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피청구인이 2011. 8. 24. 청구 외 ○○건설에 대하여 한 임대주택분양가격 전환 가격 승인 처분은 이를 취소하고, 건축비 원가를 공개하라.

○「임대주택법」제2조, 제21조

○「임대주택법 시행령」제23조

○「임대주택법 시행규칙」제9조 [별표 1], 제14조

○「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제2조

○「행정심판법」제3조

1. 사건개요

청구인들은 2001. 8. 10. 준공된 부산광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 172-12번지 상의 ○○랜드빌 1차 아파트(이하 “사건아파트”라 한다) 입주자로서 2011. 8. 12. 청구 외 ○○건설(건축주)이 피청구인에게 분양전환신청이 있어 피청구인은 분양전환가격 산정에 필요한 이자율을 XX은행으로부터 확인하여 2011. 8. 23. 청구 외 ○○건설에 통보하고 2011. 8. 23. 청구 외 ○○건설이 택지비, 이자율, 감정평가금액 등을 반영한 분양전환가격 산출조서를 피청구인에게 제출함에 따라 2011. 8. 24. 분양전환승인(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 한편 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하고, 건축비 원가를 공개하라는 행정심판을 청구하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인들이 임차하여 거주하고 있는 공공건설 임대주택분양전환 가격의 산정기준 및 산출방법 중 건축비 택지비 산정은 국토해양부 장관이 정하는 바에 따라 산정하는 가격인 표준건축비의 상환가격이라 명시되어 있음에도 불구하고 임대주택자인 ○○○○○에서는 실제건축비가 아닌 표준 건축비를 적용하였고, 또한 건교부 고시 제2000-196호에는 주택공급면적으로 적용하라 했으나 전용면적만을 적용하여 높은 분양가격으로 특정업체를 도와주고자 피청구인이 분양전환가격을 표준건축비로 과대 신청하였음에도 피청구인은 이를 승인하였다.

나. 피청구인과 임대 사업자인 ○○○○○에서는 건축당시에 개별공시지가 193,000원인 토지를 395,000원을 적용하였다는 것은 입주민들로서는 납득하기 어려우며, 감정평가에서도 청구인들이 한명도 참여하지 않은 상태에서 감정평가 당일 건설사측과 감정평가를 하였으며, 4곳을 방문조차 아니 하고 건물외관과 복도만 보고 ○○읍 관내 100세대 이상의 아파트와 비교한 감정평가금액으로 정한 가격인 것이다.

다.「공공임대주택법」제1조에는 서민주거안정에 기여한다라고 명시되어 있음에도 피청구인은 법을 모르는 서민에게 법률서비스를 제공하여 공정성 있는 전환승인을 하였어야 함에도 ○○○○○이라는 임대업자가 승인 요청한 그 가격으로 승인을 하였다는 것은 참으로 부당하므로 청구인들은 인정할 수 없는 것이다.

라. 청구인들 28세대가 2001년도 이곳 공공임대주택을 임차하였으며, 3세대는 이주할 세대이며, 25세대는 분양전환을 희망하고 있으나, ○○○○○이라는 건설회사에서 2001년도 건설원가를 적용한 실제건축비로 적용하지 아니하고 청구인에게 평당 350만원의 주변시세보다 높거나 비슷한 금액인 너무 높은 금액으로 분양전환토록 하여 청구인들은 2011. 9. 8. 피청구인에게 이의신청서를 제출하여 고시에서 건축비를 정할 때 건설공사 표준품셈을 적용한 것인지, 아니면 당시 가격이 저렴한 재료들만으로 공사를 하였음에도 현재 청구인들에게 분양 전환시키려는 금액이 평당 350만원의 높은 가격으로 볼 때, 임차하여 10년이 넘도록 거주하여 온 공공임대주택 아파트에 당시의 실제 건축비를 적용하지 아니하고 표준건축비를 적용하여 승인하여야 할 요건에 해당하는지에 의문이 있어 이의를 하였고, 당시 실제건축비관련 자료를 요청하였으나 피청구인은 건축비관련자료 공개를 거부하고 있는 것이다. 청구인들은 분양시점에서 볼 때 분양원가의 산출내역은 분양가격의 결정이 타당하게 이루어졌는지를 판단하기 위하여 필수적인 자료이므로 청구인들은 당연히 알아야할 법률상 이익이 있다 할 것이다.

마. 청구인들은 공사업자인 ○○○○○에서 피청구인에게 한 분양전환승인처분 요청은 표준건축비를 적용한 것이므로 마땅히 취소되어져야만 하고, 청구인들에게는 권리와 이익을 부여할 수 있는 수익적 행정행위가 되어야 할 것이며, ○○○○○에서 승인요청한 공사비용이 당시 실제 건축비용이 아닌 표준건설가격으로 계산을 한 승인요청이라면 마땅히 불승인이 되었어야 할 것이다. 그러므로 피청구인이 ○○○○○에게 승인한 결정은 10년 전에 이주 정착한 청구인들이 정당하게 수혜 받아야 할 이익을 현저히 해할 우려가 있다 할 수 있어 이 청구에 이른 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 피청구인이 분양전환 승인한 임대주택은 「임대주택법」제2조(정의) 2호 가목에 의한 건설임대주택으로서 같은 법 제16조(임대주택의 매각 제한 등) 제1항 4호 및 같은 법 시행령 제13조(임대주택의 임대의무기간 등) 제1항에 의거 임대 개시일(2001년 8월)부터 5년이 지나 소유자인 청구 외 ○○건설이 분양전환(임대사업자가 아닌 자에게 매각)하기 위하여 피청구인에게 분양전환승인을 신청함에 따라 피청구인은 입주자모집승인 당시의 택지비, 건축비 및 이자율과 분양전환신청시의 감정평가금액 등 분양전환가격 산출에 필요한 구비서류와 관련규정을 확인·검토 후 분양전환 승인하였다.

나. 공공건설임대주택의 분양전환가격은「임대주택법 시행령」제23조(분양전환가격 산정을 위한 감정평가 등) 제8항 및 같은 법 시행규칙 제14조(공공건설임대주택의 분양전환가격 산정 기준) [별표1]에 따라 산정토록 되어 있어 이를 준수하였고, 청구인은 공시지가가 아닌 감정평가금액을 분양전환가격에 반영한 사항과 입주자가 입회하지 않고 감정을 실시한 것이 잘못이라고 주장하지만, 감정평가법인에 의한 감정평가는 피청구인이 지도·감독할 사항이 아니며, 분양전환가격에 반영되는 택지비의 경우 임대주택법 시행규칙 [별표1] 2호 라목 2)에 “임대사업자가 공공택지가 아닌 택지를 취득 또는 보유하고 있는 택지(사업자보유택지)인 경우에는 최초 입주자모집공고 전에 임대사업자의 비용부담으로 사업계획승인권자가 두 곳의 감정평가법인에게 의뢰하여 감정평가한 가격의 산술평균가격”이라고 명시하고 있어 피청구인은 택지비가 이 규정을 근거로 정확하게 작성되었음을 확인하였다.

다. 건축비에 대하여 살펴보면 청구인은 건설원가(원가계산서)를 적용하지 않고 표준건축비를 적용하여 승인한 것에 잘못이 있는 것처럼 말하지만 「주택법」에 의한 사업계획승인신청서 또는「주택공급에 관한 규칙」에 의한 입주자모집공고승인 신청 시 “원가계산서”를 구비서류로 정한 규정은 없고, 혹여 피청구인이 당시 “원가계산서”를 제출토록 하였다면 이는 민원인에게 불필요한 서류를 요구한 것이 되어 오히려 공무원의 징계사유에 해당될 수 있다. 그리고 피청구인이 보관하고 있지 아니한 원가계산서를 수차례에 걸쳐 정보공개 요구하는 청구인의 행위는 행정을 방해하는 억지행위이다. 표준건축비를 적용하는 것이 마치 청구 외 ○○건설(건축주)에게 이익을 주는 것처럼 말하지만, 표준건축비는 국토해양부(舊 건설교통부)에서 공공건설임대주택의 건축비를 제한하기 위하여 고시하는 것으로 이는 물가상승률 등을 반영하여 매년 고시하지 않는다는데 문제가 있는 것이다. 이에 대하여 청구 외 ○○건설을 포함한 임대사업자는 건축비를 매년 개정되는 건설표준품셈 및 물가상승이 계상되는 원가계산서로 산정하기를 원하고 있는 것이 현실이다.

라. 표준건축비[건설교통부 고시 제2000-196(2000.7.27)호]의 적용에 있어 청구인은 주택공급면적(전용면적+주거공용면적)을 기준으로 하여야 한다고 주장하지만, 표준건축비는 전용면적을 기준으로 하되 적용은 주택공급면적에 적용하는 것으로 명시되어 있으며, 이는 국토해양부의 질의회신 내용으로도 확인이 되었다.

마. 분양전환가격이 주변 지역의 주택가격과 비교해 볼 때 싼 것이 현실이고 청구인(임차인)이 반드시 분양전환가격으로 분양을 받아야 하는 의무사항이 아닌 것을 고려할 때 청구인이 이 사건 주택을 분양받을 경우 피청구인의 분양전환승인은 수익적 처분으로서 권장되어야 할 것으로 판단되며, 피청구인이 처분한 분양전환승인 취소를 요구하는 청구인이 주장은 현실을 무시하는 행위이고, 또한 피청구인이 보관하고 있지 아니하는 공공건설임대주택의 원가계산서 공개를 요구하는 청구인의 주장은 터무니없는 억지 주장이다.

바. 먼저 이 사건의 청구인은 처분 대상자가 아니므로 행정심판법 제13조 상 청구인 적격에 해당되지 않으므로 각하되어야 하며, 만약 법률상 이익이 있다하더라도 피청구인은 청구 외 ○○건설에서 제출한 이 사건 공공건설임대주택 분양전환승인 신청서류에 청구인이 주장하는 것처럼 관련법령에 위배되었거나 승인하지 못할 하자가 있다고 볼만한 이유가 없어 승인하였으므로 피청구인이 청구 외 ○○건설에게 처분한 분양전환승인은 지극히 정당한 것으로 청구인의 분양전환승인 취소 요구는 기각되어야 하고 또한 원가계산서 공개요구는 행정심판법 제3조 상 행정심판의 대상이 아니므로 당연히 각하되어야 할 것이다.

4. 이 사건의 행정심판적격여부 및 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「임대주택법」제2조, 제21조

○「임대주택법 시행령」제23조

○「임대주택법 시행규칙」제9조 [별표 1], 제14조

○「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제2조

○「행정심판법」제3조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 청구 외 ○○건설의 임대주택분양전환 승인 신청서, 분양전환 승인 알림 공문, 감정평가서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 2001. 8. 10. 사건아파트가 준공되어 청구인들이 임대하여 생활하던 중 임대기간이 만료되어 청구 외 ○○건설에서 2011. 8. 12. 분양전환 승인 신청을 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2011. 8. 24. 이 사건 처분을 하였다.

(나) 청구인은 이 사건 처분에 대해 승인의 취소를 구하고, 당초 ○○건설의 건축비 원가를 공개하라는 행정심판을 청구하였다.

(2) 살피건대,「임대주택법」제2조에서 “건설임대주택”이란 임대사업자가 임대를 목적으로 건설하여 임대하는 주택을 말하고, “분양전환”이란 임대주택을 임대사업자가 아닌 자에게 매각하는 것을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제21조에서는 시장·군수·구청장은 분양전환 승인 신청을 받은 경우 30일 이내에 승인을 하여야 하고, 이 경우 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 승인하여야 하며, 이를 조정하거나 변경하여서는 아니 된다고 규정하고 있다. 또한「임대주택법 시행령」제23조에서 분양전환 가격 산정을 위한 감정평가는 ‘국토해양부장관이 고시하는 기준을 충족하는 감정평가법인 두 곳에 의뢰하여야 하며, 같은 법 시행규칙 제14조에서 같은 법 시행령 제2조제8항에 따른 분양전환가격 산정기준에 관하여는 제9조를 준용한다 하였으며, 같은 법 시행규칙 제9조 [별표 1]에서 임대의무기간이 10년인 경우 분양전환가격은 감정평가금액을 초과할 수 없도록 규정하고 있고, 임대의무기간이 5년인 경우 분양전환가격은 건설원가와 감정평가금액을 산술평균한 가액으로 하되, 임대주택의 건축비 및 택지비를 기준으로 분양전환 당시에 산정한 해당 주택의 가격에서 임대기간 중의 감가상각비를 뺀 금액을 초과할 수 없다고 규정하고 있다.

(가) 먼저, 피청구인이 주장하는 청구인의 적격 여부에 대하여 살펴보면, 피청구인은 청구인이 처분대상자가 아니므로 이 청구는 각하되어야 한다고 주장하지만, 이 사건 처분으로 인해 청구인들은 승인 가격으로 분양을 받아야 하는 직접적인 이해 당사자에 해당하므로 청구인의 적격을 인정하는 것이 타당하다 할 것이다.

(나) 청구인이 ‘표준건축비를 적용하여 과대 신청’하였다는 점에 대하여 살펴보면, 표준건축비는 국토해양부에서 공공건설임대주택의 건축비를 제한하기 위하여 고시하는 것으로서 물가 상승률 등을 반영하여 고시하고 매년 고시하지 않으므로 매년 개정되는 건설표준품셈 및 물가상승이 계상되는 원가계산서를 기준으로 산정한 피청구인의 계산이 타당한 것으로 보이므로 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다.

(다) 공시지가가 아닌 감정평가액을 분양전환가격에 반영하였다는 주장에 대하여 살펴보면,「임대주택법 시행규칙」제9조 [별표 1] 2호 라목 2)에서 “임대사업자가 공공택지 아닌 택지를 취득 또는 보유하고 있는 택지(사업자 보유택지)인 경우에는 최초 입주자 모집공고 전에 임대사업자의 비용부담으로 사업계획승인권자가 두 곳의 감정평가법인에게 의뢰하여 감정평가한 가격의 산술평균가격”이라고 명시하고 있어 “아세아 감정평가법인”과 “대화 감정평가법인”에 감정평가를 의뢰하여 두 감정평가 법인의 산술평균 가격을 기준으로 산정된 것을 알 수 있어 이 역시 청구인의 주장을 받아들이기 어렵다 할 것이다.

(라) 청구인들이 입회하지 않는 상태에서 감정평가가 이루어진 것은 잘못이라는 주장에 대하여 살펴보면, 감정평가법인이 감정을 실시함에 있어서 이해 당사자를 참여시켜 감정을 할 필요는 없다고 보이며, 이를 피청구인이 감독하거나 지시할 수도 없는 것이 명확하여 이 역시 청구인의 주장을 받아들이기 어렵다.

(마) 건축비 원가를 공개하라는 청구인의 주장에 대하여 살펴본다.「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제2조에 “정보”라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서로 규정하고 있으므로, 피청구인이 청구 외 ○○건설의 건축비 원가계산서를 보유하고 있지 않은 사항은 명백한 것으로 보이므로 보관하고 있지 않는 자료의 공개를 청구하는 것은「행정심판법」제3조에서 규정하고 있는 처분 또는 부작위에 대한 청구라고 볼 수 없어 행정심판의 대상이 되지 않는 부적법한 청구라 할 것이다.