분야별 정보

피청구인이 2013. 4. 24. 청구인에 대하여 한 건축(용도변경) 불허가 처분은 이를 취소한다.

○「건축법」제19조

○「건축법 시행령」제14조

부산광역시행정심판위원회

재          결

① 사    건 행심 제2013-117호  건축(용도변경)불허가처분 취소청구 청  구  인② 성  명 주식회사 ○○○○○○○웨딩타운 (대표 ○○○)

 (대리인 : ○○○○ 법무법인 변호사 ○○○)③ 주  소 부산광역시 ○○○구 ○○동 839-19④ 피청구인부산광역시 ○○○구청장⑤ 참 가 인⑥ 주    문청구인의 청구를 기각한다. ⑦ 청구취지피청구인이 2013. 4. 24. 청구인에 대하여 한 건축(용도변경) 불허가 처분은 이를 취소한다. ⑧ 이    유 별지 기재와 같음⑨ 근거법조「행정심판법」 제46조

               주문과 같이 재결합니다.

2013. 5. 21.

부산광역시행정심판위원회

행심 2013-○○○이            유

1. 사건개요

    청구인이 부산광역시 ○○○구 ○○동 839-19번지(대지 4,090.5㎡, 이하 “이 사건 신청지”라 한다) 소재 ○○○웨딩홀 예식장(이하 “이 사건 건물”이라 한다)을 장례식장으로 용도변경하기 위해 2013. 2. 25. 피청구인에게 「부산광역시 ○○○구 건축인·허가 사전예고제 운영지침」에 따라 건축인·허가 사전예고 신청서를 제출하여 피청구인은 주민의견 수렴, 조정회의, 민원조정위원회 심의를 거쳐 청구인의 2013. 4. 23자 건축(용도변경) 허가 신청(이하 “이 사건 신청”이라 한다)에 대하여 2013. 4. 24. “「부산광역시 ○○○구 건축인·허가 사전예고제 운영지침」에 따라 실시한 인근 주민의견 수렴에 대하여 당사자간 의견조정이 되지 아니하였고, 우리구 민원조정위원회 심의 결과 인근 주민 생활 불편, 장례식장 설치 부적합 등의 사유로 건축허가 불가 결정되었다”는 사유로 건축(용도변경)불허가 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조 소정의 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것이다.(대법원 2002.7.26. 선고 2000두9762 판결 등 참조. 위 판결은 ‘장례식장의 건축이 인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하지 않음에도 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가 신청을 반려한 것은 위법하다고 판단한 원심 판결을 수긍한 사례’)

    나. 피청구인은 결과적으로 주민들의 민원이 있다는 사정으로 이 사건 처분한 것이다. 인근 주민들은 장례식장이 주민기피시설이므로 주거환경 및 지역발전에 악영향을 초래할 것이고, 재산권 침해와 교육환경(학생들의 정서불안)에도 악영향이 있을 것이라는 이유로 민원을 제기하고 있다. 하지만, 일부 주민들은 지역경제 활성화에 기여가 될 것이므로 장례식장 건립을 찬성하는 자들도 있다. 

    다. 청구인은 ①버스가 아닌 캐딜락 차량을 운구 차량으로 사용하여 운구와 안치는 모두 지하 1층에서 이루어질 것이고, ②지상층 창문은 불투명 선팅 및 이중창으로 완전히 밀폐할 것이며, ③인근 아파트 등 외부에서 상복 입은 유족들이 보이지 않도록 방부목 등으로 울타리를 설치하는 등 인근 주민들의 불편을 최소화할 것을 계획하고 있다. 그리고 장례식장의 경우 법정 주차대수가 93대인데 청구인의 경우 297대 주차공간을 확보하고 있으므로 장례식장으로 변경된다 하더라도 교통혼잡 및 주차장애 등 문제가 발생할 여지가 거의 없다. 그럼에도 민원인들은 단지 장례식장이 주민기피시설이라는 점을 가지고 민원을 제기하고 있는바, 고인의 죽음을 애도하고 사후 명복을 기원하는 시설인 장례식장을 혐오시설 내지 기피시설이라고 할 수는 없다.

    라. 청구인은 인근 주민들의 민원 이외에 관계법규상 이 사건 건물을 장례식장으로 용도변경하는 것을 제한할 별다른 사유가 없는 것으로 알고 있다. 또한, 이 사건 신청을 불허할 중대한 공익상 필요가 있는 경우도 아니며, 오히려 청구인이 운영하려고 하는 장례식장은 공익사업의 성질도 함께 가지고 있다고 할 것이다. 그래서 이 사건 처분 통보에도 법률적 하자가 있다는 부분에 대한 언급이 전혀 없는 것이다.

    마. 이상과 같이 ①관계법규상 이 사건 신청을 제한할 별다른 사유가 없는 점, ②이 사건 건물의 용도가 장례식장으로 변경된다고 하더라도 교통혼잡 내지 주차장애 등의 문제가 발생할 여지가 없는 점, ③장례식장을 혐오시설 내지 기피시설이라고 할 수 없는 점, ④이 사건 처분이 중대한 공익상 필요에 의한 것이라고 보기 어려운 점, ⑤이 사건 처분으로 청구인은 막대한 재산상 불이익을 감수해야 하는 점 등을 감안하면 이 사건 처분은 재량을 일탈·남용한 것에 해당하여 위법하다. 

<보충서면>

    가. 피청구인의 행정절차법 및 민원사무처리에 관한 법률 시행령 관련 주장은 이 사건 처분에 이르기까지의 과정을 열거한 것에 불과할 뿐 이 사건 처분의 근거가 되는 법령에 대한 주장을 하고 있는 것이 아니라고 보인다.

    나. 피청구인은 이 사건 건물이 ○○중학교와 100미터 이내이고 학생들의 주통학로에 위치하고 있으므로 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 “이 사건 규칙”이라 한다) 제146에 따라 이 사건 건물은 장례식장 설치가 불가능한 곳이라고 주장한다. 우선, ○○중학교는 이 사건 건물에서 ○○강 건너편에 있고 정문은 이 사건 건물과 다른 방향으로 향하여 거리는 약 500미터 이상 떨어져 있으며, 학생들의 거주지 또한 ○○동 방향이라 ○○○구에 위치한 이 사건 건물 방향으로 등하교를 하지 않고 ○구 ○○동 방향에 설치되어 있는 ○○로를 이용하고 있다. 이 사건 규칙에는 장례식장을 “학교와 가까운 것에 설치하지 아니할 것”을 규정하고 있으나 그 구체적인 거리 등에 대한 명시가 없는 한편, 같은 기준에서 “대중교통수단과의 연결이 쉬운 곳에 설치할 것”이라고 명시되어 있는 등 위 규정은 주위 환경이나 여건을 고려해야 한다는 의미라고 할 것인데, 앞서 살펴본 내용을 고려하면 이 사건 규칙에서 정하고 있는 불가능한 사례에는 해당되지 않는다고 할 것이다. 

    다. 이 사건 규칙 제146조는 장례식장을 “인구밀집지역에 설치하지 아니할 것”이라고 규정하고 있으나, 위 규칙은 장례식장 결정기준 중 하나에 불과한 것으로 위 사정만으로 이 사건 처분을 하는 것이 상당한지 의문이며, 실제 이 사건과 유사한 부산 ○○구에 위치한 구민장례식장의 경우 관할구로부터 허가를 받아 영업하고 있다.

    라. 장례식장이 혐오시설이라는 것은 피청구인의 일방적인 주장에 불과하고, 대법원 판례에서도 ‘고인의 죽음을 애도하고 사후 명복을 기원하는 시설인 장례식장이 혐오시설에 해당하지 않는다’고 판시하고 있다. 

    마. 현재까지 이 사건 건물은 예식장 용도로 사용되었는데 오히려 특정일시에 집중하여 사람들이 출입하는 예식장으로 사용될 때 교통혼잡이 더 가중되는 것으로, 이 사건 건물이 장례식장으로 이용된다고 하더라도 기존보다 교통혼잡이 가중된다고 단정할 수 없다. 

    바. 인근 주민들이 피해를 주장하며 민원을 제기하는 것은 일종의 ‘님비현상’에 지나지 않고, 오히려 인근 상인들은 주변 상권이 살아날 것을 기대하며 장례식장 건립을 찬성하는 사람들도 많이 있다. 따라서 이 사건 처분은 공익상 중대한 필요성이 있는 경우에도 해당되지 않는다. 

    사. 피청구인은 다른 타 시도에서도 장례식장건축 불허가 처분한 사례가 있다고 주장하나, 최근에는 그와 반대되는 사례의 판결이 선고되고 있는 추세이다. 

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인은 이 사건 신청은 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는다고 하나, 피청구인은 행정절차법 제46조(행정예고) 제1항에 근거하여 건축인·허가 사전예고제를 실시하여, 건축인·허가 시 사전에 인근 주민에게 예고하여 주민의 행정참여를 도모함으로써 행정의 공정성, 투명성을 확보하고 민원을 사전에 최소화하는 등 신뢰받는 건축행정을 구현하고자 노력하고 있으며, 또한 장기 미해결 민원, 반복민원 및 다수인 관련 민원, 그 밖에 민원의 종합적인 검토·조정을 위하여 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제37조 규정에 의한 민원조정위윈회를 구성·운영하고 있으므로 이 사건 또한 이러한 행정절차를 성실히 수행하였으며, 그 결과 최종 심의 결정된 내용에 따라 건축불허가 처분한 것으로 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다. 

    나. 국토교통부「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」제146조(장례식장의 결정기준)에 따르면 장례식장은 인근의 토지이용계획을 고려하여 설치하되, 인구밀집지역이나 학교·연구소·청소년시설 또는 도서관 등과 가까운 곳에는 설치하지 아니할 것이라고 규정하고 있으므로, 이 사건 신청지는 인근 100미터 이내에 위치한 ○○중학교 학생들의 주통학로에 해당되어 장례식장 설치가 불가한 것이다. 

    다. 또한 이 사건 신청지는 ○○○구, ○구 및 ○구 3개구의 경계가 맞닿는 곳에 위치하고 있어, ○○○○○○아파트(26세대)의 주거공간이 투시되는 연접된 부지로서 반경 100미터에 ○구 ○○아파트(474세대), 반경 200미터에 ○○시장, ○○시장, ○○중학교 및 ○구 ○○아파트(150세대)가 있는 등 상업·문화 및 교육·주거시설이 밀집된 인구밀집 지역으로 통상 혐오시설로 분류되는 장례식장이 설치되기에는 부적합한 장소이다. 

    라. 인근의 ○○○○단지는 국가 금융의 중심지로 조성되어 국가 중앙기관 및 민간금융기관의 입주를 앞두고 있으며, 부산광역시에서 추진중인 ○○재정비사업과 더불어 국제금융관계자 등 많은 방문객을 유치하여 지역발전을 도모코자 하는 지역으로 동 지역 내 장례식장 설치는 부적합하다.

    마. 청구인은 장례식장으로 용도변경할 경우 법정주차대수가 93대인데 297대의 주차공간을 확보하고 있어 교통혼잡 및 주차장애 등의 문제가 발생하지 않을 것이라고 주장하지만, 이 사건 신청지 주변은 전통시장 2개소가 연접해 있어 평소 교통 혼잡이 극심한 지역으로 상시 주차와 이동이 빈번한 지역이며, 이 지역 내에 장례식장이 설치될 경우 장례차량과 조문객 차량 유입 등으로 큰 교통혼잡이 예상되므로, 인근 주민들의 불편과 피해 등을 감안하여 본다면 이 사건 처분은 타당하다.

    바. 판례(대법원 1999. 4. 23. 선고 97누 14378 판결)에 따르면 『관계법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 허가를 거부할 수는 없는 것이나, 심사결과 관계 법령상의 제한 이외의 중대한 공익상 필요가 있을 경우에는 그 허가를 거부할 수 있다.』하였는바, 이 사건 신청지에 장례식장이 허용된다면 인근 주민, 전통시장을 오가는 유동인구, 학생들의 피해는 당연한 것이며, 또한 부산시의 혁신도시 건설의 기대사업 중 하나인 부산○○○○센터 운영에도 영향을 미칠 것으로 우려되며, 장례식장 운영으로 인한 교통혼잡 및 주변현황 등을 종합적으로 고려한 바, 이 사건 처분으로 청구인이 입게 될 피해보다 공익상 필요성이 더 크다 판단되므로 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다. 

    사. 청구인은 “중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없으며, 민원이 있다는 사정만으로 건축허가 신청을 반려한 것은 위법하다”고 한 대법원 판례를 인용하여 주장하고 있으나, 모든 안건에 위 판례를 일괄 적용할 수는 없을 것이며, 신청지 주변의 도시개발 방향, 주변 환경 등 개별적, 구체적 상황에 따라 종합적으로 검토되어야 할 것이며, 피청구인은 단순히 민원발생 우려만으로 이 사건 처분을 한 것은 아니며, 관련법에 따른 검토 결과 불허가 처분을 한 것이므로 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다.

    아. 장례식장 건축허가와 관련한 타시도 사례를 보면, 울산 남구청의 태화강변 장례식장 건축허가반려처분 및 경북 영천시의 버스터미널 인근 장례식장 불허가처분 취소소송에서 대법원은 공익상의 이유로 건축불허가처분을 한 행정청 승소판결을 내렸으며, 충청남도 행정심판위원회는 청구인의 사익보다 보호하여야 할 공익이 더 크다 판단하여 장례식장 건축불허가처분 취소 청구를 기각한 바 있으며, 전라북도 행정심판위원회는 장례식장을 인구밀집지역이나 학교·연구소·청소년시설 또는 도서관 등과 가까운 곳에 설치할 수 없다는 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 제146조를 들어 기각한 바 있다.

    자. 이상과 같이 이 사건 처분은 관련법령에 의거 적법하게 이루어진 처분이고, 청구인의 청구는 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 한다. 

4. 이 사건 처분의 위법·부당여부

    가. 관계법령

     ○「건축법」제19조

     ○「건축법 시행령」제14조

    나. 판    단

     (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 건축인·허가 사전예고 신청서, 이 사건 신청서, 주민의견서, 조정회의 결과 보고서, ○○○구 민원조정위원회 심의 결과 알림서, 이 사건 처분서, 위치도 및 현장사진 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 청구인이 이 사건 신청지 소재 이 사건 건물을 장례식장으로 용도변경하기 위해 2013. 2. 25. 피청구인에게 「부산광역시 ○○○구 건축인·허가 사전예고제 운영지침」에 따라 건축인·허가 사전예고 신청서를 제출하였다. 

       (나) 피청구인은 위 지침에 따라 주민의견을 수렴하고 2013. 3. 28. 피청구인 담당부서 과장 및 건축주, 주민대표 등이 참석한 조정회의를 개최하였으나 결렬되어 ○○○구 민원조정위원회에 상정하였고, ○○○구 민원조정위원회에서는 2013. 4. 22. 심의 결과 인근 주민 생활 불편, 주변환경 고려하여 건축허가(용도변경) 불가 결정되었다. 

       (다) 청구인의 이 사건 신청에 대하여 피청구인은 2013. 4. 24. “「부산광역시 ○○○구 건축인·허가 사전예고제 운영지침」에 따라 실시한 인근 주민의견 수렴에 대하여 당사자간 의견조정이 되지 아니하였고, 우리구 민원조정위원회 심의 결과 인근 주민 생활 불편, 장례식장 설치 부적합 등의 사유로 건축허가 불가 결정되었다”는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 

     (2) 살피건대, 「건축법」제19조, 같은 법 시행령 제14조에 의하면 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 하는바, 

       (가) 이 사건 건물의 장례식장으로의 용도변경은 피청구인의 허가를 받아야 하는 사항이고 건축법상 허가 신청이 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 피청구인은 이를 허가 하여야 하나, 다만 이 경우에도 중대한 공익상의 필요가 있는 경우에는 그 신청을 거부할 수 있다. 

       (나) 한편, 이 사건 처분사유와 이를 뒷받침하는 피청구인의 주장을 종합해 보면, 피청구인이 단순히 민원발생 우려만으로 이 사건 처분 하였다고는 단정하기 어렵고, 이 사건 건물의 용도변경 관련 주민의견 수렴 과정에서 나타난 주민생활 불편, 이 사건 신청지를 둘러싼 주변 환경을 고려할 때 이 사건 신청을 불허할 공익상 필요성이 더 크다고 판단하여 이 사건 처분한 것으로 보이는바 이에 관하여 살펴보면,

       (다) 장례식장이 생활에 반드시 필요한 시설에 해당하고, 유흥이나 퇴폐, 향락 등 부정적인 영향을 끼치는 시설이거나 혐오시설에 해당하지는 않지만, 일반인들의 일상 생활환경과는 친하지 않은 시설일 뿐만 아니라 그 동안 우리 사회에서 논쟁을 일으킨 시설임은 부인할 수 없고, 그와 같은 측면은 장례식장 건물이 주변 현황에 비추어 적합한 용도의 건축물에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서도 고려되어야 할 것인데, 

       (라) 이 사건 신청지의 주변현황을 보면 ○○○구, ○구 및 ○구 3개구의 경계가 맞닿는 곳에 위치하여 바로 연접부지에 ○○○○○○ 아파트(26세대), 반경 100미터에 ○구 ○○아파트(474세대), 반경 200미터에 ○○시장, ○○시장, ○○중학교 및 ○구 ○○아파트(150세대)가 위치하고 있는 등 상업·교육·주거시설이 밀집된 지역임이 확인되고, 

         상기 주변 아파트들(○○○○○○과 ○○○○○)은 이 사건 신청지와 바로 연접하여 있거나 도로를 사이에 두고 다른 차단 건물이 없어 청구인의 사업계획을 감안한다 하더라도 위 주민들의 쾌적한 주거환경에 부정적 영향을 미칠 수 있음을 부인할 수 없는 점, 청구인은 ○○중학교 정문이 이 사건 건물과는 약 500미터 이상 떨어져 있다고 주장하나 이 사건 신청지는 학교보건법에 의한 상대정화구역임이 확인되고 이 사건 규칙 제146조에서 장례식장의 결정기준으로 인구밀집지역이나 학교 등과 가까운 곳에는 설치하지 아니할 것을 규정하고 있는 취지를 고려하면 이 사건 신청지에 장례식장 설립은 주변 교육환경 등과 상호 조화된다고 보기 어려운 점, 청구인은 법정 주차대수를 상회하는 주차공간과 현재의 예식장 용도를 고려하면 기존보다 교통혼잡이 가중된다고 볼 수 없다고 주장하나 주차장은 조문객의 차량을 주차할 수 있는 장소일 뿐이지 기존 도로를 이용하는 차량 소통에는 도움을 주지 못할 것이고 주중, 주말을 가리지 않고 왕래하는 조문객 차량을 감안하면 기존 예식장보다 상시적인 교통혼잡 문제가 발생할 여지가 있어 보이는 점, 그 밖에 피청구인이 부산광역시의 ○○재정비사업과 ○○○○단지 조성사업을 통해 이 사건 신청지를 포함한 지역 일대의 발전을 도모하고자 동 지역 내 장례식장 설치를 부적합한 것으로 판단하고 있는 점 등 제반사정을 종합하여 보면, 피청구인이 이 사건 신청지의 주변현황에 근거하여 인근 교육 및 주거환경과 주민생활 불편 등의 중대한 공익상 필요를 전제로 하여 행한 이 사건 처분을 달리 위법·부당하다고 볼 수는 없다. 

5. 결    론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.