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피청구인이 2013. 5. 1. 청구인에 대하여 한 공작물(비닐하우스) 철거처분은 이를 취소한다.

○「하천법」제33조, 제69조

○「하천법 시행규칙」제18조

부산광역시행정심판위원회

재          결

① 사    건  행심  제2013-151호 공작물(비닐하우스)철거처분 취소청구 청  구  인② 성  명 ○ ○ ○③ 주  소 부산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 945-6④ 피청구인부산광역시 ○○군수⑤ 참 가 인⑥ 주    문  청구인의 청구를 기각한다. ⑦ 청구취지  피청구인이 2013. 5. 1. 청구인에 대하여 한 공작물(비닐하우스) 철거처분은 이를 취소한다. ⑧ 이    유  별지 기재와 같음⑨ 근거법조 「행정심판법」 제46조

            주문과 같이 재결합니다.

2013. 6. 18.

                        부산광역시행정심판위원회

행심 2013-○○○이            유

1. 사건개요

    청구 외 윤승자는 2003. 12. 29. 피청구인으로부터 부산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 1008-43번지(제방, 국유지, 1,644㎡) 일부 1,370㎡(이하 “사건부지”라 한다)를 경작 목적으로 점용허가를 받았고 청구인은 청구 외 ○○○의 개인부지를 포함한 사건부지를 임차하여 비닐하우스 9개동에 화훼작물을 재배하던 중, 청구 외 ○○○가 사건부지를 포함하여 본인 토지를 매매하려고 하자 2013. 1. 21. 피청구인에게 사건부지 실경작자는 청구인이며 사건부지가 국유지인지 최근에 알았다는 내용의 진정서를 제출함에 따라 피청구인은 청구 외 ○○○에게 2013. 3. 13. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 하천점용허가를 받았다는 이유로 하천점용허가를 취소하였으며 2013. 3. 26. 청구인에게 처분사전통지(청문실시)를 하였고 2013. 4. 10. 청문을 실시하여 2013. 5. 1. 청구인에 대하여 하천점·사용허가를 받지 아니하고 하천부지에 공작물을 설치하여 경작한다는 이유로 공작물(비닐하우스) 철거처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 

2. 청구인 주장요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인은 25년 전인 1988년경 하천부지와 접하고 있는 땅 소유주(○○○)가 자신의 땅(하천부지)이라고 하여 청구인은 그 말을 믿고 계약을 하여 비닐하우스를 짓고 화훼농사를 지금까지 하고 있다.

    나. 2012년 12월경 소유주가 비닐하우스 부지를 팔겠다고 하며 터무니없는 가격과 조건을 제시하여 청구인을 이를 거절하였고 소유주는 인근 식당 하는 사람에게 하천부지를 포함하여 팔았다.

    다. 청구인은 너무 억울하고 황당하여 2013년 1월경 피청구인에게 실경작자가 따로 있는데, 부당하게 하천점용 허가를 받은 기득권자가 이 국유지를 마음대로 팔 수 있는지 부당함을 시정하여 줄 것을 요구하며 피청구인에게 하천점용허가를 신청하였다.

    라. 피청구인은 현 매수인과의 합의를 종용하였으나, 청구인은 2급 장애(매주 3번씩 신장투석)를 가진 농민이며 생존권 및 생계가 갈려 이를 받아들일 수 없었으며, 또 매수자와의 합의 자체가 불법이었다.

    마. 청구인 비닐하우스는 화훼재배를 위한 농업용 비닐하우스로서 건축법에서 규정한 가설건축물에 해당하지 아니하고, 또한 영농을 위하여 설치하는 비닐하우스는 설치 시점인 1988년 이전에는 별도의 점용허가가 필요하지 아니함에도, 피청구인은 전 건설교통부에서 2008년 이후부터 비닐하우스 신규 설치하여 주지 말라고 한 점을 들어 철거하겠다고 한다.

    바. 비닐하우스가 도시계획에 포함되어 시간이 촉박하여 부득이 철거하여야 하는 것도 아니고, 공익사업을 하는 것도 아니며, 공공에 해를 끼친다든지 환경을 훼손하는 시설물이 아닌 점, 홍수를 유발할 지역 여건도 아닌 점, 더구나 피청구인에 의해 시설원예 에너지 효율화 사업지원 및 사후 관리대상으로 지정된 농업용 화훼 재배 비닐하우스다.

    사. 피청구인은 무단점유를 하게 된 경위, 무단 점유지의 용도 및 해당 무단점유자의 경제적 사정 등을 고려하여, 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 징수를 미루거나 변상금을 나누어 내게 할 수 있다.

    아. 2013년 3월 초 피청구인 소속 직원이 나와 합의가 되지 않으면 변상금을 부과하겠다고 하였고, 옆에 있는 주민도 이를 들었는데 그 당시까지만 해도 피청구인이 여러 사람 앞에서 공적인 견해표명을 하고서 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에도 맞지 않다. 

    자. 피청구인이 1998년도 전 건설교통부 지시사항대로 행정지도만 올바르게 하였다면, 청구인이 하천점용허가를 받았을 것이고, 지금처럼 피청구인이 매수자와 합의가 되지 않는다고 하여 비닐하우스를 철거하겠다고 하는 일은 발생하지 않았을 것이다.

    차. 청구인은 장애를 가진 농민으로 신장투석(매주 세 번씩 투석)으로 많은 병원비가 들어 지금까지 집 한 칸 장만하지 못하고 오갈 곳이 없어 비닐하우스에서 숙식하며 처와 함께 농사를 지으면서 어렵게 살고 있다.

    카. 특히, 하우스 안에는 청구인의 절박한 생존권이 달린 8,000 그루의 작물과 10,000 포터 이상의 온실 작물이 자라고 있는데 이를 모를 리 없는 피청구인이 자신들의 잘못은 인정하지 않고 청구인에게 사형선고나 다름없는 이 사건 처분을 한 것은 재량권 및 직권남용으로 사료되고 위법·부당하므로 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인은 동 건 조사 시 자신은 국유지에 대한 점용허가가 있는지 몰랐다면서 자신의 법에 대한 무관심과 무지에 대한 일말의 성찰 없이 허가행위와 관련한 모든 잘못을 피청구인에게 귀속시키는 억지를 부리고 있다. 점용허가는 허가로 인한 이익을 향유 할 자가 신청해야 하는 신청주의다.  

    나. 2003. 12. 30. 피청구인 최초 허가 시 점용허가의 기준(건설교통부령 제291호. 2001. 8. 4. 시행, 하천법시행규칙 제20조 관련)은 경작 또는 식물의 재식을 목적으로 점용허가를 받고자 하는 자는 허가신청인이 직접 경작 또는 식물을 재식하는 경우(직접 경작 규정은 1998.8.1 구 하천법 시행규칙 제7조의 3 제4항에 개정 삽입됨)로 읍·면·동장의 확인을 받을 것(확인을 받았는지 여부는 문서로 확인불가)과 동일구역에 경합이 될 경우 토지소유자로서 신청대상구역의 인근에 거주하는 자(○○○ 해당)가 신청대상구역의 인근에 거주하는 자(청구인 해당)에 우선하게 되어 있다.

    다. 당시 청구인이 실경작자이므로 무조건 자신이 점용허가 대상자라고 주장하고 있으나, ○○○가 직접 경작할 것을 주장하고 경합하여 다툴 경우, 점용허가는 어려운 실정이며(실무상 상대민원이 있고 상호 협의가 되지 않을 경우 특정인의 점용허가는 불가함), 오히려 ○○○와 다툼으로 인해 개인부지의 임차 해지의 가능성이 있어 그의 주장은 현실적으로 받아들이기 어렵다.

    라. 아울러, 점용허가 부지의 소유자가 그동안 ○○○ 개인부지인 것으로 알고 있었다고 주장하나, 조금만 주의를 기울였다면 십 수년간 경작을 하면서 충분히 인지할 수 있었거나 있었던 상태이었음에도, 그동안 속아서 억울하다는 주장은 자신의 귀책사유를 스스로 면책하는 자기 합리화라고 밖에는 볼 수 없다.

    마. 청구인은 지난 2013년 1월 국민권익위와 피청구인에게 자신이 점용허가를 받을 수 있도록 해 달라는 민원을 제기한 바 있고, 피청구인은 권익위와 동일 건으로 제출한 민원이므로 위원회의 권고사항과 관련규정을 검토하여 적의 조치 할 것임을 2013. 1. 25.자로 통보하였다.

    바. 권익위의 처리결과는 “실경작자라 하더라도 하천점사용 허가 신청인”이 직접 경작하는 경우에 해당하지 않아 현행 법령에 따라 신규 허가를 득하기 어려우니 현지방문 조사 시에 피청구인 및 담당조사관이 제안한 바와 같이 현 토지 임대인과 임대료 등을 협의하여 현재의 토지 사용기한을 재배 중인 화훼 작물의 출하시기까지 연장함이 타당하다고 판단되며, 청구인과 임대인간 사인간의 권리관계(○○○ 소유부지 임차관계)에 관한 사항은 도움 드리지 못함을 널리 이해하여 주시기 바란다.”는 내용으로 청구인에게 통보하고 종결처리 하였다는 공문을 2013. 3. 11.자로 피청구인에게 통보한 바 있다

    사. 청구인은 고충 민원이 받아들여지지 않자 야간 군수실 면담 신청하여 2013. 3. 15. 18:00. 군수실(기장군수, 건설과장, 건설행정계장과 담당자, 청구인 및 이해관계가 없는 신원미상의 남자 참석)에서 신원미상의 남자가 청구인을 대신하여 하천점용허가를 득할 수 있도록 현 주장과 같은 논리를 내세워 강력히 주장하였으나, 피청구인은 현행 규정상 신규로 경작을 목적으로 한 점용허가는 할 수 없다고 하였으며, 최종적으로 고발까지 검토하겠다고 공식석상에서 전달한 바 있다.

    아. 청구인은 또다시 2013. 4. 1, 4. 3. 2회 추가로 국민권익위에 민원을 접수하여 비닐하우스 철거 행정대집행 명령을 받은바 변상금 부과 등의 은혜적인 조치를 해달라는 내용 등으로 한발 물러서 고충 민원을 제기(이 시점에는 3. 26.자로 철거명령 처분 사전통지서를 통보한 상태로써 행정절차법상 절차를 진행 중이였음)하였으나, 권익위에서는 피청구인이 행하는 행정처분(행정대집행 또는 변상금 부과) 사항이 위법·부당하지 않은바 귀하의 민원에 대하여 도와 드릴 수 없음을 안타깝게 생각한다.”고 답변하였다.

    자. 피청구인은 국유지 내 공작물(비닐하우스) 철거통보와 관련하여 관련규정과 여러 가지 사정(에너지 효율화 지원, 청문주재자의 의견, 실경작자였던 점 등)을 종합적으로 고려하여 2017. 12. 31.까지 철거할 것을 통보한 것은 청구인의 입장을 고려하여 충분한 철거 유예기간을 준 것이며, 

    차. 관련규정을 떠나 특정부지에 이해관계가 대립할 경우 특정인에게 점용허가는 불가하며 또한 변상금만 부과하는 실질적 점용행위 인정은 타 이해관계인의 반발을 초래하므로, 당 부지에 법적·실질적 점용행위를 원천적으로 원상복구 하는 것이 종국적 해결 방안으로 판단하여 철거명령을 내린 것으로 정당한 법집행행위로써 재량권 및 직권남용과는 아무런 관계가 없다 할 것이다.

    카. 2013. 2. 21. 점용허가 부지의 정확한 경계측량(○○○ 개인 소유부지와의 경계)을 위해 피청구인 소속 직원이 참석한 가운데 지적공사 측량 후 청구인의 거주 비닐하우스 앞에서 ○○○의 처와 자녀가 “벌금을 매기겠다고 하였다는데, 왜 벌금을 물어야 하며 항의한바” 담당자는 “형벌의 종류인 벌금이 아니라 무단 사용하는 것에 대하여 향후 변상금을 부과할 것이라 분명하게 시정을 하였으며” 이러한 용어 오해가 발생한 배경은 2013. 2. 20. 점용부지인 비닐하우스 입구 앞 현장에서 권익위 ○○○ 조사관의 공식 조사 시 이해당사자 간 원만한 합의(권익위에서는 원만한 합의를 통해 종결처리 할 수 있다고 함)가 안 될 경우 어떤 조처를 하는지에 대한 물음에 “담당자는 현행법상 허가를 받을 수 없으므로 변상금이 부과되고, 나아가 철거명령과 불응 시 고발 및 대집행 절차가 있다고 답한 바 있으나(현장에 피청구인의 직원 2명이 있었음), 청구인은 마치 변상금만 부과한다고 표명한 것처럼 자신에게 가장 유리한 변상금만을 언급하여 사실관계를 왜곡시키고 있다.  

    파. 우선 객관적인 기관인 국민권익위에서도 지난 2. 20. 현지방문 조사 시 청구인과 피청구인의 관계자가 있는 가운데 이번 건이 원만히 해결될 수 있도록 최대한 조정을 권고한 바 있다.

    타. 지형특성 고려 시 ○○○ 개인부지의 임차가 성립되지 않을 경우 하천점용허가 부지에서 온전한 비닐하우스를 경작할 수 없는 실정으로, 특히 ○○○ 개인부지의 매입 예정자인 ○○○과 청구인간의 사유지 임차합의가 우선 필요하여 지난 4. 23. 10:30경부터 피청구인 소속 직원이 참석한 가운데 ○○○이 운영하는 식당에서 이해당사자 3인이 모여 원활한 협의와 합의를 기대했으나, 청구인은 협의할 의사 자체가 없었으며, 마치 점용부지가 자신의 소유지인양 어떠한 경우에도 점유하겠다는 의사 표현과 결코 점유지를 떠나지 않겠다고 하여, 피청구인 입장에서는 반드시 철거하겠다는 의사를 전달하게 되었으며, 국유지 관리청인 피청구인의 당연한 조정행위를 어떤 부정이 개입된 것처럼 부정하고 오히려 왜곡하고 있으며, 그동안 경과과정에서 자신에게 유리한 용어, 표현만을 발췌하여 주장하고 있다.

    하. 당해 청구 건은 이해관계가 첨예하게 대립하고 있는 상태에서 이해관계인의 협의·합의가 무엇보다 필요하나, 청구인은 처음부터 그런 의사가 없었으며, 공정한 법집행과 형평을 위해 이해관계자 누구에게도 사실상의 점용을 인정할 수 없는 상황이었기에 어쩔 수 없이 청구인이 입을 피해 등을 종합적으로 고려하여 한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없으므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

    가. 관계법령

     ○「하천법」제33조, 제69조

     ○「하천법 시행규칙」제18조

    나. 판    단

     (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 청구 외 ○○○는 2003. 12. 29. 피청구인으로부터 사건부지를 경작 목적으로 점용허가를 받았고 청구인은 청구 외 ○○○의 개인토지를 포함한 사건부지를 임차하여 화훼작물을 재배하는 자다.

       (나) 청구인은 청구 외 ○○○가 개인토지를 포함하여 사건부지를 매매하려고 하자 2013. 1. 21. 피청구인에게 사건부지 실경작자는 청구인이며 사건부지를 청구 외 ○○○ 개인부지로 알고 임차하여 꽃을 경작하였는데 최근에야 청구 외 ○○○가 점용허가를 받은 땅이라는 것을 알게 되었고 쫓겨날 형편에 처했다는 내용의 진정서를 제출하였다.

       (다) 피청구인은 2013. 3. 13. 청구 외 ○○○에게 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 하천점용허가를 받았다는 이유로 하천점용허가를 취소하였고 2013. 3. 26. 청구인에게 처분사전통지(청문실시)를 하였다.

       (라) 청구인은 2013. 4. 10. 청문에서 ‘비닐하우스 철거는 생존권을 빼앗은 행위로 도저히 수용할 수 없으며, 변상금 부과 등 장애인인 본인이 살아갈 수 있도록 선처를 바란다.’고 진술하였고 피청구인은 2013. 5. 1. 청구인에 대하여 하천점·사용허가를 받지 아니하고 하천부지에 공작물을 설치하여 원예작물을 경작한다는 이유로 이 사건 처분 하였다.

     (2) 살피건대,「하천법」제33조에 의하면 하천구역 안에서 토지의 점용을 하려는 자는 하천관리청의 허가를 받아야 하고, 같은 법 시행규칙 제18조는 경작을 목적으로 하천의 점용허가를 받으려는 자는 ‘허가신청인이 직접 경작하는 경우’로서 관할 시장·군수･구청장으로부터 확인을 받을 것 등을 하천점용허가의 요건으로 규정하고 있으며, 같은 법 제69조는 하천점용 허가를 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 하천점용 허가를 받은 경우 허가 취소 등 필요한 처분을 할 수 있다고 규정하고 있다.

       (가) 청구인은 하천부지 소유주가 자신의 땅이라고 하여 그 말을 믿고 계약하여 비닐하우스를 짓고 지금까지 화훼농사를 하고 있으며, 실경작자가 따로 있는데 부당하게 하천점용 허가를 받은 기득권자가 국유지를 마음대로 매매하는 것은 너무 부당하며, 비닐하우스가 도시계획에 포함되어 시간이 촉박하여 부득이 철거하여야 하는 것도 아니고,  공공에 해를 끼친다든지 환경을 훼손하는 시설물도 아니며, 더욱이 청구인은 장애를 가진 농민으로 지금까지 집 한 칸 장만하지 못하고 비닐하우스에서 숙식하며 어렵게 살고 있으며, 하우스 안에는 청구인의 생존권이 달린 8,000그루의 작물과 10,000포터 이상의 온실 작물이 자라고 있는데 이를 알면서도 피청구인은 자신들의 잘못은 인정하지 않고 청구인에게 사형선고나 다름없는 이 사건 처분을 한 것은 재량권 및 직권남용으로 위법·부당하다고 주장하나, 

       (나) 청구인과 피청구인이 제출한 각종 증거자료를 살펴보면, 청구 외 ○○○는 하천부지 점용허가를 받은 2003. 12. 29.부터 본인이 직접 경작하지 않고 청구인에게 사건부지를 임대하여 관련법령을 위반함에 따라 피청구인으로부터 하천점용허가 취소처분을 받았고, 청구인 또한 사건부지 점용허가를 받은 당사자가 아니므로 피청구인이 「하천법」 제33조 및 같은 법 시행규칙 제18조의 하천구역 안에서 하천점용허가를 받으려는 자는 허가신청인이 직접 경작하는 경우로서 관할 시장·군수·구청장의 확인을 받아야 한다는 규정에 근거하여 청구인에게 한 이 사건 처분에 달리 위법·부당함은 찾아 볼 수 없고, 피청구인은 청구인이 오랜 기간 사건부지 실경작자였던 점, 피청구인의 2012시설원예에너지 효율화사업지원과 2017년까지 사후관리 대상인 점 등 청구인의 피해가 최소화 될 수 있도록 시기 등을 종합적으로 검토하여 2017. 12. 31.까지 철거토록 처분하였는바, 피청구인의 이 사건 처분이 재량권 및 직권남용이라는 주장도 받아들일 수 없다.

5. 결    론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.