외벽으로부터 측정하는 것이 법령의 취지에 부합하는 합리적인 해석’이라고 판시 한바 있다.(대법원 1992. 4. 28. 선고 91누 10930 판결) 그렇다면 안전거리 측정의 만료점이라 할 수 있는 보호시설과 관련해서도 같은 취지로 보호시설과 보호시설의 부지를 구별하여야 할 것이며 시행규칙이 안전거리를 측정하는 기준점을 보호시설로 명시한 이상, 이를 보호시설의 부지 경계로 확장하여 해석할 수는 없는 것이다.

마. ○○구를 제외한 부산광역시의 나머지 기초자치단체는 허가기준으로 ‘액화석유가스 충전시설 중 저장설비ㆍ충전설비 및 자동차에 고정된 탱크 이입ㆍ충전장소는 그 외면(자동차에 고정된 탱크 이입ㆍ충전장소의 경우에는 지면에 표시된 정차위치의 중심)으로부터 보호시설(충전사업을 하기 위하여 필요한 보호시설로서 사업소 안에 설치되는 것은 제외한다)까지의 안전거리는 시행규칙 별표3 규정에 따른 사업소경계와의 거리의 2배로 한다.’고 (금정구의 경우 1.5배 이상) 규정하고 있다. 유독 피청구인만 충전시설과 ‘보호시설의 부지 경계선’과의 안전거리를 측정함으로써 결과적으로 충전시설과 사업소 경계와의 거리의 2배 이상을 요구하고 있는 것이므로 형평성에도 어긋나서 재량권의 일탈·남용이 있다고 할 것이다.

바.「헌법」제117조 제1항은 ‘지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.’고 규정하고, 「지방자치법」제22조 본문은 ‘지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다.’ 고 규정하는 바, 여기서 말하는 법령의 범위 안이란 법령에 위반되지 않는 범위를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다고 할 것이다. 따라서 ○○구 고시는 상위법인 시행규칙을 위배하였으므로 무효이며 안전거리 확보 여부는 시행규칙에 따라 판단하여야 하고 그 측정 기준점은 ‘충전시설’과 ‘보호시설’이라고 할 것이다.

사. 이 사건 저장시설의 외면으로부터 사업소 경계와의 거리는 21m이고 따라서 확보되어야 하는 안전거리는 그 2배인 42m인데, 저장시설 외면으로부터 보호시설(○○소방서)까지의 거리는 42m 이상이다. 피청구인은 저장시설의 외면으로부터 보호시설 즉 ○○소방서의 부지 경계선까지 거리가 27m이므로 안전거리 미확보로 판단한 것이고, 충전시설의 외면으로부터 사업소 경계와의 거리는 24m이고 확보되어야 하는 안전거리는 48m인데, 충전시설 외면으로부터 ○○소방서까지의 거리는 48m 이상이다. 피청구인은 충전시설의 외면으로부터 ○○소방서의 부지 경계선까지 거리가 30m이므로 안전거리 미확보로 판단한 것이다. 또한 고정된 탱크의 경우 정차위치를 지면에 표시한 중심으로부터 사업소 경계와의 거리는 24m이고 따라서 확보되어야 하는 안전거리는 그 2배인 48m인데, 정차위치를 지면에 표시한 중심으로부터 ○○소방서까지의 거리는 48m 이상이다. 피청구인은 저장시설의 외면으로부터 보호시설 즉 ○○소방서의 부지 경계선까지 거리가 29m이므로 안전거리 미확보로 판단한 것이다. 이렇듯 청구인은 충전시설과 ‘보호시설’까지의 안전거리를 확보했음에도 상위법령에 위배되는 무효인 ○○구 고시를 근거로 이 사건 처분을 하였으므로 이는 위법·부당한 처분임이 분명하다.

아. 이 사건 처분과 관련한 보호시설은 부산광역시 ○○구 ○○동 254-7, 254-40 도로를 부지로 한 소방서인데 이 소방서는 공부상 도로를 부지로 하여 건축되었다. 시행규칙 [별표 3]에는 충전시설과 사업소 경계까지의 거리는 24m 이상을 유지하여야 한다고 하면서도 사업소 경계가 도로 등과 접한 경우에는 그 반대편 끝을 경계로 본다는 예외 규정을 두고 있는 바 그 취지는 도로가 사업소 경계와 접한 경우 거리제한에 관한 규정이 완화된다는 것이다. 피청구인도 ○○구 고시에서 도로의 개념을 공부상 도로 및 현행도로를 포함하는 것으로 규정하고 있는바 사업소의 경계가 현행도로(254-20 임, 204-13 도, 등)와 접하고 이 현행도로가 다시 공부상 도로인 ○○소방서의 부지(254-7 도, 254-40 도)와 접하고 있는 점에 비추어 거리 제한에 관한 규정은 완화되어야 할 사안임이 분명하다.

자. 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 근거로 삼은 ○○구 고시 제3조 제5항은 무효이고, 청구인이 상위법령인 시행규칙에 따른 안전거리를 확보하였음에도 청구인의 사건신청을 불허가한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하고, 부산광역시의 다른 기초자치단체와는 달리 충전시설과 사업소 경계와의 거리의 2배 이상을 안전거리로 요구하는 것은 형평성에도 어긋나서 재량권의 일탈·남용의 위법이 있다고 할 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인의 주장을 요약하면, 피청구인이 시행규칙 [별표3] 제1호 가목 10)항 나)에 ‘안전거리 및 도로 폭을 허가관청이 정하는 경우에는 1) 가) 및 사)에 따른 기준의 2배 이내의 범위에서 시도의 특수한 상황을 고려하여 강화된 기준을 정하여 고시할 수 있다’는 규정을 근거로 ○○구 고시를 제정하면서 제1호 가목 ---(이하 생략)--<‘보호시설’ 까지 --(이하 생략)-- 사업소 경계와의 거리 이상을 유지할 것.> 이라는 규정을 ‘보호시설의 부지경계’까지 -- 라고 강화하여 정한 것은 상위법령인 시행규칙을 위반한 것이므로 위법하며, 위법한 규정을 적용하여 불허가 처분한 것은 재량권의 일탈, 남용이므로 피청구인의 처분은 취소되어야 한다는 것이다.

나. 청구인은 ‘보호시설’의 개념에 대해 ‘학교 등 해당시설의 건축물 그 자체를 의미하는 것’이라며 법의 목적과 취지에 상반되는 자의적인 판단을 하고 있으나, 먼저 사전적 의미에서의 ‘보호’라 함은 ‘위험이나 곤란 따위가 미치지 아니하도록 잘 보살펴 돌본다.’고 설명하고 있고, 시행규칙 제2조 제1항 15호 [별표 1]에서는 위험시설로부터 반드시 보호해야 할 대상시설을 제1종 및 제2종으로 나누어 정하고 있다. 학교 시설을 보호하기 위해「학교보건법」제6조는 초중고 교육시설은 출입문으로부터 직선거리 50m 이내에 위험 및 유해한 업종에 대해 인허가를 제한할 수 있도록 ‘절대정화구역’을 정하고 있으며, 또한 초중고 교육시설의 담장으로부터 200m 이내에 ‘상대정화구역’을 지정운영하고 있다. 제2종 보호시설인 주택의 경우「주택법」제2조(정의) 에서는 ‘주택’이란 ‘세대의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속 토지를 말하며 이를 단독주택과 공동주택으로 구분한다.’라고 하여 건축물이 존치하는 부지의 전부를 보호시설로 보고 있다. 「영유아보육법」시행규칙 제9조 ‘보육시설의 설치기준’에 대해 ‘보육시설은 위험시설로부터 50m 이상 떨어진 곳에 위치하여야 한다.’고 규정하고 있으며 위험물시설과 보육시설의 이격거리 측정에 대해 보건복지부 지침은 장소적 경계가 되는 양 건물의 부지경계선을 기준으로 하는 것을 원칙으로 하고 있으며 이 또한 이 법에서 정한 목적과 취지에 부합하게 하기위한 조치라고 사료된다. 타 법령을 예시로 앞서 설명한 바와 같이 보호시설의 보호대상은 건축물이 아니라 보호시설을 이용하는 사람이라는 것은 굳이 부연하지 않아도 누구나 알 수 있는 사항임에도 보호시설은 건축물 그 자체를 의미하는 것이란 청구인의 논리는 교회, 공회당, 예식장, 장예식장 등 일시 다수인을 수용하고 이를 이용하는 사람에 대해서는 보호의 가치와 의미를 염두에 두지 않고 있으므로 청구인의 주장은 전혀 설득력이 없는, 오로지 영리만을 목적으로 하는 배타적인 사고의 발상이라 일축하고자 한다.

다. 청구인은 안전거리의 측정 기준점을 ‘보호시설의 부지 경계’로 하는 경우 당초 보호의 필요성이 있는 해당시설과의 안전거리를 유지하고자 하는 법령의 취지와는 무관하게 보호시설과 보호시설의 부지 경계 사이의 거리에 따라 안전거리 측정 기준점이 달라지는 문제점이 발생한다고 하나 상위 법령인 시행규칙에 강화된 기준을 정하여 고시할 수 있도록 한 것은 보호의 필요성이 있는 시설의 보호를 위한, 법의 목적과 취지에 어긋나지 않으므로 논할 가치가 없고, 대법원의 판례를 들면서 안전거리 측정의 만료점을 보호시설의 부지 경계로 확장하여 해석할 수 없는 것이라고 하나 이 사건과 연관성이 없는 판례로 보인다.

라. ○○구 고시는 시행규칙 [별표3]제1호 가목 10)항 나)에 ‘안전거리 및 도로 폭을 허가관청이 정하는 경우에는 1) 가) 및 사)에 따른 기준의 2배 이내의 범위에서 시도의특수한상황을 고려하여 강화된 기준을 정하여 고시할수있다’는 규정을 근거로 제정되었고, 상위 법령에 시설 및 기술기준이 명문화되어 있음에도 불구하고 허가권자에게 강화된 기준을 정할 수 있도록 근거를 마련한 것은, 획일화된 법령으로는 허가관청의 특수한 상황 전부를 수용할 수 없으므로 허가권자 에게 재량권을 부여한 것이며 이를 근거로 ○○구 고시를 제정한 것은 전혀 하자가 없음에도 청구인은 부산시역 내 타구의 경우 고시 내용이 이와 같지 않음을 이유로 ○○구 고시 제3조 제5항(안전거리)은 상위 법령을 위반한 것이어서 무효라고 주장하나 ○○구 고시를 제정함에 상위 법령을 위반한 사실이 없으므로 청구인의 주장은 일고의 가치가 없으며, 또한 시행규칙 ‘보호시설’에 대해 ‘보호시설의 부지경계’라고 구체화한 것은 위험시설로부터 보호시설의 건물 및 인명을 보호하기 위한 최소한의 안전조치이며, 허가신청을 하고자 하는 자에 대해서는 미리 허가규정을 살펴 허가신청을 하게 함으로서 이를 근거로 불허가처분을 한 경우에도 오해의 소지를 없애고자 함이다.

마. ○○구 고시를 제정함에 상위법령에 위반하지 않았고 적법한 절차를 거쳐 제정한 규정에 근거한 이 사건 처분에 대해 재량권을 일탈, 남용하였다는 것은 어불성설이며 ○○구 고시는 우리구 관내에 신청하는 모든 민원(액화석유가스 충전사업 허가 신청)에 대해 동일하게 적용하는 규정임에도 형평의 원칙에 위반된다는 주장은 터무니없는 것이다.

바. 청구인이 언급한 부산광역시 ○○소방서는 건축물관리대장【증 제2호】에서 보는 바와 같이 ○○동 254-7에 신축(관련지번 254-8)되었고, 2010. 11. 15. 사용승인 되어 소방서 용도로 건축물을 사용하고 있으며, 현재까지 지목 변경(정정)을 하지 않은 것은 사실이나, 건물을 신축하여 이미 사용하고 있는 ○○소방서 부지(○○동 254-7)가 지목변경이 지연되었다고 하여 도로의 기능을 갖는 것이 아님에도 공부상 도로로 보아야 한다는 청구인의 주장은 지목이 표기된 ‘지적공부’를 도로의 내역이 기록된 ‘도로공부’로 오인하여 주장한 것 이므로 논할 가치가 없다. ○○동 254-7 번지는 【증 제3호】지적도에서 보는 바와 같이 당초에는 도로개설을 목적으로 지목을 ‘도로’로 정하였으나 이후 도시계획이 일부 수정되어 ○○동 254-12, 254-13, 254-15, 254-20 번지가 도로로 개설된 것이다.

사. 청구인이 제출한 충전시설 배치도【증 제4호】를 보면 ○○소방서 부지를 도로로 오인하여 사업소경계와의 안전거리를 산정하였음을 알 수 있으며(○○소방서 건축물 현황도【증 제5호】참조),【증 제6호】에서 청구인이 제출한 충전시설 배치도에 ○○소방서 현황도를 겹쳐보면 ○○동 254-7 번지는 현재 ○○소방서 부지임을 명확히 알 수가 있고, 청구인이 주장한 것처럼 ‘사업소 경계가 도로와 접한 경우에는 그 반대편 끝을 경계로 본다’는 시행규칙 내용대로 현행도로의 경계선인 254-12, 254-13, 254-15 번지를 사업소의 경계로 인정(동일 선이 보호시설의 부지경계선)하여 안전거리를 측정【증 제7호】하였음에도 ○○동 254-7번지는 공부상 도로이므로 안전거리 제한 규정을 완화해야 한다는 청구인의 주장은 이유가 될 수 없다.

아. 앞서 설명하고 논박한 바와 같이 ○○구 고시를 제정함에 상위법령을 위반한 사실이 없으므로 ○○구 고시는 유효하고 적법하며 이를 근거로 민원신청 사항을 검토하여 명확한 불허가 처분 사유를 근거로 처분한 것은 정당한 행정행위이므로 한 치의 재량권 일탈이나 남용이 없다. 따라서 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령 등

○「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」제3조

○「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」제2조, 제10조

○「부산광역시○○구 가스업소허가 및 신고에 관한 고시」제3조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 준비서면 등 각종 자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2010. 11. 23. 사건토지에 위험물 저장 및 처리시설(액화석유가스 충전소) 신축을 위하여 피청구인에게 건축허가(건축면적 76.98㎡, 연면적 217.44㎡)를 신청하여 2011. 2. 21. 허가를 받았다.

(나) 청구인은 2011. 3. 23. 피청구인에게 사건신청을 하였으나 피청구인은 2011. 3. 29. 관계법령 및 ○○구 고시에 근거하여, 충전시설과 ‘보호시설(사건토지와 인접하여 위치한 연면적 2991.6㎡의 ○○소방서)의 부지경계선’과의 안전거리가 미확보 되었다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

(2) 살피건대,「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」제3조에 의하면 액화석유가스의 충전에 관한 시설기준은 지식경제부령으로 정하도록 되어있고, 같은 법 시행규칙 제10조 [별표 3]에서는 액화석유가스 충전소의 시설 배치기준으로 ‘충전시설의 외면으로부터 보호시설까지의 거리가 충전시설로부터 사업소 경계까지의 거리 이상을 유지할 것’이라고 하는 한편, 안전거리를 허가관청이 정하는 경우에는 위 기준의 2배 이내의 범위에서 시·도의 특수한 상황을 고려하여 강화된 기준을 정하여 고시할 수 있도록 하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제2조 [별표 1]에서는 ‘사람을 수용하는 건축물로서 사실상 독립된 부분의 연면적이 1천㎡ 이상인 것’을 제1종 보호시설로 규정하고 있다. 한편 ○○구 고시 제3조제5항제1호는 액화석유가스 충전사업소의 허가기준으로 ‘충전시설과 보호시설의 부지경계까지의 안전거리는 충전시설의 외면으로부터 사업소 경계까지의 2배로 한다.’라고 규정하고 있다.

(가) 청구인은 시행규칙이 안전거리를 측정하는 두 개의 기준점을 충전시설과 보호시설로 명시한 이상 이를 충전시설과 보호시설의 부지경계로 확장하여 해석할 수는 없는 것이므로, 충전시설과 보호시설의 부지경계까지의 거리를 안전거리의 측정 기준점으로 삼은 ○○구 고시는 상위법령인 시행규칙을 위반하여 무효이며, 청구인이 충전시설과 보호시설인 ○○소방서 건물까지의 안전거리를 확보했음에도 상위법령을 위반하여 무효인 ○○구 고시를 근거로 충전시설과 보호시설의 부지경계까지의 안전거리가 확보되지 않았다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다.

(나) 청구인은 ○○구 고시가 무효임을 전제로, 무효인 ○○구 고시에 근거한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다고 하나, ○○구 고시의 규정에 중대하고 명백한 하자가 있어 당연 무효가 아닌 이상, 관계법령의 규정에 근거하여 피청구인이 제정·고시한 ○○구 고시 제3조제5항 액화석유가스 충전사업소의 허가기준에 따라 청구인의 충전시설과 인접한 보호시설인 ○○소방서의 부지경계까지의 안전거리가 확보되지 않았다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분에 달리 위법·부당함은 없다고 여겨진다.