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피청구인이 2012. 10. 4. 청구인에 대하여 한 수질초과배출부과금 15,978,580원 부과처분은 이를 취소한다.

○ 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제32조, 제39조,41조

○ 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」 제45조

부산광역시행정심판위원회

재          결

① 사    건  행심  제2013-020호 수질초과배출부과금부과처분 취소청구 청  구  인② 성  명 ○○○○○○(주) ○ ○ ○③ 주  소 부산광역시 ○○구 ○○로 225번길 51④ 피청구인부산광역시 ○○구청장⑤ 참 가 인⑥ 주    문  청구인의 청구를 기각한다.⑦ 청구취지  피청구인이 2012. 10. 4. 청구인에 대하여 한 수질초과배출부과금 15,978,580원 부과처분은 이를 취소한다. ⑧ 이    유  별지 기재와 같음⑨ 근거법조 「행정심판법」 제46조

            주문과 같이 재결합니다.

2013. 2. 19.

                        부산광역시행정심판위원회

행심 2013-○○○이            유

1. 사건개요

    (가) 청구인은 2006. 9. 1. 피청구인에게 부산○○·○○○○단지 내에 위치한 부산광역시 ○○구 ○○로 225번길 51(○○동)에 “○○○○○○(주)”라는 상호의 수산물제조가공업을(이하 “사건업소”라 한다) 영업자 지위 승계하여 사건업소를 운영하는 자로, 사건업소에서 발생하는 폐수는 부산○○·○○○○○○○○협동조합(이하 “○○조합”이라 한다)에서 운영하는 공동방지시설로 유입시켜 처리하던 중, 부산환경공단 ○○사업소장이 2010. 12. 8.과 2011. 1. 27. 피청구인에게 ○○조합의 공동방지시설에서 고농도 슬러지 방류수를 채수하여 분석한 결과 기준을 초과하는 고농도 중금속 검출 사실을 통보하자, 피청구인은 ○○조합에 2011. 1. 11. 배출부과금 3,856,420,740원, 2011. 2. 17. 배출부과금 28,458,057,730원의 처분사전통지를 하였고, 2011. 3. 17. 피청구인이 ○○조합 공동방지시설 야간 순찰 중 고농도 슬러지가 방류되는 것을 적발하여 이를 채수한 후 보건환경연구원에 분석 의뢰한 결과 기준을 초과하는 고농도 중금속이 검출되어 2011. 3. 31. ○○조합에 배출부과금 15,987,353,170원의 처분사전통지를 하였다.

    (나) 한편, 피청구인은 ○○조합에 여러 차례 공동방지시설운영규약 개정을 독촉하였으나 ○○조합이 개정안을 제출하지 않자 2012. 6. 28. ○○조합에 부과된 수질초과배출부과금 48,301,831,640원을 상수도 사용량에 따라 청구인에게 34,431,450원의 배출부과금을 부과하였고, ○○조합이 조합 내 업체의 불경기로 감면 등의 선처를 호소하며 2012. 9. 10. 공동방지시설운영규약을 개정하여 피청구인에게 제출함에 따라, 피청구인은 ○○조합 내 ○○·○○○가공업체의 어려운 형편을 감안하여 ○○조합에서 방류수를 채수하여 측정한 자료를 인정하여 총17,317,908,080원으로 배출부과금을 조정하였으며 2012. 10. 4. 청구인에게 ○○조합에서 제출한 공동방지시설운영규약 분담명세에 따라 수질초과배출부과금 15,978,580원 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였다.  

2. 청구인 주장요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 「수질 및 수생태계보전에 관한 법률」제41조제1항에 “수질오염물질을 배출하는 사업자에 대하여 배출부과금을 부과·징수한다.”고 규정하고 있으나, 이 사건의 경우처럼 개개의 사업자가 방지시설을 스스로 갖춘 사업장에서 배출허용기준을 초과한 폐수를 방류한 것이 아니고 위 법률 제35조 제4항에 의거하여 별개의 독립법인이 운영하는 공동방지시설을 통하여 폐수처리를 위탁하였는데 위 공동방지시설 운영자의 과실에 의하여 배출허용기준을 초과한 폐수가 방류된 경우에는 배출부과금의 부과, 징수 대상은 개개의 사업자가 아니고 공동방지시설 운영자(법인)이라고 해석하여야 한다.

    나. 그럼에도 피청구인은 배출부과금의 부과, 징수 대상자를 공동방지시설에 폐수처리비를 지불하고 공동방지시설로 폐수를 유입시키고 있던 개별 사업자로 오인하거나 확대해석하여 배출부과금을 부과·징수하려고 하는 잘못된 법률 해석을 하고 있다. 청구인은 배출시설에서 배출되는 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출한 사실이 없고, 방지시설에 유입하지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치한 사실도 없으며, 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출한 사실도 없고, 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위를 한 사실도 없으며, 배출시설에서 배출되는 수질오염물질에 공정 중에서 배출되지 아니하는 물 또는 공정 중에서 배출되는 오염되지 아니한 물을 섞어 처리하거나, 배출허용기준이 초과하는 수질오염물질이 방지시설의 최종 방류구를 통과하기 전에 오염도를 낮추기 위하여 물을 섞어 배출하는 행위를 한 사실도 없으며, 그 밖에 배출시설 및 방지시설을 정당한 사유 없이 정상적으로 가동하지 아니하여 배출허용기준을 초과한 수질오염물질을 배출하는 행위를 한 사실도 없다.

    다. 청구인은 공동방지시설을 운영하고 있는 ○○조합이 위 법률을 준수하면서 성실하고 적법하게 폐수처리를 할 것으로 믿고, 폐수처리비를 지급하면서 당사에서 배출되는 모든 폐수를 공동방지시설로 유입시키기만 하였을 뿐이고, 폐수를 사업장 밖으로 반출 또는 공공수역으로 배출하거나 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위를 한 사실이 없다. 이처럼 청구인이 법률에 근거하여 위 ○○조합이 운영하고 있는 공동방지시설로 폐수를 유입시킨 행위는 법률 제41조(배출부과금) 제1항 소정의 “수질오염물질 배출(행위)” 내지 “배출부과금 부과, 징수대상 행위”에 해당한다고 볼 수 없다. 

    라. 만일 본건의 경우 적법하게 산업폐수를 폐수수탁처리업체에 위탁하거나 공동방지시설로 유입시키는 행위를 수질오염물질의 배출행위로 본다면, 정당하게 폐수처리비를 지급하고 적법하게 위탁하거나 공동방지시설로 유입시킨 위법행위로 단죄하는 것이 되어 부당하고 위 법률의 입법 목적과 취지에도 어긋나는 것이며, 아무런 잘못 없는 사업자에게 지나치게 가혹할 뿐만 아니라 행정상의 책임원리에 어긋나는 논리로서 부당하며, 기본권을 침해하는 위헌적인 발상이다.

    마. 법률 제41조(배출부과금) 제1항에서 “수질오염물질 배출”이라는 것은 폐수를 사업장 밖으로 반출 또는 공공수역으로 배출하는 행위를 의미하는 것으로 보아야 하고, 개별 사업자의 집수조에서 공동방지시설로 유입시키는 행위는 배출로 볼 수 없기 때문에, 공동방지시설 운영자의 귀책사유로 인하여 배출허용기준이 초과하는 수질오염물질이 방류되었다고 하더라도 개별사업자를 배출부과금의 부과·징수대상자로 볼 수 없다.

    바. 또한, 피청구인은 이미 배출행위자인 ○○조합에게 책임이 있다고 인정하여 위 ○○조합에게 처분사전통지를 수차례 발송하고 배출부과금의 납부를 요구해 왔는데, ○○조합이 배출부과금을 납부하지 않고 있다는 이유만으로 이제 와서 개별사업자에게도 초과배출에 대한 책임을 묻는다는 것은 피청구인 스스로 모순에 빠지고 있는 것이며, 본 건 부과처분의 정당성이 결여되어 있음을 피청구인 스스로 인정하고 있는 것이다. 2012. 9. 10.자로 제출받은 공동협업화 사업장규정에 명시된 분담명세에 의거 초과배출부과금의 개별 사업자별로 배분하는 것은 위법·부당하다.

    사. 설령, 피청구인이 개별사업자에게 초과배출부과금을 부과할 수 있다고 판단하더라도 ○○조합에서 2012. 9. 10.자로 제출받은 공동협업화 사업장규정에 따라 사업자별로 초과배출부과금을 분배한 것은 아래와 같은 이유로 위법·부당하다.

  ①초과배출부과금의 부과대상 기간이 최초 2010. 6. 22.에서 2011. 3. 20.인데 강요로 제출된 ○○조합의 공동협업화 사업장 규정은 2012. 8. 31. 임시총회에서 개정하여 제출한 것으로 이를 피청구인이 소급적용하는 것은 위법이다.

  ②○○조합의 공동규약인 공동협업화 사업장규정은 본건 부과대상 기간 중에 사업장별로 사용된 원료의 양, 제품생산량, 공정 등에 의하여 각 사업자가 실제로 배출한 오염물질 등의 양을 합리적으로 산정할 수 있는 분담명세가 아니므로 이를 근거로 초과배출부과금을 분배하는 것은 부당하다.

   -피청구인이 공동규약을 근거로 개별사업자별로 초과배출금을 분배한 사실에 관하여 대법원 판결은 “구 환경보전법 제19조의2 제1항에 의하면 배출부과금은 사업자가 배출한 오염물질처리비용 상당액을 한도로 부과하여야 하므로, 공동방지시설로부터 기준초과오염물질 등이 배출되어 배출부과금을 부과하는 경우에도 법령에 특별한 규정이 없는 한 행정청은 사업장별로 사용된 원료의 양, 제품생산량, 공정 등에 의하여 각 사업자에게 각자 배출한 오염물질처리비용에 상당하는 금액만을 부과하여야 하고, 다른 사업자가 배출한 오염물질처리비용에 상당하는 부분까지 연대하여 납부할 것을 명할 수 없다“고 판시하고 있어, 

   -청구인에게 부과된 초과배출부과금은 청구인이 사용한 원료의 양, 제품생산량, 공정 등에 의하여 계산된 것으로써 청구인이 오염물질을 배출하고 부담하여야 할 오염물질처리비용에 상당하는 금액이 아니며, ○○조합에서 제공한 용수 사용량 등을 감안한 분담명세로 분배된 배출부과금이므로 이는 청구인의 실정에 맞지 않고, 그 분배방식은 법률에 근거하지 않은 위법, 부당한 것으로 사료된다.

  ③피청구인이 청구인에게 한 배출부과금의 산정방법과 산정기준 및 분배방식은 법률에 규정이 없는 잘못된 계산방식이다. 「수질 및 수생태계보전에 관한 법률 시행령」제45조제6항은 “공동방지시설에 대한 초과배출부과금은 사업장별로 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 산정하여 더한 금액으로 한다.”고 규정하고 있으며, 여기서 제1항은 수질오염물질 배출량 및 배출농도를 기준으로 부과금 산출방식(계산식)을, 제2항은 개선명령을, 제3항은 종별 추가금액을, 제4항은 배출허용기준을 초과한 양과 수질오염물질을 배출한 양을 개별 사업자별로 계산하여 이를 더한 금액으로 산정한다는 것으로, 

    피청구인은 청구인의 개별사업장에 대한 부과대상 기간의 산정기준을 알 수 없어 위 법률 시행령에 근거한 산정방법과 기준으로 청구인의 초과배출부과금을 계산할 수 없어서 피청구인의 배출부과금 산정방식은 사업장별로 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 산정하지 않은 잘못이 있다.

    아. 피청구인은 같은 건으로 당초 ○○조합에 부과하였던 약 480억원의 초과배출부과금을 개별사업자의 용수사용량의 비율로 개별사업자에게 처분사전통지를 한 적이 있으며, 분담명세가 포함된 “공동방지시설 운영에 관한 규약”을 개정하여 제출하는 것을 전제로 총 부과금액을 173억원으로 재검토 조정하여 개별사업자에게 부과처분 하였음을 사전통지에서 표방하고 있다.  

    자. 이는 피청구인이 「수질 및 수생태계보전에 관한 법률」에 규정된 초과배출부과금의 납부의무자와 부과금의 산정방법 및 산정기준을 행정 편의적으로 해석하여 행정처분 내용을 변경한 것으로 보이며, 법률에 근거하여 부과할 수 있는 배출부과금이 납부의무자의 선처 호소에 약 300억원이 넘게 감액을 할 수 있는 것과 그 부과대상자인 납부의무대상자가 변경되는 것을 도무지 이해할 수 없으며, 제반여건이 다른 납부의무자가 변경되었음에도 그 배출부과금의 산출방법과 산출기준이 동일한 것은 피청구인이 법률의 해석과 적용이 재량권의 한계를 벗어난 것이라고 사료된다.

    차. 그러므로 피청구인은 공동방지시설에서 발생한 초과배출부과금의 납부의무자가 개별사업자도 될 수 있다는 명백한 법률적 근거도 제시하지 않고, 배출부과금 부과 당시에 없었던 공동규약의 분담명세를 소급적용하였으며, 법률에서 규정하고 있지 않은 방식으로 계산한 초과배출부과금을 개별사업자인 청구인에게 부과처분 함은 위법·부당하니 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.    

3. 피청구인 주장요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 당초 ○○·○○○○단지는 부산 시내에 흩어져 있던 ○○ 관련 공장들을 집약시켜 단지가 조성되었고, ○○산업의 쇠퇴로 인해 ○○ 관련 업체만으로는 입주가 되지 않아 활로를 모색하던 중, 식품가공업체(수산물, 어묵 등)들도 폐수 문제로 많은 애로를 겪고 있었기에 ○○조합의 건의로 부산시가 수산물, 어묵 등 식품가공업체들도 ○○ 단지에 입주 가능토록 1995. 2. 8.자로 입주업종을 완화하여 현재 ○○ 제조업체, ○○ 제조업체, ○○○ 가공업체, ○○ 제조업체, ○○ 제조업체 등이 입주하여 폐수를 배출하면서 조업을 하고 있다. 

    나. 배출부과금은 수생태계 보전에 관한 법률 제41조(배출부과금) 규정에 따라 수질오염물질로 인한 수질오염 및 수생태계 훼손을 방지 또는 감소시키기 위하여 수질오염물질을 배출하는 사업자에게 부과하는 것으로 공동방지시설의 경우에도 배출허용기준 초과 시 부과대상은 원칙적으로 수질오염물질을 배출하는 개별 사업자이며, 공동방지시설 운영기구의 대표자도 부과대상자에 포함되어 있었으나 2005. 3. 31.자로 법률이 개정(2006.4.1.시행)되면서 공동방지시설 운영기구 대표자는 삭제되어 수질오염물질을 배출하는 사업자가 부과대상자이다.

1. ○○조합 공동방지시설의 배출허용기준 위반사항 

  가. 제1처분의 경우

 1) ○○조합은 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행령」제40조(조치명령 또는 개선명령을 받지 아니한 사업장의 개선) 제1항 제2호 가목의 ‘배출시설 등의 개선·변경 또는 보수가 필요한 경우’에 해당하는 사유로 배출허용기준을 초과할 우려가 있어 2010. 6. 18.~2010. 12. 31. 개선기간으로 하여 자체개선을 시행하겠다는 수질오염방지시설 개선계획서를 2010. 6. 17.자로 피청구인에게 제출하였다.

 2) ‘자체개선계획서’ 제출 제도는 배출시설 및 방지시설 운영 중 발생할 수 있는 천재지변, 돌발적인 사고 및 개선, 변경, 보수 등의 이유로 배출허용기준을 초과할 우려가 있는 경우에 사업자 스스로 개선계획서에 개선사유, 개선기간, 배출농도 등을 적어 관할기관에 제출하여 자진 개선하고, 그 기간 동안 초과한 수질오염물질에 대하여 배출부과금을 납부하는 것으로 이러한 선의로 자체개선계획서를 제출 후 개선하는 사업자는 자체개선기간 동안 배출허용기준을 초과하더라도 행정처분이 면제될 뿐 아니라 배출부과금 산정항목 중 3종류(종별부과금, 위반횟수별 부과계수, 배출허용기준 초과율별 부과계수) 적용을 배제해 배출부과금 부과에 따른 불이익을 경감해 주는 제도이다.

  3) 피청구인은 ○○조합의 자체 개선기간 중 수질오염물질 배출상태 등을 확인코자 총 7차례[2010. 6. 22, 2010. 8. 25, 2010. 10. 7, 2010. 11. 10, 2010. 11. 17, 2010. 12. 8, 2010. 12. 16.] 현장 확인하여 시료 채수 후 부산광역시 보건환경연구원에 오염도 검사를 의뢰하였고 2010. 12. 16.자를 제외하고는 모두 배출허용기준을 초과하였으며, 이 중 2010. 12. 8.은 공공하수처리시설 운영기관인 부산환경공단 ○○사업소 직원으로부터 육안으로도 매우 심각한 상태의 폐수를 방류하고 있으니 확인을 요청하는 유선 신고를 받고 현장 확인한바,

 4) 중금속 크롬이 다량 함유된 슬러지 상태의 폐수가 최종 방류조를 통해 공공수역(하수관로)으로 방류되고 있어 이를 채수 후 부산광역시 보건환경연구원에 오염도 검사를 의뢰한 결과, BOD 283.9 ㎎/ℓ(기준 80이하), COD 1720.0㎎/ℓ(기준 90이하), SS 5190.0㎎/ℓ(기준 80이하), 총질소 212.4㎎/ℓ(기준 60이하), 총인 60.4㎎/ℓ(기준 8이하), 크롬 207.0㎎/ℓ(기준 2이하)로 기준을 초과하는 고농도의 중금속이 포함된 폐수가 방류되었음을 2010. 12. 14.자로 통보받았다. 

 5) 이에 피청구인은 2010. 6. 18.~2010. 12. 31. 자체개선기간의 수질오염물질 초과사항에 대한 배출부과금 3,856,420,740원의 산정명세서를 첨부하여 2011. 1. 12.자로 처분사전통지를 하였는바, 

 6) ○○조합은 2010. 12. 8. ~ 2010. 12. 15.까지의 기간에 대하여는 산정자료가 부적합하므로 자가 측정자료를 인정하여 총 7일이 아닌 4일간을 부과기간으로 한 산정 자료 및 대법원 판례 등을 첨부하여 2011. 1. 25. 및 2011. 3. 25.자로 의견제출하였고, 피청구인은 이에 대하여 ○○조합 직원이 직접 채수하여 검사하였거나 ○○조합 직원이 직접 채수 후 측정대행업체에 의뢰한 자가 측정자료는 객관성 부족 등으로 수용하기 어렵다고 판단되어 2011. 11. 24.자로 3,856,420,740원의 배출부과금을 부과하였다.

  나. 제2처분의 경우

 1) 2011. 1. 27. 공공하수처리시설 운영기관인 부산환경공단 ○○사업소 직원으로부터 ○○조합의 폐수처리장 방류수 수질 상태가 매우 불량하므로 즉시 현장 확인을 요청하는 유선 신고를 받고 현장 확인한바, 제2차 폭기조에서 스컴이 조 밖으로 대량 넘쳐서 흘러내리고 있었고, 사업장내 보도에는 흘러넘친 스컴이 가득 쌓여 인부들이 톤백에 이를 퍼 담는 작업을 하고 있었다. 그리고 제1처분의 2010. 12. 8.자와 흡사한 상태로 중금속 크롬이 다량 함유된 슬러지 상태의 폐수가 최종 방류조를 통해 공공수역(하수관로)으로 방류되고 있어 이를 채수 후 부산광역시 보건환경연구원에 오염도 검사 의뢰한 결과, BOD 102.2 ㎎/ℓ(기준 80이하), COD 245.0㎎/ℓ(기준 90이하), SS 830.0㎎/ℓ(기준 80이하), 총질소 84.686㎎/ℓ(기준 60이하), 크롬 38.55㎎/ℓ(기준 2이하)로 기준을 초과하는 고농도 중금속을 함유한 폐수가 방류되었음을 2011. 2. 1.자로 통보받았다.

 2) 이러한 ○○조합의 수질오염물질 초과사실이 최근 2년간 4회 위반에 해당하여 2011. 2. 8.자로 조업정지 10일(개선명령 포함) 및 초과배출부과금 부과를 위한 처분사전통지 하였고, 이에 ○○조합은 96년만의 강추위로 반송 펌프 배관 결빙에 따른 기계적 고장과 난분해성 어지방이 과다 부상되어 일시적으로 약 5시간 부적정 운영이 되었고, 조업정지 시 2,000여명의 생계문제와 50여개 입주업체가 부도의 위기에 처하게 되므로 부득이 조업정지처분을 하여야 한다면 과징금으로 대체하고, 초과배출부과금은 조속히 수질 개선을 하겠으니 경감 등 선처를 바란다는 의견을 2011. 2. 10.자로 제출하였기에 지역 업체 살리기 및 조합 의견 등을 반영하여 2011. 2. 11.자로 과징금 6천만원(개선명령 포함)을 부과하였다.

 3) 그리고 2011. 1. 27. ~ 2011. 2. 11.까지의 기간동안 수질오염물질 초과사항에 대하여 ○○조합에 2011. 2. 17.자로 배출부과금 28,458,057,730원의 산정명세서를 첨부하여 처분사전통지 하였고, 기간 내 별도의 의견 제출이 없었는바, 2011. 11. 24.자로 28,458,057,730원의 배출부과금을 부과하였다.

  다. 제3처분의 경우

 1) ○○조합의 수질오염방지시설 최종 방류구에서 크롬이 함유된 슬러지 상태의 고농도 폐수가 공공수역으로 방류됨에 따라 가장 근본적인 원인은 슬러지 처리시설이 별도로 없이 생물학적 미생물 공법에만 의존하여 시설을 운영하는 것이라고 판단되어, 2010. 12. 10. 이후부터 ○○조합 이사장 및 조합 내 사업장 대표자와 간담회 등을 통하여 슬러지 처리시설 설치 필요성을 ○○조합 측에 수차례 건의하였다.

 2) 그러나 ○○조합 이사장은 2011. 2. 9.자에 피청구인과의 면담에서 시설에 아무런 문제가 없으므로 3월~5월중 언제라도 5회 채수하여 단 1회라도 기준 초과 시 피청구인의 지적사항을 인정하겠다는 구두 협의가 있었고, 이러한 협의에 따라 피청구인은 3월초부터 ○○조합을 수시로 방문하여 공동방지시설의 수질 상태 등을 확인하였다. 그러던 중 2011. 3. 17. 취약시간대 야간순찰 중에 현장 확인한 결과, 슬러지가 다량 함유된 매우 불량한 상태의 폐수가 최종 방류구로 배출되고 있어 ○○조합 직원 입회하에 이를 채수하여 보건환경연구원에 오염도 검사를 의뢰한 결과

 3) COD 172.0㎎/ℓ(기준 90이하), SS 317.5㎎/ℓ(기준 80이하), 크롬 12.95㎎/ℓ(기준 2이하)로 기준을 초과하는 고농도 중금속이 함유된 폐수가 방류되었음을 2011. 3. 21.자로 중간통보 및 2011. 3. 28.자로 최종 통보를 받았다.

 4) 이러한 ○○조합의 수질오염물질 초과사실이 최근 2년간 5회차 위반에 해당하여 조업정지 10일(개선명령 포함) 처분에 앞서 2011. 3. 22.자로 처분 사전통지하였고, 이에 ○○조합은 2011. 3. 17. 오후 기온 저하 및 3차 폭기조 공기 조절 운전 미숙으로 수질이 일시적으로 변동이 있었으나 신속히 정상 가동 조치하였으며, 피청구인이 수시로 현장 방문하여 정상가동을 확인한 사실이 있고 또한 조업정지 시 입주 기업의 막대한 경제적 손실을 초래하고 종사자들의 생계에 타격을 주므로 조업정지에 갈음하는 과징금으로 조치하여 주면 향후 시설 보완 및 직원 교육을 통하여 정상가동할 것이니 선처를 바란다는 의견을 2011. 3. 25.자로 제출하였기에, 이를 반영하여 2011. 3. 29.자로 과징금 6천만원(개선명령 포함)을 부과하였다.

 5) 그리고, 피청구인은 2011. 3. 17.~2011. 3. 29.까지의 기간 동안 수질오염물질 초과사항에 대한 배출부과금 15,987,353,170원의 산정명세서를 첨부하여 2011. 3. 31.자로 처분사전통지를 한바, ○○조합은 2011. 3. 17. 기온변화로 3차 폭기조 공기량이 과폭되어 변동이 있었으나 익일 기온 정상과 밸브 수리 조치로 즉시 정상 가동하였고, 익일 피청구인 현장 확인 시 채수를 요청하였지만 응하지 않았으며, 방류수 수질 변동기간은 1일을 초과하지 않았는데도 11일간 산정하는 것은 부당하다는 내용과 함께 자가 측정자료 등을 첨부하여 2011. 4. 15.자로 의견제출하였다. 그러나 피청구인은 ○○조합 직원이 직접 채수하여 검사하였거나 ○○조합 직원이 직접 채수 후 측정대행업체에 의뢰한 자가 측정자료는 객관성 부족 등으로 수용하기 어렵다고 판단되어 15,987,353,170원의 배출부과금을 2011. 11. 24.자로 부과하였다.

2. 청구인 주장의 부당성

  가. 개별사업자에게 배출부과금 부과처분

 1) 공동방지시설로 폐수를 유입시키는 개별사업자에게 배출부과금 부과처분은 부당하다고 주장하나, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」제33조(배출시설의 설치허가 및 신고) 규정에 배출시설을 설치하고자 하는 자는 환경부장관의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다고 규정 되어 있으며, 같은 법 제35조(방지시설의 설치·설치면제 및 면제자의 준수사항 등) 규정에 배출시설의 허가·변경허가를 받은 자 또는 신고·변경신고를 한 자가 당해 배출시설을 설치하거나 변경할 때에는 그 배출시설로부터 배출되는 수질오염물질이 제32조의 배출허용기준 이하로 배출되게 하기 위한 수질오염방지시설을 설치하여야 하며, 사업자는 배출시설로부터 배출되는 수질오염물질의 공동처리를 위한 공동방지시설을 설치할 수 있고, 이 경우 각 사업자는 사업장별로 해당 수질오염물질에 대한 방지시설을 설치한 것으로 본다고 규정되어 있다. 이는 공동방지시설이 배출시설과 별개의 개념이 아닌 공동으로 사용하는 사업자의 방지시설인 것이다.  

2) 같은 법 제41조(배출부과금) 규정에 수질오염물질로 인한 수질오염 및 수생태계 훼손을 방지 또는 감소시키기 위하여, 수질오염물질이 제32조의 규정에 따른 배출허용기준을 초과하여 배출되는 경우에는 수질오염물질을 배출하는 사업자에게 초과배출부과금을 부과하게 되어있다. 공동방지시설의 경우에도 배출허용기준 초과 시 부과 대상은 원칙적으로 수질오염물질을 배출하는 사업자이며, 공동방지시설 운영기구의 대표자도 부과대상자에 포함되어 있었으나 2005. 3. 31.자로 법률이 개정(2006. 4. 1. 시행)되면서 공동방지시설 운영기구 대표자는 삭제되어 수질오염물질을 배출하는 사업자가 부과대상자이다.

 3) 공동방지시설이 배출허용기준을 초과할 때 같은 법 제45조제6항의 규정에 따라 공동방지시설에 대한 초과배출부과금은 사업장별로 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 산정하여 더한 금액으로 하고, 같은 법 시행규칙 제45조에 사업장별 폐수배출량과 수질오염물질의 농도를 측정할 수 없을 때의 배출부과금·과태료·과징금 및 벌금 등에 대한 분담명세를 포함한 공동방지시설의 운영에 관한 규약을 두게 되어 있고 공동방지시설을 설치한 사업자는 공동방지시설의 대표자에게 공동방지시설의 설치 및 운영과 관련한 행위를 대행하게 할 수 있으며, 다만 공동방지시설의 운영관리와 관련된 배출부과금의 납부는 사업자별로 부담비율을 미리 정하여 분담한다고 규정하고 있다.

 4) 공동방지시설 운영 기구인 ○○조합은 개별 사업자들이 출자금을 내고 조합을 형성하여 운영하는 대표 기구일 뿐 청구인이 주장하는 것처럼 사업장의 폐수처리를 위·수탁하는 관계가 아니다. 폐수수탁처리업은 폐수처리시설을 갖추고 위탁받은 폐수를 재생·이용 외의 방법으로 처리하는 영업으로 같은 법 제62조 및 같은 법 시행령 제79조에 명시되어 있고 ○○조합은 폐수수탁처리업 등록 업체가 아니다.

 5) 청구인은 같은 법 제38조 제1항의 1호 내지 제4호 행위를 하지 않았으며, 공동방지시설을 운영하고 있는 ○○조합에 폐수처리비를 지급하면서 당사에서 배출되는 모든 폐수를 공동방지시설로 유입시키기만 하였을 뿐 폐수를 사업장 밖으로 반출 또는 공공수역으로 배출하거나 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위를 한 사실이 없다고 주장하나, 청구인에게 부과한 배출부과금은 같은 법 제38조 제1항 1호 내지 4호 행위와는 무관하다. 

 6) 제38조 제1항 제1호 내지 4호 행위는 조업정지 및 고발이 병행되고 공공수역에 기준을 초과하는 수질오염물질에 대하여는 배출부과금이 부과되는 중대한 범법 행위에 해당하는 조항으로 이는 청구인에게 부과한 배출부과금과는 아무런 연관이 없다. 청구인에게 부과한 배출부과금은 공동방지시설의 최종 방류수가 배출허용기준을 초과하였기에 공동방지시설로 폐수를 유입시키는 개별 사업자에게 부과한 초과배출부과금이다.

 7) 같은 법 제41조에 수질오염물질 배출이라는 것은 폐수를 사업장 밖으로 반출 또는 공공수역으로 배출하는 행위를 의미하는 것으로 보아야 하고, 개별 사업자의 집수조에서 공동방지시설로 유입시키는 행위는 배출로 볼 수 없기 때문에 공동방지시설 운영자의 귀책사유로 배출허용기준이 초과하는 경우에 개별 사업자를 배출부과금 부과·징수 대상자로 볼 수는 없다고 주장하나,

 8) 배출시설에서 발생하는 폐수의 처리방법은 크게 네 가지로 나뉜다. 첫째는 방지시설에서 처리하여 공공수역(하수관로 등)으로 배출하는 것이고, 둘째는 배출시설의 기능 및 공정상 수질오염물질이 항상 배출허용기준 이하로 배출된다고 인정받아 배출시설에서 바로 공공수역으로 배출하는 것이고, 셋째는 폐수수탁처리업체에 위탁하는 것이고, 넷째는 공정내로 전량 재이용 등 방지시설을 설치하지 아니하고도 수질오염물질을 적정하게 처리할 수 있는 경우로 환경부령이 정하는 경우이다. 첫째의 경우가 방지시설 설치자에 해당하고 둘째에서 넷째까지의 경우는 방지시설 설치 면제자에 해당한다. 그리고 폐수를 전량 재이용하거나 전량 위탁 처리하여 공공수역으로 폐수를 방류하지 아니하는 배출시설은 배출허용기준을 적용하지 아니한다. 청구인은 방지시설을 거쳐 공공수역으로 배출된 방지시설 설치자에 해당하므로 배출허용기준 적용대상이고, 배출허용기준을 초과하여 배출한 경우에는 배출부과금 부과대상이다.

 9) 피청구인이 ○○조합에 책임이 있다고 인정하여 ○○조합에 처분사전통지를 수차례 발송하였고 배출부과금 납부를 요구해 왔는데 ○○조합이 배출부과금을 납부하지 않고 있다는 이유만으로 개별 사업자에게 초과배출의 책임을 묻는다는 것은 피청구인 스스로 모순에 빠지고 있는 것이며 정당성이 결여되어 있음을 피청구인 스스로 인정하는 셈이라고 주장하나,

 10) 청구인의 주장대로 피청구인은 그 간 공동방지시설의 최종방류수가 배출허용기준을 초과하는 경우 ○○조합에 배출부과금을 부과하여 왔으며, ○○조합은 일체 납부를 하지 않고 소송으로 일관하여 왔다. 이미 언급한 바와 같이 법률 개정 이전에는 공동방지시설 운영기구의 대표자도 부과대상자에 포함되어 있어 부과할 수 있었으나 2006. 4. 1.부로는 공동방지시설 운영기구 대표자는 배출부과금 부과대상자에서 삭제되어 개별 사업자가 부과대상자이다. 그러나 이 사건의 경우 당초 법에 규정된 개별 사업자에게 부과하려 하였으나, 여러 경위를 거쳐 ○○조합에 부과하였다가 약속 미이행 등의 사유로 이를 취소하고 개별 사업자에게 부과하게 된 것이다.

  나. 분담명세에 의한 개별사업자별 부과

 1) 청구인은 2012. 9. 10.자로 제출받은 공동협업화 사업장 규정에 명시된 분담명세에 의거 초과배출부과금의 개별 사업자별 배분하는 것은 위법 부당하며, 초과배출부과금의 부과대상 기간이 2010. 6. 22.에서 2011. 3. 20.인데 강요로 제출된 ○○조합의 공동협업화 사업장 규정은 2012. 8. 31. 임시총회에서 개정하여 제출한 것으로 이를 피청구인이 소급 적용하는 것은 위법이라고 주장하나, 

 2) 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙 제45조에 공동방지시설의 운영 규약에 배출부과금 등의 분담명세를 포함하게 되어 있음에도 ○○조합의 규정에는 이에 관한 내용이 전혀 없어 그간 수차례 규약을 개정 제출토록 요청하였으나 업종 간 견해차 및 여러 가지 내부적인 문제로 이를 계속 제출하지 않았다. 그러다가 청구인도 동의한 규약 개정안이 여러 경위를 거쳐 임시총회를 통해 분담명세가 포함된 규약을 개정 제출하였다. ○○조합은 중소기업협동조합법에 따라 정관을 두고 의사 결정 방식 등이 법령에 근거하여 설립된 단체로 ○○조합의 정관에서 정한 의사결정 방식에 따라 조합원들이 내부 합의를 통해 결정된 규약을 피청구인에게 제출하였기에 이를 근거로 사업장별로 금액을 배분하여 부과한 것이다. 이는 소급 적용의 문제가 아니라 분담하는 방식에 관한 결정인 것이며, 오히려 관련법 규정과 수차례의 규약 개정 촉구에도 분담명세에 관한 사항을 진작 개정하지 않은 조합과 청구인 포함 개별 업체의 과실이다. 그리고 법령에 규정된 분담명세가 포함된 규약을 개정 제출하라는 것이 강요라고 주장하는 것은 타당하지 않다.

 3) 또한 청구인에게 부과된 초과배출부과금이 청구인이 사용한 원료의 양, 제품 생산량, 공정 등에 의하여 계산된 것으로써 청구인이 오염물질을 배출하고 부담하여야 할 오염물질처리비용에 상당하는 금액이 아니며, ○○조합에서 제공한 용수 사용량 등을 감안한 분담명세로 분배된 배출부과금이므로 이는 청구인의 실정에 맞지 않고 그 분배방식은 법률에 근거하지 않아 위법 부당하다고 주장하나, 

 4) 청구인의 주장처럼 사업장별 폐수배출량 및 폐수배출농도를 알 수 있어 사업장별로 배출부과금 산정이 가능하다면 당연히 사업장별 배출부과금을 산정하여야 한다. 그러나 ○○○○단지 내 사업장은 폐수배출량을 확인할 수 있는 적산유량계가 설치되어 있지 아니하여 사업장별 폐수배출량을 알 수 없으며, 다양한 업종에 따라 제각각인 사업장별 폐수배출농도도 알 수 없다. 그러므로 공동방지시설의 폐수배출량 및 폐수배출농도를 기준으로 배출부과금을 산정하여 공동방지시설 운영 규약〈○○조합 명칭: 공동협동화 사업장 규정〉에 명시된 사업장별 폐수배출량 및 수질오염물질 농도를 측정할 수 없을 때의 배출부과금 등에 대한 분담명세에 따라 사업장별 배분 부과한 것이다.

  다. 초과배출부과금의 납부의무자와 부과금의 산정방법 및 산정기준

 1) ○○조합에 부과하였던 약 480억의 초과배출부과금을 개별 사업자에게 173억으로 재검토 조정하여 부과 처분한 것은 피청구인이 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률에 규정된 초과배출부과금의 납부의무자와 부과금의 산정방법 및 산정기준을 행정 편의적으로 임의로 해석하여 행정처분내용을 변경한 것으로 보이며, 납부의무자의 선처 호소에 약 300억원 넘게 감액할 수 있는 것과 납부의무자가 변경되었음에도 그 배출부과금 산출방법과 산출기준이 동일한 것은 피청구인의 법률 해석과 적용이 재량권의 한계를 벗어난 것이라고 주장하나, 70여개 사업자에게 483억원의 배출부과금을 부과하는 것은 중소기업의 줄도산과 업체 종업원들의 대량 실직으로 이어질 수 있는 중대한 사안임에 따라 ○○조합에서 청와대 등 여러 기관에 탄원서를 제출하고 유관기관의 선처 호소 등에 있어 업종 대표자, 조합 관계자 등과의 면담을 거쳐 지역 경제를 살리고 개별 사업자의 피해를 최소화하려는 목적에서 약속을 전제한 최대한의 배려였다.

 2) 그러나 그 약속이 지켜지지 않아 법적 부과대상자인 개별 사업자에게 법률적 의무가 돌아온 것이고 객관성 결여로 반영불가 통보하였던 자가 측정자료를 부득이 인정하여 총3건 약483억→총3건 약173억으로 조정된 부분도 재량권의 한계를 벗어난 것이라기보다는 약속 이행 전제하에 청구인 등 개별 사업자의 피해를 그나마 최소화하려는 방법의 모색이었다.

3. 결론

 가. 피청구인은 수차례에 걸쳐 ○○조합에 공동방지시설의 운영에 관한 규약 개정 제출을 요구하였고, 관련법 위반 처분 시에도 탄원서, 건의서 등의 선처 호소, 기업 애로사항을 적극 반영하여 처분하였으며, 사업자 부담을 완화해 주기 위하여 환경부에 초과배출부과금 산정방법 관련 제도 개선을 건의하는 등 지역경제 활성화와 조합 및 개별 사업체를 보호하기 위해 최선의 노력을 다하여 왔음에도, 청구인은 스스로 공증서까지 제출한 부과금 납부 약속은 이행하지 않고 또다시 업체 측 애로사항만 주장하면서 피청구인과의 신의를 빈번히 저버리고 소송으로 일관했다.

 나. 위에서 보는 바와 같이 2005년 법률이 개정되면서 공동방지시설 운영기구 대표자는 삭제되어 수질오염물질을 배출하는 사업자가 법률상 부과대상자임이 명백하고, 청구인에게 부과한 배출부과금은 공동방지시설의 최종 방류수가 배출허용기준을 초과하였기에 공동방지시설로 폐수를 유입시키는 개별 사업자에게 부과한 초과배출부과금이며, 사업자별 배분은 법률 시행규칙 제21조에 따라 임시총회를 통해 청구인도 동의한 규약의 분담명세에 근거하여 부과한 것으로 이는 소급 적용의 문제가 아니라 분담하는 방식에 관한 결정으로 이 건 부과처분은 정당하고 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각하여 주시기 바란다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

    가. 관계법령

     ○ 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제32조, 제39조, 제41조

     ○ 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」 제45조

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, ○○○○○관리청장의 공동방지시설 운영에 관한 규약 제출 요청 공문(2000.4.14), 피청구인의 「공동방지시설 운영에 관한 규약」 개정안 제출 요청 공문(2010.12.14), ○○조합의 공동방지시설운영규약 개정안, 처분사전통지서, 의견제출서, 청구인의 폐수배출시설 신고증명서 등 각종 자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 청구인은 2006. 9. 1. 피청구인에게 사건업소를 영업자 지위 승계하여 사건업소를 운영하는 자로, 사건업소에서 발생하는 폐수는 ○○조합에서 운영하는 공동방지시설로 유입시켜 처리하고 있다.

       (나) 부산환경공단 ○○사업소장이 20101. 12. 8과 2011. 1. 27. 피청구인에게 ○○조합의 공동방지시설에서 고농도 슬러지 방류수를 채취하여 분석한 결과 기준을 초과하는 고농도 중금속이 검출된 사실을 통보하였고, 피청구인은 ○○조합에 2011. 1. 11. 배출부과금 3,856,420,740원, 2011. 2. 17. 배출부과금 28,458,057,730원의 처분사전통지를 하였다.  

       (나) 피청구인은 2011. 3. 17. ○○조합의 공동방지시설 야간 순찰 중 고농도 슬러지가 방류되고 있는 사실을 적발하여 이를 채수하여 보건환경연구원에 분석 의뢰한 결과 기준을 초과하는 고농도 중금속이 검출되어 2011. 3. 31. ○○조합에 배출부과금 15,987,353,170원의 처분사전통지를 하였다.  

       (다) 피청구인은 ○○조합에 여러 차례 공동방지시설운영규약 개정을 독촉하였으나 개정하지 않자 2012. 6. 28. ○○조합에 부과된 배출부과금 48,301,831,640원을 상수도 사용량 비율로 분담하여 청구인에게 34,431,450원의 배출부과금을 부과하였고, ○○조합은 2012. 9. 10. 피청구인에게 공동방지시설운영규약개정안을 제출하였다.  

       (라) 피청구인은 ○○조합 내 ○○·○○○가공업체의 어려운 형편을 감안하여 ○○조합에서 방류수를 채수하여 측정한 자료를 인정하여 총 17,317,908,080원으로 배출부과금을 조정하였고 피청구인은 2012. 10. 4. 청구인에게 공동방지시설운영규약 분담명세에 따라 이 사건 처분을 하였다. 

     (2) 살피건대,「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」제32조, 제39조에 폐수배출시설에서 배출되는 수질오염물질의 배출허용기준은 환경부령으로 정하고 환경부장관은 제37조제1항의 규정에 의한 신고를 한 후 조업 중인 배출시설(폐수무방류배출시설을 제외한다)에서 배출되는 수질오염물질의 정도가 제32조의 규정에 의한 배출허용기준을 초과한다고 인정하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 기간을 정하여 사업자(제35조제5항의 규정에 의한 공동방지시설 운영기구의 대표자를 포함한다)에게 그 수질오염물질의 정도가 배출허용기준 이하로 내려가도록 필요한 조치를 취할 것을 명할 수 있다고 규정되어 있고, 같은 법 제41조에 환경부장관은 수질오염물질로 인한 수질오염 및 수생태계 훼손을 방지 또는 감소시키기 위하여 수질오염물질을 배출하는 사업자가 법 제32조의 규정에 의한 배출허용기준을 초과하여 수질오염물질을 배출하는 경우 초과배출부과금을 부과하여야 한다고 규정되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제45조에 사업자 또는 법 제35조제5항에 따른 공동방지시설운영기구의 대표자는 법 제35조제4항에 따른 공동방지시설을 설치하려는 경우 사업장별 폐수배출량 및 수질오염물질 농도를 측정할 수 없을 때의 배출부과금·과태료·과징금 및 벌금 등에 대한 분담명세를 포함한 공동방지시설의 운영에 관한 규약 등을 첨부하여 시·도지사에게 제출하여야 하며, 공동방지시설을 설치한 사업자는 공동방지시설의 대표자에게 공동방지시설의 설치 및 운영과 관련한 행위를 대행하게 할 수 있다. 다만, 공동방지시설의 운영관리와 관련된 배출부과금의 납부는 사업자별로 부담비율을 미리 정하여 분담한다고 규정되어 있다. 

       (가) 먼저, 청구인과 피청구인 간 다툼이 되고 있는 수질초과배출부과금 납부대상자에 대하여 살펴보면, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제41조에 수질오염물질로 인한 수질오염 및 수생태계 훼손을 방지하기 위하여 수질오염물질을 배출하는 사업자에 대하여 배출부과금을 부과·징수한다고 규정되어 있고, 청구인과 같은 공동방지시설의 경우에도 같은 법 시행규칙 제45조에 따르면 공동방지시설을 설치하려는 자는 사업장별 폐수배출량 및 수질오염물질 농도를 측정할 수 없을 때의 배출부과금·과태료·과징금 및 벌금 등에 대한 분담명세를 포함한 공동방지시설의 운영에 관한 규약을 제출하여야 하고 공동방지시설의 운영과 관련된 배출부과금의 납부는 사업자별로 부담비율을 미리 정하여 분담한다고 명시되어 있으며, 2005. 3. 31.자로 법률이 개정(법률 제7459호)되어 공동방지시설운영기구 대표자는 배출부과금 부과대상자에서 삭제되었으므로, 이 사건 배출부과금의 부과대상자는 청구인이라고 봄이 타당하다.    

       (나) 청구인은 수질초과배출부과금의 부과대상 기간이 2010. 6. 22.에서 2011. 3. 20.인데 반해 피청구인의 강요로 제출된 공동방지시설운영규약은 2012. 8. 31. 개정되어 피청구인이 소급적용하여 부과한 이 사건 처분은 위법이라고 주장하나, 공동방지시설운영규약에는 배출부과금, 과태료, 과징금 및 벌금 등에 대한 분담내역이 포함되어야 하나 ○○조합의 공동방지시설운영규약은 이를 포함하지 않고 있어 ○○○○○관리청장이 2000년도에 공동방지시설운영규약 개정을 요청한 이래 피청구인도 여러 차례 규약개정을 촉구하였으나, ○○조합은 업종 간 견해차 및 내부적인 문제로 계속하여 규약개정을 미루다 2012. 9. 10. 피청구인에게 공동방지시설운영규약개정안을 제출하였는바, 인근의 ○○조합이 2000. 12. 8. ○○조합은 2001. 2. 25. 공동방지시설운영규약을 개정하여 정상적으로 공동방지시설을 운영하고 있는 점 등으로 볼 때, 피청구인이 ○○조합 임시총회에서 의결된 개별업체의 분담명세를 근거로 하여 청구인에게 한 이 사건 처분이 소급적용의 문제로 위법이라는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.

       (다) 또한, 청구인은 법률에서 정하고 있지 않은 방법으로 계산한 초과배출부과금을 개별사업자인 청구인에게 부과하여 부당하고, 당초 ○○조합에 480억원의 배출부과금을 개별 사업자에게 173억원으로 조정하여 부과한 것은 배출부과금의 납부의무자와 산정방법 및 산정기준을 행정 편의적으로 해석하여 행정처분한 것으로 재량권의 한계를 벗어난 것이라고 주장하나, 공동방지시설운영규약에 배출부과금 등에 대한 분담명세를 미리 정하는 사유는 사업장별 폐수배출량 및 수질오염물질 농도를 측정할 수 없는 경우에 대비하기 위한 것으로, ○○조합 역시 이러한 경우에 해당하여 피청구인은 ○○조합에서 제출한 공동방지시설운영규약에 근거하여 청구인에게 이 사건 처분하였으며, ○○조합에서 483억원의 배출부과금 부과로 인해 조업중단, 종업원의 대량실직, 부도와 폐업 위기에 처해 있다는 이유로 피청구인에게 선처를 호소함에 따라, 피청구인이 지역경제 활성화와 개별 사업자의 피해를 최소화하기 위하여 객관성 결여로 인정하지 않았던 ○○조합의 자가 측정자료를 인정하여 청구인에게 한 이 사건 처분에 달리 위법·부당함은 없다 할 것이다.    

5. 결    론

    그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.