분야별 정보

피청구인이 2011. 2. 14. 청구인에 대하여 한 토지형질변경원상복구명령은 이를 취소한다.

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제60조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제51조, 제53조

1. 사건개요

청구인은 2010. 8. 30. 부산광역시 ○○구 ○동 403-1번지(이하 “사건토지”라 한다)를 소유권 이전 등기 한 소유주로 사건 토지가 사유지임에도 현황도로로 사용되고 있어 2011. 1. 25. 공부상 지목인 전으로 변경하기 위해 현황도로를 폐쇄하자 2011. 1. 31. 인근 주민들은 피청구인에게 현황도로 폐쇄로 주민 불편이 심각하다 하여 집단 진정민원을 피청구인에게 제출하고 이에 피청구인은 2011. 2. 9. 청구인을 방문하여 토지 무단형질변경에 대해 원상복구토록 협조요청을 하였으나 시정명령이 되지 않아 피청구인은 2011. 2. 14. 청구인에게 토지형질변경원상복구명령(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 2010. 8. 30. 사건토지의 소유주로 청구인 소유의 토지 일부가 현황도로로 사용되고 있고 인근 식당에서 일부 점유하고 있는 사실을 확인하여 2010. 10. 14. ○○구청에 온라인 민원상담을 요청한바 질의 요지는 “사유지에 불법 무단으로 개설된 도로의 폐쇄 시 어떤 행정적 절차가 필요한지 문의하였는바...폐쇄코자 할 시는 본 도로를 이용하는 이해관계인등과 협의”를 구하라는 회신을 보내어왔다. 개인의 사유지에 불법무단으로 형성된 도로의 폐쇄라 함은 형식적으로 사람 및 차량 등의 통행을 못하게 하는 것 뿐 아니라 실질적으로 도로로 사용된 토지를 본래의 상태로 환원하는데 필요한 절토 등의 행위도 포함되는 것으로 생각한다.

나. 청구인은 2010. 10월 피청구인 회신에 따라 도로에 접하고 있는 토지 소유자등과 다시 협의하여 현황도로로 사용되고 있는 일부 토지의 매매로 소유권 이전 및 도로 폐쇄를 합의하여 이해관계인과의 협의를 이행하여 2011. 1. 25. 402번지 소유자와 공동으로 각자의 소유지에 폐쇄되어 방치되어 있는 도로를 10여일에 걸쳐 제거하는 공사를 하여 토지 본래의 지목인 전으로 만들었다.

다. 토지 소유자의 동의 없이 불법 무단으로 개설된 현황도로가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에서 보호하고자 하는 대상물이 되는 지, 또한 제거된 불법무단으로 개설된 도로를 집단민원이라는 이유로 원상복구를 명하는 처분이 과연 올바른 처분인지 묻고 싶다. 폐쇄된 도로의 통행을 위하여 통행을 막고 있는 지장물의 철거를 구하는 처분이라면 처분이 실행됨으로 인하여 도로가 다시 개방되어 통행에 실익이 있는 바, 이 처분은 개인 사유토지에 불법 무단으로 개설된 도로가 블록 등으로 통행이 폐쇄 되고 몇 달 지난 후, 개인 사유지 안에서 제거된 불법 무단의 도로형상의 회복을 구하는 처분으로 설혹 처분이 이행되어 원상복구가 되었다 하더라도 통행로가 확보되지 않는 처분의 실익 없는 개인 땅의 이용을 방해하는 불법 무단으로 설치된 지장물을 다시 설치하는 행위일 뿐만 아니라 진정민원의 실익도 전혀 없는 처분일 뿐이다

라. 2011. 2. 10. 피청구인은 청구인을 방문하여 원상회복을 요구하였으며 협의가 결렬되자 2011. 2. 14. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 같은 법 시행령 제51조 규정위반으로 위법행위에 대한 시정명령을 하였다. 청구인은 2010. 10. 14. 피청구인 온라인 민원의 회신에 따라 성실히 이해관계인과 협의하여 상대방이 필요한 토지를 매도하기로 하는 등의 합의를 거쳐 도로의 폐쇄와 토지 원상회복을 하였는바 느닷없이 법 규정위반이라며 원상회복 통지를 받았다. 청구인은 질의에 대한 담당공무원의 회신에 따라 그 답변을 믿고 공사를 진행하였다. 또한 원상복구 공사 시 담당공무원이 수차례 방문하여 길이를 재는 등 현장을 점검 할 시 아무런 언급도 없다가 공사가 완료되자 시정명령을 하는 것은 행정관청의 질의회신의 신뢰에 대한 기만행위이며, 행정의 신뢰성 ·안정성이 심이 훼손 될 뿐만 아니라 또한 처분의 실익도 없는 대표적인 전시행정이며, 이로 인하여 음식점을 폐업하여야 하는 등 막대한 경제적인 손실이 초래되므로 위 토지의 형질변경 원상복구 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 본 사건 토지의 일부(B=3m, L=25m)현황 도로는 사유지이나 수 십 년 전부터 불특정 다수인이 통과도로로(최근에는 자전거도 이용)이용해 왔으며 2010. 08. 30. 이 사건 청구인이 매입 이전등기를 한 후에 ○○○(청구인의 남편)은 이용 주민들과의 협의도 되지 않은 상태에서 2010. 12. 18. 시멘트 블록(H=1.0m)으로 쌓아 현황도로를 폐쇄함으로써 해당지역 주민과의 갈등과 민원이 발생되었다.

나. 아울러 피청구인은 민원을 해소하고자 수차례 ○○○(청구인의 남편)을 방문, 담장 철거와 해당 주민들과의 원만한 해결을 협조요청 하였으나 남서측 연결 통로인 선동 406-1번지 외 3필지 사유지상 현황도로를 소유자들이 먼저 폐쇄시키면 본 사건 현황도로를 폐쇄시킬 수 없다는 사유로 민원해결 협조 요청을 거부하였다. 또한 ○○○은 2011. 1. 25.경 위 현황 도로를 무단 토지 형질변경하여 마을 통과도로 불법 소멸에 따른 집단 진정민원이 발생하였다.

다. 2011. 1. 31. 마을 통과 현황도로 불법 소멸에 따른 집단 진정민원이 접수 되어 현장 조사 결과, 2011. 1. 25. 현황도로(B=3m)를 불법으로 토지 형질변경행위가 이루어진 것을 확인하였다. 피청구인은 2011. 2. 9. ○○○을 방문하여 무단 토지형질변경 건에 대하여 원상복구가 될 수 있도록 사전협조를 요청하였으나, ○○○은 원상회복의 실 이익이 없다고 주장하였으며, 선동 주민들은 원상회복을 지속적으로 요구하고 있는 실정이므로 다수의 의견 반영이 필요할 뿐만 아니라 불법 토지형질변경 행위에 대하여는 원상복구가 되어야 한다고 피청구인 의견을 전달하였다.

라. 특히, ○○○이 제출한 증거자료를 보더라도 실질적으로 정당하다고 판단되는 객관적인 자료가 없을 뿐만 아니라, 계고장(3차) 발부에도 불구하고 ○○○은 공사 작업자 및 토지소유자에게 공사중지 등 어떠한 조치도 취하지 않았음은 물론, 원상복구 미 이행 행위를 오히려 정당화 시키려 하고 있는 상황이다. 위와 같이 이 사건 처분은 관련법령에 따라 적법하게 처분되었으므로 청구인의 주장은 이유가 없으므로 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제60조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제51조, 제53조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 무단형질변경 원상복구명령, 진정서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2010. 8. 30. 사건 토지를 소유권 이전한 소유주로 공부상 전(田)인 청구인 소유의 토지가 현황도로로 이용되고 있는 사실을 발견하고 전으로 사용하기 위하여 2011년 1월 중순 경 피청구인 증거 6호 항측도에 의하면 30년 이전부터 이용해 오던 현황도로를 사유지라는 이유로 폐쇄하였다.

(나) 현황도로 폐쇄로 집단 진정민원이 발생하여 2011. 1. 31. 피청구인에게 진정서가 접수되어 피청구인이 현장 방문 결과 기존 현황도로를 폐쇄한 사실을 확인하였다.

(다) 피청구인은 2011. 2. 14. 청구인에게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 같은 법 시행령 제51조를 위반하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항에 ‘토지의 형질 변경을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.’ 고 규정되어 있고 같은 법 시행령 제51조제3호에 토지의 형질변경은 ‘절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)’ 이라고 규정되어 있다.

(가) 청구인은 토지 소유자의 동의 없이 불법무단으로 개설된 현황도로가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에서 보호하고자 하는 대상이 되는 지 의문스럽다고 주장하나 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제4항제3호 및 같은 법 시행령 제53조제3호에서 규정한 개발행위허가를 받지 아니 할 수 있는 행위에 해당되지 않고 청구인의 무단형질변경이 법에 의해 보호받아야 할 특별한 사정이 있는 것도 아니므로 청구인의 주장은 이유 없고,

(나)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제60조제3항에는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가를 받지 아니하고 개발행위를 하거나 허가내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게는 그 토지의 원상회복을 명할 수 있다고 규정하고 있으므로 피청구인이 관련 법령의 규정에 따라 한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다고 할 것이다.